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摘要：隨著國家大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，河湖生態(tài)補(bǔ)水行為日益增多，生態(tài)補(bǔ)水水價(jià)問題日漸受到關(guān)注。選取分析了部分生態(tài)補(bǔ)水實(shí)踐案例，論述了生態(tài)補(bǔ)水水價(jià)制定的必要性，提出了生態(tài)補(bǔ)水價(jià)格制定原則和水價(jià)形成機(jī)制的思路，從水價(jià)管理規(guī)范的修改完善、峰谷水價(jià)、生態(tài)補(bǔ)水費(fèi)用籌措等方面提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)水；成本構(gòu)成；水價(jià)制定

我國北方地區(qū)水資源短缺，出現(xiàn)河流斷流、湖泊干涸、水土流失、地下水大面積超采等一系列嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。生態(tài)補(bǔ)水作為生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)的重要舉措，通過工程措施向因最小生態(tài)需水量無法滿足而受損的水生態(tài)脆弱地區(qū)補(bǔ)水，可以有效遏制生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的破壞與功能的喪失，逐漸恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)的基本功能。近年，部分地區(qū)生態(tài)補(bǔ)水實(shí)踐取得了良好的生態(tài)效益，但是由于相關(guān)政策規(guī)范缺失，生態(tài)補(bǔ)水價(jià)格如何確定也沒有明確的規(guī)定，造成生態(tài)補(bǔ)水供水單位難以收取合理的補(bǔ)償費(fèi)用，影響到生態(tài)補(bǔ)水的可持續(xù)性。為此，迫切需要厘清生態(tài)補(bǔ)水的性質(zhì)，建立合理的生態(tài)補(bǔ)水價(jià)格形成機(jī)制。本文就生態(tài)補(bǔ)水水價(jià)形成機(jī)制進(jìn)行初步探討。

一、生態(tài)補(bǔ)水水價(jià)制定的必要性

1.國內(nèi)生態(tài)補(bǔ)水的典型實(shí)踐

近年我國開展了多個(gè)地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)水（調(diào)水）實(shí)踐，以下簡要介紹萬家寨引黃生態(tài)補(bǔ)水、南水北調(diào)中線干線工程生態(tài)補(bǔ)水、內(nèi)蒙古引黃濟(jì)岱（岱海補(bǔ)水）等典型實(shí)踐情況。

（1）引黃生態(tài)補(bǔ)水為

從根本上解決山西省水資源嚴(yán)重缺乏問題，山西省1993年開始了萬家寨引黃入晉工程建設(shè)。由于水價(jià)、需水結(jié)構(gòu)變化等，工程運(yùn)行后供水區(qū)用水量遠(yuǎn)低于預(yù)期和規(guī)劃，形成了較大的閑置供水能力。2008年以來，為了更好地滿足太原市和大同市生態(tài)環(huán)境需水，山西省黃河萬家寨水務(wù)集團(tuán)有限公司積極開展跨流域生態(tài)補(bǔ)水工作，分別通過南線向汾河、北線向桑干河及大同市文瀛湖實(shí)施了生態(tài)補(bǔ)水。引黃生態(tài)補(bǔ)水具體調(diào)度運(yùn)行主要由黃河萬家寨水務(wù)集團(tuán)有限公司負(fù)責(zé)，截止到2018年9月，工程生態(tài)補(bǔ)水量共計(jì)11.56億m3，約占總供水量的40%。

（2）南水北調(diào)中線干線工程生態(tài)補(bǔ)水

南水北調(diào)中線干線工程不但對保障華北受水區(qū)人民生產(chǎn)生活具有重要意義，同時(shí)通過置換地下水也發(fā)揮著重要的生態(tài)功能。在目前還有閑置供水能力下，為改善受水區(qū)生態(tài)環(huán)境，滿足沿線群眾美好生態(tài)環(huán)境的迫切需求，在水利部統(tǒng)一部署下，從2017年開始多次通過沿線退水閘群、多個(gè)受水區(qū)域閘泵站群聯(lián)合調(diào)度，向河南、河北、天津部分地區(qū)開展生態(tài)補(bǔ)水，其中2017年、2018年連續(xù)兩年，中線工程利用汛期洪水資源向受水區(qū)30條河流進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)水，累計(jì)補(bǔ)水11.6億m3。2019年，中線干線工程更是為華北地區(qū)21條河湖補(bǔ)水達(dá)34.9億m3。

（3）內(nèi)蒙古引黃濟(jì)岱（岱海生態(tài)補(bǔ)水）

岱海湖是內(nèi)蒙古自治區(qū)三大內(nèi)陸湖泊之一，是被國家列入規(guī)劃保護(hù)的365個(gè)好湖泊之一。為有效改善岱海湖水面積不斷萎縮、湖泊水質(zhì)下降和湖泊生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，促進(jìn)岱海流域生態(tài)環(huán)境良性發(fā)展，保障區(qū)域生態(tài)環(huán)境安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,內(nèi)蒙古自治區(qū)2016年規(guī)劃實(shí)施了引黃濟(jì)岱生態(tài)補(bǔ)水工程，補(bǔ)水工程分近期、中期、遠(yuǎn)期三個(gè)階段，2016年通過實(shí)施一期補(bǔ)水工程年增加補(bǔ)水量300萬m3。

2.生態(tài)補(bǔ)水的效益分析

經(jīng)過幾年的生態(tài)補(bǔ)水實(shí)踐，生態(tài)補(bǔ)水的生態(tài)效益初步顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在促進(jìn)地下水回升、恢復(fù)天然河道、美化人居環(huán)境、修復(fù)河湖水系生態(tài)系統(tǒng)等方面。

（1）補(bǔ)水區(qū)地下水水位回升

生態(tài)補(bǔ)水對受水區(qū)最直接的效果就是地下水得到補(bǔ)充，地下水水位回升，特別是補(bǔ)水河道沿線和補(bǔ)水湖泊周邊區(qū)域地下水水位回升明顯。山西汾河太原城區(qū)段得益于持續(xù)的生態(tài)補(bǔ)水，地下水水位不斷上升，如晉祠難老泉斷流后水位距地面最深曾達(dá)24m左右，目前已回升至距地面3m左右。根據(jù)河北省水文局對南水北調(diào)中線干線工程生態(tài)補(bǔ)水實(shí)施后河道沿線地下水水位初步監(jiān)測結(jié)果，與生態(tài)補(bǔ)水前的2017年10月對比，河北省9條生態(tài)補(bǔ)水河道沿線5km范圍內(nèi)，淺層地下水埋深平均上升了0.49m。

（2）減少了斷流時(shí)長，恢復(fù)了部分天然河道

河流有水才能稱其為河流，才能提供最基本的河流生態(tài)功能。河北省近兩年利用南水北調(diào)中線工程對境內(nèi)滏陽河、七里河、沙河、瀑河、李陽河、滹沱河等12條河流實(shí)施生態(tài)補(bǔ)水，使部分干涸裸露的河床恢復(fù)了水面，初步統(tǒng)計(jì)共約600km河道恢復(fù)過流，河流重現(xiàn)生機(jī)。

（3）美化了人居環(huán)境，提升了群眾生活質(zhì)量

2008年以來，配合汾河太原城區(qū)段治理美化工程，山西省利用萬家寨引黃工程向汾河每年補(bǔ)充生態(tài)水量1億～1.5億m3，經(jīng)過治理和生態(tài)補(bǔ)水后的汾河太原城區(qū)段，汾河兩岸建成了生態(tài)公園，供市民休閑、娛樂、晨練、健身，大大改善了太原古城的生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境，夏季汾河兩側(cè)氣溫也比其他地區(qū)低2～3℃，形成了優(yōu)良的局地小氣候。

（4）河湖水系生態(tài)系統(tǒng)得到修

復(fù)岱海湖面面積2016年前年均縮減3.9km2，年均水位下降0.61m。2016年實(shí)施岱海引黃生態(tài)補(bǔ)水以來，湖面面積縮減和水位下降速度不斷變緩，到2018年雙雙停止下降，實(shí)現(xiàn)了反向上升。生態(tài)補(bǔ)水使岱海湖生態(tài)系統(tǒng)得到了一定修復(fù)，在岱海生活的鳥類由原來的68種增加到現(xiàn)在的91種，野兔、狍子、野雞、狼等野生動(dòng)物明顯增多。

3.建立制定生態(tài)補(bǔ)水水價(jià)機(jī)制的必要性

2004年1月1日起施行的《水利工程供水價(jià)格管理辦法》規(guī)定：水利工程供水價(jià)格按照補(bǔ)償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負(fù)擔(dān)的原則制定，并根據(jù)供水成本、費(fèi)用及市場供求的變化情況適時(shí)調(diào)整。但對生態(tài)用水的成本構(gòu)成、水價(jià)制定卻沒有明確的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，鑒于生態(tài)用水明顯的公益性，如果將其劃歸其他用水中核算水價(jià)顯然又失公允。因此，在目前多個(gè)生態(tài)補(bǔ)水案例中，要么生態(tài)供水價(jià)格和費(fèi)用補(bǔ)償懸而未決，要么作為權(quán)宜之計(jì)由政府指定一個(gè)價(jià)格，這成為生態(tài)補(bǔ)水能否長效運(yùn)行的重要制約因素。南水北調(diào)中線干線工程生態(tài)補(bǔ)水2019年前沒有規(guī)定生態(tài)補(bǔ)水價(jià)格，甚至生態(tài)補(bǔ)水量的認(rèn)定和計(jì)量亦無明確的規(guī)定，運(yùn)行管理單位實(shí)際上承擔(dān)了所有的成本和費(fèi)用。在此背景下，2019年4月，國家發(fā)改委《國家發(fā)展改革委員會(huì)關(guān)于南水北調(diào)中線一期主體工程供水價(jià)格有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2019〕634號），規(guī)定了南水北調(diào)中線生態(tài)補(bǔ)水水價(jià)制定的基本原則：由供需雙方參照現(xiàn)行供水價(jià)格政策協(xié)商確定。經(jīng)協(xié)商，向河北生態(tài)補(bǔ)水水價(jià)是0.21元/m3、河南是0.13元/m3。另據(jù)了解，目前引黃向汾河段的生態(tài)補(bǔ)水水價(jià)是政府指定的1.98元/m3。上述生態(tài)水價(jià)距實(shí)際的成本均有較大的差距。生態(tài)補(bǔ)水作為一項(xiàng)公益性事業(yè)，輸水工程管理單位難以長期承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)水公益性的虧損，因此迫切需要研究解決生態(tài)補(bǔ)水價(jià)格和費(fèi)用補(bǔ)償機(jī)制，適應(yīng)未來常態(tài)化的生態(tài)補(bǔ)水長效管理需要。

二、水利工程水價(jià)形成機(jī)制與生態(tài)補(bǔ)水定價(jià)原則

按照2004年1月1日起施行的《水利工程供水價(jià)格管理辦法》相關(guān)規(guī)定，生態(tài)補(bǔ)水價(jià)格也應(yīng)充分考慮其公益性和特殊性特點(diǎn)，確定其定價(jià)原則。

1.水利工程水價(jià)的形成機(jī)制

（1）水利工程水價(jià)的成本費(fèi)用

構(gòu)成水利工程供水實(shí)行分類定價(jià)，水利工程供水價(jià)格按供水對象分為農(nóng)業(yè)用水價(jià)格和非農(nóng)業(yè)用水價(jià)格。農(nóng)業(yè)用水是指由水利工程直接供應(yīng)的糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物用水和水產(chǎn)養(yǎng)殖用水；非農(nóng)業(yè)用水是指由水利工程直接供應(yīng)的工業(yè)、自來水廠、水力發(fā)電和其他用水。水利工程的資產(chǎn)和成本、費(fèi)用，應(yīng)在供水、發(fā)電、防洪等各項(xiàng)用途中合理分?jǐn)偂⒎诸愌a(bǔ)償。供水成本及費(fèi)用包括原材料、動(dòng)力、人力等的消耗、工程維護(hù)費(fèi)、固定資產(chǎn)折舊及管理費(fèi)用、銷售費(fèi)用、財(cái)務(wù)費(fèi)用、附加在供水價(jià)格上的各種收費(fèi)、水資源費(fèi)等期間費(fèi)用。

（2）水利工程水價(jià)的價(jià)格

構(gòu)成農(nóng)業(yè)用水價(jià)格按補(bǔ)償供水生產(chǎn)成本、費(fèi)用原則核定，不計(jì)利潤和稅金。非農(nóng)業(yè)用水價(jià)格在補(bǔ)償供水生產(chǎn)成本、費(fèi)用和依法計(jì)稅基礎(chǔ)上按供水凈資產(chǎn)計(jì)提利潤，利潤率按國內(nèi)商業(yè)銀行長期貸款利率加2～3個(gè)百分點(diǎn)確定，稅金包括增值稅和企業(yè)所得稅。

（3）水利工程水價(jià)的制定

水行政主管部門商價(jià)格主管部門對供水成本調(diào)查，根據(jù)《中華人民共和國價(jià)格法》和《政府價(jià)格決策聽證辦法》規(guī)定，由政府價(jià)格主管部門組織社會(huì)有關(guān)方面，對水利工程供水價(jià)格履行受理申請、調(diào)查、論證、聽證、審核、批準(zhǔn)、公告等管理程序確定具體的供水價(jià)格，部分農(nóng)民或農(nóng)民用水合作組織所建設(shè)的工程農(nóng)業(yè)用水價(jià)格可通過協(xié)商解決。

2.生態(tài)補(bǔ)水的公益性與特殊性

生態(tài)補(bǔ)水主要作用是補(bǔ)充河流水域的生態(tài)需水量，改善相應(yīng)水域或補(bǔ)水區(qū)的水生態(tài)環(huán)境，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上通常被認(rèn)為是一種典型的“公共物品”或“公共需求”，體現(xiàn)的主要是社會(huì)效益和生態(tài)效益，具有經(jīng)濟(jì)收益外溢性、非排他性和非競爭性特征。由于收益主體分布廣泛而分散，既難以確定具體的受益對象，也難以準(zhǔn)確甄選收費(fèi)對象，難以依靠市場力量配置其資源。必須充分認(rèn)識到生態(tài)補(bǔ)水的公共物品特性，根據(jù)其純公益性的屬性，采取有別于普通水利工程供水水價(jià)的辦法，制定相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)水水價(jià)。目前大部分生態(tài)補(bǔ)水都是借助原有經(jīng)營性供水工程實(shí)施的，而且生態(tài)補(bǔ)水利用的是原輸水工程的閑置輸水能力，在輸水時(shí)段的優(yōu)先級靠后，保障程度也最低，在制定生態(tài)補(bǔ)水價(jià)格時(shí)必須考慮這些特殊因素。

3.生態(tài)補(bǔ)水的定價(jià)原則

生態(tài)補(bǔ)水定價(jià)要充分考慮其公益性，遵循非盈利、稅費(fèi)優(yōu)惠和覆蓋直接成本原則，既要體現(xiàn)公益性，又要滿足供水單位良性運(yùn)行需要。

（1）非盈利

生態(tài)補(bǔ)水體現(xiàn)的是補(bǔ)水區(qū)的公共利益，生態(tài)補(bǔ)水應(yīng)是一種公共產(chǎn)品，難以界定具有明確經(jīng)濟(jì)收益的收費(fèi)對象，最終由政府的公共財(cái)政支付水費(fèi)，因此生態(tài)補(bǔ)水價(jià)格應(yīng)體現(xiàn)非盈利的公共產(chǎn)品的基本體征，不計(jì)入利潤。

（2）稅費(fèi)優(yōu)惠

目前《水利工程供水價(jià)格管理辦法》水價(jià)構(gòu)成中包含了多種費(fèi)用以及稅金，但水資源費(fèi)、各種水價(jià)附加費(fèi)用本身也是出于公益性目的收費(fèi)項(xiàng)目，在核算生態(tài)補(bǔ)水成本費(fèi)用時(shí)不應(yīng)將同為公益性的費(fèi)用計(jì)入，同樣供水的稅金也是政府財(cái)政收入的一部分，同樣不應(yīng)計(jì)入生態(tài)補(bǔ)水價(jià)格中。

（3）覆蓋直接成本費(fèi)用

生態(tài)補(bǔ)水的具體工程輸配水管理單位也有相應(yīng)的運(yùn)行成本，作為財(cái)務(wù)獨(dú)立核算企業(yè)，生態(tài)補(bǔ)水價(jià)格必須覆蓋這些直接成本費(fèi)用，保障供水單位良性運(yùn)行，才能確保工程輸水管理單位財(cái)務(wù)平衡和供水積極性，也才能使生態(tài)補(bǔ)水可持續(xù)。

三、生態(tài)補(bǔ)水的水價(jià)形成機(jī)制

結(jié)合生態(tài)補(bǔ)水的公益性特征，提出合理的生態(tài)補(bǔ)水供水成本和費(fèi)用構(gòu)成，進(jìn)行合理的成本費(fèi)用分?jǐn)偅凑諆r(jià)格管理程序，確定生態(tài)補(bǔ)水價(jià)格。

1.合理確定生態(tài)補(bǔ)水的供水成本費(fèi)用構(gòu)成

要充分考慮生態(tài)補(bǔ)水定價(jià)的幾項(xiàng)原則，在確定生態(tài)補(bǔ)水供水成本構(gòu)成項(xiàng)時(shí)，建議只考慮直接供水成本：不包括工程折舊，其具體構(gòu)成包括生態(tài)補(bǔ)水分?jǐn)偟脑牧稀?dòng)力、人力等的消耗以及工程維護(hù)成本分?jǐn)偤蜕鷳B(tài)補(bǔ)水專項(xiàng)工程管理維護(hù)成本；在確定生態(tài)補(bǔ)水費(fèi)用構(gòu)成項(xiàng)時(shí)，建議只考慮分?jǐn)偟墓芾碣M(fèi)用、財(cái)務(wù)費(fèi)用以及生態(tài)補(bǔ)水專項(xiàng)費(fèi)用，銷售費(fèi)用、水資源費(fèi)以及其他附加費(fèi)用可不予考慮。

2.成本費(fèi)用分?jǐn)?/p>

水利工程供水成本費(fèi)用核算是核定水價(jià)的基礎(chǔ)，根據(jù)生態(tài)補(bǔ)水的成本費(fèi)用構(gòu)成，在核算水利工程生態(tài)補(bǔ)水供水成本費(fèi)用時(shí)，應(yīng)按照不高于生態(tài)補(bǔ)水與正常經(jīng)營性供水量比例或其他約定的辦法分?jǐn)偅鷳B(tài)補(bǔ)水專項(xiàng)成本費(fèi)用單獨(dú)核算，將生態(tài)補(bǔ)水公益性支出與經(jīng)營性供水支出合理劃分、分別核算。

3.生態(tài)補(bǔ)水價(jià)格確定

生態(tài)補(bǔ)水價(jià)格核算的基礎(chǔ)是生態(tài)補(bǔ)水分?jǐn)偟某杀举M(fèi)用，不計(jì)入利潤和稅金。對于跨區(qū)域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)水，生態(tài)補(bǔ)水地區(qū)價(jià)格主管部門、水行政主管部門會(huì)同調(diào)水工程管理單位以及上級主管單位，對供水成本進(jìn)行調(diào)查，確定成本費(fèi)用構(gòu)成項(xiàng)。生態(tài)補(bǔ)水區(qū)政府價(jià)格主管部門組織社會(huì)有關(guān)方面，充分考慮工程輸配水成本費(fèi)用和政府財(cái)政支付能力等對水利工程生態(tài)補(bǔ)水價(jià)格履行受理申請、調(diào)查、論證、聽證、審核、批準(zhǔn)、公告等程序，確定具體的生態(tài)補(bǔ)水供水價(jià)格。

四、相關(guān)建議

1.完善相關(guān)的管理辦法

大部分生態(tài)補(bǔ)水工程往往依托于原有生產(chǎn)經(jīng)營性輸水工程的基礎(chǔ)，利用原工程閑置的輸水能力在汛期或工程正常供水較少時(shí)期，進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)水，其補(bǔ)水調(diào)度優(yōu)先權(quán)要劣后于正常供水，屬于原有的沉沒資本增值行為，其成本費(fèi)用分?jǐn)倯?yīng)不同于正常的水利工程供水成本核算規(guī)定。但目前《水利工程供水價(jià)格管理辦法》沒有生態(tài)補(bǔ)水的成本與原供水間的成本費(fèi)用分?jǐn)傇瓌t和規(guī)定，缺乏生態(tài)補(bǔ)水的成本費(fèi)用構(gòu)成說明，也沒有生態(tài)補(bǔ)水定價(jià)的明確規(guī)定。因此要修改完善《水利工程供水價(jià)格管理辦法》，明確生態(tài)補(bǔ)水成本費(fèi)用構(gòu)成、成本費(fèi)用核算標(biāo)準(zhǔn)、水價(jià)制定程序與定價(jià)方法，使生態(tài)補(bǔ)水價(jià)格制定有規(guī)可循。

2.要多方考慮籌措生態(tài)水費(fèi)

生態(tài)補(bǔ)水的公益性特性決定了難以向具體的受益者收取費(fèi)用，生態(tài)補(bǔ)水費(fèi)用應(yīng)按照“誰受益，誰負(fù)擔(dān)”原則，主要由受益地區(qū)地方政府承擔(dān)，政府應(yīng)在年度財(cái)政預(yù)算中列支相關(guān)科目，部分財(cái)政困難地區(qū)可以申請中央財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助。另外也可探索生態(tài)補(bǔ)水收益行業(yè)收費(fèi)制度，對因生態(tài)補(bǔ)水受益的行業(yè)取一定的生態(tài)補(bǔ)水費(fèi)用，例如由于生態(tài)補(bǔ)水優(yōu)化了水環(huán)境，從而提升了周圍的房產(chǎn)居住品質(zhì)而形成了房地產(chǎn)的溢價(jià)，可對開發(fā)商收取一定的生態(tài)補(bǔ)水費(fèi)用。

3.優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)水調(diào)度，探索峰谷季節(jié)水價(jià)

開展源水優(yōu)化調(diào)度研究，在確保源水水庫安全前提下，對水庫汛限水位動(dòng)態(tài)控制等問題進(jìn)行深入研究，結(jié)合輸水工程的正常經(jīng)營性供水需求，進(jìn)一步完善供水調(diào)度規(guī)程，為生態(tài)補(bǔ)水提供更大的水資源利用空間。開展生態(tài)補(bǔ)水地區(qū)的生態(tài)需水研究，確定最小生態(tài)需水量或適宜的生態(tài)需水量指標(biāo)，從而科學(xué)合理地確定調(diào)水時(shí)間和調(diào)水量。探索生態(tài)補(bǔ)水峰谷季節(jié)水價(jià)，在輸水工程閑置輸水能力較大情況下，充分利用其輸水能力，加大生態(tài)補(bǔ)水流量，實(shí)行較低的水價(jià)，在經(jīng)營性供水需求較大情況下，優(yōu)先保障生產(chǎn)生活供水，減少生態(tài)補(bǔ)水量，這時(shí)實(shí)行較高的價(jià)格。

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作者:高玉屏 楊檸 單位:水利部宣傳教育中心 水利部發(fā)展研究中心