作者：于宗振 單位：北京市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所

隨著我國(guó)法制化建設(shè)加快、依法執(zhí)法的進(jìn)程也在快速推進(jìn)，監(jiān)管問(wèn)責(zé)機(jī)制也逐漸完善，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的履職追責(zé)力度也越來(lái)越大。近兩年，伴隨著公安機(jī)關(guān)在食品領(lǐng)域破獲案件數(shù)量的增多，在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法領(lǐng)域?yàn)^職犯罪現(xiàn)象也呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)。2011年7至11月期間，河南沁陽(yáng)3名檢疫人員、固始縣2名檢疫人員、孟州5名檢疫人員被控玩忽職守罪，分別獲刑六個(gè)月至六年，2012年3月河南獲嘉縣5名檢疫人員、2012年4月江蘇南京3名動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員被控玩忽職守罪，分別獲刑二年至四年零六個(gè)月。現(xiàn)對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法領(lǐng)域?yàn)^職犯罪案件特點(diǎn)進(jìn)行分析，同時(shí)提出瀆職犯罪預(yù)防對(duì)策。

1案件特點(diǎn)分析

1.1基層執(zhí)法人員涉案多

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)2011至2012年5月期間，媒體曝光全國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法領(lǐng)域被控玩忽職守罪共計(jì)18人，其中基層承擔(dān)檢疫許可工作的檢疫人員共計(jì)15人，占83.3%，其余全部為基層領(lǐng)導(dǎo)共計(jì)3人，占16.7%。按照《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》第八條規(guī)定：縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)立的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫工作和其他有關(guān)動(dòng)物防疫的監(jiān)督管理執(zhí)法工作，也意味全國(guó)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫工作和監(jiān)督管理執(zhí)法工作大都由基層執(zhí)法人員承擔(dān)，這與全國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法領(lǐng)域?yàn)^職案件涉案人員都是基層執(zhí)法人員的現(xiàn)象相吻合。

1.2涉案人員法律意識(shí)淡薄

在河南獲嘉縣的瀆職案件中，涉案檢疫人員在2010年農(nóng)業(yè)部對(duì)供滬畜禽進(jìn)行“鹽酸克侖特羅”（俗稱“瘦肉精”）檢測(cè)時(shí)，提前給養(yǎng)殖戶通風(fēng)報(bào)信，幫助養(yǎng)殖戶弄虛作假以應(yīng)付上級(jí)檢查，使對(duì)畜禽中違禁物質(zhì)的檢查流于形式的行為，是典型的執(zhí)法犯法行為。同時(shí)，也表明基層檢疫人員的工作素質(zhì)水平偏低，對(duì)畜禽產(chǎn)品中含有違禁物質(zhì)所帶來(lái)的嚴(yán)重危害后果認(rèn)識(shí)不清，作為動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員，對(duì)法律法規(guī)的嚴(yán)肅性認(rèn)識(shí)不夠。

第一篇

一、人民銀行績(jī)效審計(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）在審計(jì)的方式方法方面，注重靈活運(yùn)用各種審計(jì)方法，多渠道獲得審計(jì)證據(jù)

由于績(jī)效審計(jì)涉及的領(lǐng)域非常廣泛，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)繁雜，所以它不僅僅局限于檢查文件等傳統(tǒng)技術(shù)方法。在審計(jì)實(shí)踐中，審計(jì)人員探索運(yùn)用了諸多領(lǐng)域的先進(jìn)的審計(jì)技術(shù)和方法，如比較、分析、調(diào)查、研究等方法在績(jī)效審計(jì)實(shí)踐中得到普及運(yùn)用。

（二）在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)方面，逐步呈現(xiàn)出開(kāi)放性的特點(diǎn)

評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確定是每個(gè)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的核心問(wèn)題和難點(diǎn)，由于績(jī)效審計(jì)具有很強(qiáng)的個(gè)案性，相應(yīng)的，其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確定就會(huì)具有較強(qiáng)的不確定性，在績(jī)效審計(jì)中不可能有一個(gè)公認(rèn)的適用于各種情況的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，而是需要根據(jù)每個(gè)組織、計(jì)劃或項(xiàng)目具體情況予以制定。通過(guò)實(shí)踐探索，審計(jì)人員擴(kuò)展了審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的來(lái)源，從使用合規(guī)性標(biāo)準(zhǔn)到更加注重標(biāo)準(zhǔn)的合理性，從單方面確定標(biāo)準(zhǔn)到與被審計(jì)單位人員共同協(xié)商確定審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，在審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的確定和使用方面漸趨靈活和開(kāi)放。

二、績(jī)效審計(jì)發(fā)展中存在的問(wèn)題和困難

摘要：2012年修訂的《民事訴訟法》首次將“公益訴訟”納入法律的范圍，公益訴訟的目的是為了保護(hù)社會(huì)公共利益。食品安全關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，涉及到千家萬(wàn)戶的安全，加之近年來(lái)食品安全事故頻發(fā)，給公眾造成不安和恐慌的同時(shí)，也不斷蠶食了國(guó)家行政機(jī)關(guān)、政府的公信力和威嚴(yán)。為了保護(hù)公民利益，我國(guó)從立法和實(shí)踐層面出發(fā)不斷努力探索。但目前我國(guó)食品安全公益訴訟還存在很多的空白。文章通過(guò)對(duì)“公益訴訟”的深入剖析，論述構(gòu)建完善食品安全公益訴訟制度的重要性和可行性，希望對(duì)我國(guó)公益訴訟制度的完善有所幫助。

關(guān)鍵詞：食品安全；食品安全公益訴訟制度；公益

一、食品安全公益訴訟制度概述

（一）食品安全公益訴訟的界定

1.公益訴訟的界定

公益訴訟是是為了保護(hù)社會(huì)公共利益的一種訴訟模式。在論述公益訴訟之前，我們必須對(duì)公共利益有所了解。從字面分析，“公共利益”是指“公共的利益”、“社會(huì)的利益”，公共利益不能簡(jiǎn)單認(rèn)為是多數(shù)人的利益或者是個(gè)人利益的整合，公共利益應(yīng)是社會(huì)整體所認(rèn)同的價(jià)值觀念和公共秩序，反映一個(gè)國(guó)家在某個(gè)特定歷史時(shí)期對(duì)“善”的認(rèn)識(shí)和理解，只有當(dāng)人們做到清醒并理性的觀察、思考，誠(chéng)信善良的交往、行為時(shí)，公共利益的內(nèi)容便依人們的選擇而產(chǎn)生了。在我國(guó)對(duì)公共利益沒(méi)有明確的規(guī)定，我國(guó)憲法以及在論述其他法律的時(shí)候一般都將“利益”分為國(guó)家利益、社會(huì)利益、他人利益和個(gè)人利益，這四種分類中，國(guó)家利益最大也最接近公共利益。但這樣的理論與實(shí)踐是有差別的，公共利益是不是數(shù)量上多數(shù)人利益的相加，還是國(guó)家利益相符的群體的利益？是指單純的公益？還是可以是“為己私欲”？都是值得研究的問(wèn)題。公益訴訟則（publiclawsuits）是對(duì)公共利益進(jìn)行保護(hù)的一種訴訟，賦予特定的主體為保護(hù)社會(huì)公共利益針對(duì)特定的事項(xiàng)向法院提起訴訟的一種方式。公益訴訟的歷史悠久，最早可以追溯到古羅馬時(shí)期，被稱為“罰金訴訟”、“民眾訴訟”。公益訴訟是國(guó)家保護(hù)公共利益的補(bǔ)充手段，也是最后的一道防線。在之后的發(fā)展進(jìn)程中，各國(guó)對(duì)“公益訴訟”的理解逐漸深入，并探索出適合自身發(fā)展的公益訴訟制度。在我國(guó)，公益訴訟最早出現(xiàn)在1990年，在隨后幾年里中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議中收到過(guò)多次確立公益訴訟制度的提案。最終在2012年新修的《民事訴訟法》中以法律條文的形式首次將公益訴訟納入法律的范疇。公益訴訟成為解決矛盾保重公共利益的重要渠道。公益訴訟的重點(diǎn)是訴訟的公共性，但是該訴訟提起者能否與案件存在利害關(guān)系，各國(guó)學(xué)者有著不同的想法，澳大利亞KirbyJ.法官認(rèn)為公益訴訟應(yīng)當(dāng)是與公益性有關(guān)，而不是與當(dāng)事人動(dòng)機(jī)有關(guān)。澳大利亞法律改革委員會(huì)認(rèn)為，公益訴訟是“被承認(rèn)或可能被承認(rèn)具有公共因素（publicelement）的訴訟”，傾向于主張?jiān)姹救瞬荒軓闹蝎@益。在英美國(guó)家，這種訴訟也被稱為“公法訴訟”（publiclawsuit）或“公共訴訟”（publicaction）是當(dāng)民眾的權(quán)利受到公權(quán)力的侵害的時(shí)候提起的一種訴訟，可以彌補(bǔ)法律保護(hù)的不足、防止公權(quán)力的濫用。其要認(rèn)為公益訴訟的原告可以從中獲得私益并要求提起者自己也是受侵害人。

2.食品安全公益訴訟的概念

摘要：企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)整改一直引領(lǐng)著我國(guó)內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展總趨勢(shì)，發(fā)揮著行業(yè)標(biāo)桿及主導(dǎo)地位的作用。但“審計(jì)問(wèn)題年年有，審計(jì)整改年年在”的長(zhǎng)期現(xiàn)象卻是制約企業(yè)生存及發(fā)展的“牛皮癬”。本文對(duì)企業(yè)審計(jì)整改的含義理解、作用及意義難進(jìn)行了闡述，同時(shí)對(duì)企業(yè)審計(jì)整改難進(jìn)行了根因分析，從而提出其解決途徑及措施，以期推動(dòng)從嚴(yán)治企，提升企業(yè)治理。

關(guān)鍵詞：企業(yè)審計(jì)整改落實(shí)途徑

2018年5月，在新成立的中央審計(jì)委員會(huì)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)并要求，要增加并調(diào)動(dòng)作為審計(jì)合力之一的內(nèi)部審計(jì)力量，要加強(qiáng)對(duì)內(nèi)審工作的指導(dǎo)及監(jiān)督，使之體系化和常態(tài)化。事實(shí)證明，審計(jì)整改在企業(yè)中的深入落實(shí)和強(qiáng)力推進(jìn)，使得其效果明顯，成績(jī)斐然。但仍存在整改不深入，“積重難返”等諸多問(wèn)題，它不僅挑戰(zhàn)了審計(jì)的權(quán)威性，威脅到審計(jì)的執(zhí)行力，同時(shí)對(duì)企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)生了制約。因此，如何保障審計(jì)整改在企業(yè)中的高效落實(shí)，已成為新常態(tài)下提升企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理和經(jīng)濟(jì)效益的重要工作。

1企業(yè)落實(shí)審計(jì)整改的作用及重要意義

審計(jì)整改是企業(yè)審計(jì)免疫系統(tǒng)的結(jié)果及體現(xiàn)，是內(nèi)部審計(jì)成果的有效性回報(bào)及價(jià)值增值的體現(xiàn)，也是實(shí)施審計(jì)項(xiàng)目不可缺少的一個(gè)重要環(huán)節(jié)及必要組成部分。通過(guò)審計(jì)建議的整改及落實(shí)，可以從源頭上杜絕或防范企業(yè)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程中再次發(fā)生類似的問(wèn)題，從而幫助被審計(jì)單位規(guī)范財(cái)務(wù)收支管理，完善經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)模式，進(jìn)而促進(jìn)被審計(jì)單位強(qiáng)化守律意識(shí)，維護(hù)財(cái)經(jīng)制度，助推企業(yè)內(nèi)部控制缺陷機(jī)制的完善及落實(shí)。它執(zhí)行整改落實(shí)得好，不但可以把“屢教不改”及“屢審屢犯”的“尾大”問(wèn)題及弊端從根源上解決，還可以很大程度地節(jié)約審計(jì)資源，同時(shí)使內(nèi)部審計(jì)的權(quán)威及地位在潛移默化中深入人心，以“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”的方式幫助被審計(jì)單位完成整改并健全制度，使企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的合法合規(guī)性得到保障，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到持續(xù)提高。它直接關(guān)系著企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管控、內(nèi)控建設(shè)、企業(yè)價(jià)值及企業(yè)目標(biāo)的發(fā)揮及實(shí)現(xiàn)。

2審計(jì)整改的含義理解

審計(jì)整改建議是企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)人員在日常的審計(jì)、監(jiān)督、檢查過(guò)程中，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的具有普通性、典型性、傾向性的問(wèn)題而對(duì)被審計(jì)單位提出的整改措施和解決方法。我們通常說(shuō)的“審計(jì)整改”，事實(shí)上是企業(yè)內(nèi)審部門發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改落實(shí)的一個(gè)習(xí)慣性名稱或稱謂，它是指企業(yè)根據(jù)審計(jì)報(bào)告所提供的審計(jì)意見(jiàn)及建議(包括審計(jì)處理意見(jiàn)和采取的審計(jì)措施在內(nèi))，通過(guò)以高效快捷的方式糾正、干預(yù)正在進(jìn)行的相關(guān)違法亂紀(jì)的行為；按照規(guī)范理順流程，修改完善制度，最大程度地堵塞漏洞，避免防止事態(tài)擴(kuò)大及惡化；加強(qiáng)正確履職，消除安全隱患，消除固有弊病的一種持續(xù)有效的工作方法。審計(jì)整改，它不僅只是單純意義上的對(duì)企業(yè)內(nèi)審部門所發(fā)現(xiàn)問(wèn)題提出的意見(jiàn)及建議的整改落實(shí)，其范圍還應(yīng)擴(kuò)展到國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)或接受委托的外部中介機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)實(shí)施審計(jì)、督導(dǎo)檢查、形勢(shì)巡查等工作中所提出的審計(jì)意見(jiàn)及建議，范圍及內(nèi)容較為廣泛。從根源分析上看，內(nèi)部審計(jì)與國(guó)家審計(jì)在整改過(guò)程上不存在實(shí)質(zhì)性的差異及區(qū)別。同時(shí)，企業(yè)組織落實(shí)審計(jì)整改中應(yīng)關(guān)注并重視后續(xù)審計(jì)工作，即評(píng)估審計(jì)整改建議，此種糾偏行為和改進(jìn)措施其實(shí)質(zhì)是審計(jì)整改的評(píng)價(jià)活動(dòng)和審計(jì)。

2020年食品安全工作要以新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的和二中、三中、四中全會(huì)精神，在黨中央國(guó)務(wù)院，省委省政府，市委市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，以群眾滿意為目標(biāo)，著力解決人民群眾關(guān)心擔(dān)心憂心的食品安全問(wèn)題，大力推進(jìn)食品安全放心工程建設(shè)，切實(shí)增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感，為爭(zhēng)創(chuàng)全省經(jīng)濟(jì)副中心作出貢獻(xiàn)。

一、全面落實(shí)食品安全黨政同責(zé)

（一）認(rèn)真貫徹落實(shí)“四個(gè)最嚴(yán)”要求。以“四個(gè)最嚴(yán)”為根本遵循，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院，省委省政府，市委市政府關(guān)于食品安全的重大決策部署，不斷推進(jìn)食品安全治理現(xiàn)代化。（各區(qū)縣黨委政府，市食安委成員單位）

（二）推動(dòng)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任落實(shí)。強(qiáng)化食品安全屬地管理責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》，完善食品安全工作責(zé)任制，建立健全食品安全工作責(zé)任清單，對(duì)照清單履職盡責(zé)。嚴(yán)格執(zhí)行《食安委工作規(guī)則》，充分發(fā)揮食安委成員單位職能，形成食品安全齊抓共管合力。將食品安全跟蹤督辦、履職檢查、評(píng)議考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核、獎(jiǎng)懲和使用、調(diào)整的重要參考。（市食安辦，市食安委成員單位）

（三）切實(shí)增強(qiáng)食品安全保障能力。健全食品安全投入保障機(jī)制，將食品安全協(xié)管員工作經(jīng)費(fèi)，抽檢監(jiān)測(cè)、應(yīng)急處置等食品安全經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政保障。加強(qiáng)食品安全監(jiān)管能力、執(zhí)法能力、快檢能力建設(shè)，將執(zhí)法力量向基層一線傾斜，加大監(jiān)管執(zhí)法和應(yīng)急處置裝備配備，確保能夠滿足基層食品安全監(jiān)管執(zhí)法的需要。（各區(qū)縣人民政府，市委編辦、市財(cái)政局、市市場(chǎng)監(jiān)管局）

（四）落實(shí)食品安全報(bào)告制度。將食品安全作為黨委會(huì)報(bào)告和政府工作報(bào)告內(nèi)容。每年12月底前向上級(jí)黨委政府報(bào)告食品安全工作情況。及時(shí)總結(jié)提煉各地食品安全工作中好的做法，做好經(jīng)驗(yàn)推廣。（各區(qū)縣黨委政府，市食安委成員單位）

二、深入推進(jìn)“雙安雙創(chuàng)”示范引領(lǐng)行動(dòng)

作者：陶蛟龍 史和新 單位：浙江省溫州市中級(jí)人民法院 浙江省紹興市中級(jí)人民法院

債務(wù)人自行管理模式的適用條件我國(guó)《破產(chǎn)法》賦予了債務(wù)人申請(qǐng)?jiān)诠芾砣吮O(jiān)督下自行管理財(cái)產(chǎn)和營(yíng)業(yè)事務(wù)的權(quán)利，其優(yōu)勢(shì)在于：1.有助于困境公司盡早申請(qǐng)重整；2.比管理人負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)事務(wù)更具有挽救公司的驅(qū)動(dòng)力；3.有利于提高重整效率；4.最有可能制訂出切實(shí)可行的重整計(jì)劃，并使重整計(jì)劃順利通過(guò)。〔2〕由于法律對(duì)債務(wù)人自行管理的適用條件未作規(guī)定，造成司法上的困惑。而各國(guó)立法對(duì)債務(wù)人自行管理的具體條件規(guī)定不盡相同。〔3〕從一些國(guó)家和地區(qū)的法律規(guī)定看，法院是否批準(zhǔn)債務(wù)人自行管理，一般考量以下因素：1.債務(wù)人有無(wú)違法責(zé)任。債務(wù)人的責(zé)任又分為兩個(gè)方面：一是破產(chǎn)程序啟動(dòng)前的債務(wù)人責(zé)任；二是破產(chǎn)程序啟動(dòng)后的債務(wù)人的責(zé)任；2.破產(chǎn)程序的啟動(dòng)主體。如德國(guó)立法特別要求在債權(quán)人啟動(dòng)破產(chǎn)程序時(shí)，自行管理需經(jīng)過(guò)該債權(quán)人同意；3.是否會(huì)對(duì)債權(quán)人利益造成不利影響。這是法院批準(zhǔn)自行管理與否的核心因素，需要法院根據(jù)具體情況裁量判斷。債權(quán)人如果就此提出合理的反對(duì)理由，法院應(yīng)當(dāng)采納；4.自行管理是否會(huì)延誤破產(chǎn)程序。延誤破產(chǎn)程序會(huì)增加破產(chǎn)成本，間接損害債權(quán)人的利益。〔4〕筆者認(rèn)為，對(duì)債務(wù)人自行管理的條件規(guī)定不宜過(guò)于嚴(yán)格，否則會(huì)挫傷債務(wù)人主動(dòng)提起重整申請(qǐng)的積極性，導(dǎo)致錯(cuò)失重整時(shí)機(jī)，但也不能過(guò)于寬松，否則存在債務(wù)人逃廢債務(wù)之虞。允許債務(wù)人自行管理的條件可包括：1.債務(wù)人有自行管理的愿意。債務(wù)人申請(qǐng)自行管理，應(yīng)經(jīng)公司股東大會(huì)或董事會(huì)作出決議；2.債務(wù)人有自行管理的能力。債務(wù)人須有較完善的治理結(jié)構(gòu)，股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)運(yùn)作正常；3.自行管理不致濫用重整程序或?qū)鶛?quán)人利益造成損害。要求債務(wù)人無(wú)違法或欺詐行為，如果債務(wù)人管理層的現(xiàn)任主要人員已經(jīng)因?yàn)閷?duì)企業(yè)陷于經(jīng)營(yíng)困境負(fù)有個(gè)人責(zé)任，甚至因?yàn)檫`法行為處于司法追究程序中，法院應(yīng)當(dāng)拒絕債務(wù)人自行管理的要求。

兩種模式在實(shí)務(wù)操作中存在的弊端在債務(wù)人經(jīng)營(yíng)模式下，主要有以下弊端。1.由于存在公示信息有限、企業(yè)外部的利害關(guān)系人信息不對(duì)稱等現(xiàn)實(shí)原因，若對(duì)債務(wù)人監(jiān)督不力，則可能導(dǎo)致趁機(jī)為己謀利而損及公司利益，如剝離優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到法律上沒(méi)有關(guān)系的暗公司，以獲得重整資金的名義低價(jià)轉(zhuǎn)讓給關(guān)聯(lián)公司。當(dāng)重整失敗轉(zhuǎn)入清算程序時(shí)，債務(wù)人可以通過(guò)公司有限責(zé)任，在清算程序中逃避債務(wù)，損害債權(quán)人利益。〔5〕2.當(dāng)債務(wù)人經(jīng)營(yíng)管理發(fā)生嚴(yán)重危機(jī)后，企業(yè)原有管理人員和業(yè)務(wù)、技術(shù)骨干常常已經(jīng)大量離開(kāi)企業(yè)另謀出路，債務(wù)人的管理班子和業(yè)務(wù)、技術(shù)力量殘缺不全，難以進(jìn)行正常的經(jīng)營(yíng)和管理運(yùn)作。3.即便債務(wù)人具備自行經(jīng)營(yíng)管理的能力，由于管理人對(duì)債務(wù)人業(yè)務(wù)和技術(shù)并不熟悉，實(shí)際上亦難以徹底實(shí)現(xiàn)對(duì)債務(wù)人經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的全面有效監(jiān)督。債務(wù)人出現(xiàn)破產(chǎn)原因，往往伴有管理混亂的問(wèn)題，監(jiān)守自盜仍無(wú)法得到有效防止。管理人對(duì)債務(wù)人進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理是一項(xiàng)法定職責(zé)，但在履行中，也存在弊端：依照企業(yè)破產(chǎn)法的規(guī)定，破產(chǎn)管理人一般為律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所和相關(guān)部門派出人員組成的清算組，但這類機(jī)構(gòu)中的人員往往并不具備對(duì)債務(wù)人營(yíng)業(yè)事務(wù)進(jìn)行管理的知識(shí)和能力，在企業(yè)重整期間的繼續(xù)經(jīng)營(yíng)中難以對(duì)債務(wù)人的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行有效管理。同時(shí)，由于管理人在經(jīng)營(yíng)管理債務(wù)人企業(yè)時(shí)還存在身份和角色的重合，既是債務(wù)人企業(yè)在重整期間的監(jiān)督者，又是該企業(yè)在重整期間的經(jīng)營(yíng)者。好比是運(yùn)動(dòng)場(chǎng)上既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，不利于確保程序公正。

創(chuàng)設(shè)公司整體資產(chǎn)托管經(jīng)營(yíng)的新模式1.考量創(chuàng)設(shè)新模式的原因。《破產(chǎn)法》對(duì)重整期間公司的財(cái)產(chǎn)和營(yíng)業(yè)事務(wù)的管理，僅規(guī)定了兩種形式，不能適應(yīng)實(shí)務(wù)中進(jìn)入破產(chǎn)重整的企業(yè)的客觀實(shí)際，需要建立符合該企業(yè)自身特點(diǎn)的管理模式。如我們審理的縱橫集團(tuán)“1+5”公司合并重整案件，〔6〕母公司與子公司之間緊密相連，是整個(gè)聚酯化纖生產(chǎn)線的上下游企業(yè)，每個(gè)企業(yè)生產(chǎn)的“產(chǎn)品”，對(duì)上游企業(yè)來(lái)說(shuō)是“終極產(chǎn)品”，對(duì)下游企業(yè)來(lái)說(shuō)又是原料、半成品。而且，企業(yè)的設(shè)備應(yīng)保持連續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，不能停止生產(chǎn)，否則，生產(chǎn)線就會(huì)報(bào)廢。為此，我們?cè)谑芾戆讣螅鶕?jù)管理人的申請(qǐng)，批準(zhǔn)繼續(xù)營(yíng)業(yè)。但由于管理人完全不具備該行業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，難以有效管理公司經(jīng)營(yíng)事務(wù)并實(shí)現(xiàn)對(duì)該設(shè)備的維護(hù)和保值。該公司在進(jìn)入重整前內(nèi)部管理已相當(dāng)混亂，公司高管和技術(shù)、營(yíng)銷方面的管理和骨干人員大量流失，特別是公司法定代表人被采取刑事強(qiáng)制措施，公司實(shí)際上已無(wú)法依靠原有管理層進(jìn)行正常經(jīng)營(yíng)管理。如何保證債務(wù)人生產(chǎn)的繼續(xù)和資產(chǎn)的保值增值，是公司能否重整成功的關(guān)鍵因素之一。為解決這個(gè)問(wèn)題，我們與管理人多次研究、探討，適當(dāng)參考了企業(yè)并購(gòu)案例中的經(jīng)驗(yàn)和做法，在公司重整案件中創(chuàng)設(shè)公司整體資產(chǎn)托管經(jīng)營(yíng)的新型管理模式。2.托管經(jīng)營(yíng)的程序和具體方案。企業(yè)托管是企業(yè)資產(chǎn)所有者將企業(yè)的整體或部分資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，以契約形式在一定條件和期限內(nèi)，委托給其他法人或個(gè)人進(jìn)行管理，從而形成所有者、受托方、經(jīng)營(yíng)者和生產(chǎn)者之間的相互利益和制約關(guān)系。（1）經(jīng)營(yíng)者的條件。經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)是具有同類業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)管理和生產(chǎn)能力、與公司和重整均沒(méi)有利害關(guān)系的第三方。（2）經(jīng)營(yíng)范圍。托管經(jīng)營(yíng)者在管理人的委托和監(jiān)督下，負(fù)責(zé)縱橫集團(tuán)“1+5”公司在重整期間的化纖生產(chǎn)和銷售業(yè)務(wù)的具體經(jīng)營(yíng)管理、資產(chǎn)的維護(hù)。（3）托管經(jīng)營(yíng)的費(fèi)用。由于托管經(jīng)營(yíng)者使用了重整企業(yè)的機(jī)器設(shè)備，因此，必須向管理人交納設(shè)備使用費(fèi)或設(shè)備租賃費(fèi)用。為了充分調(diào)動(dòng)經(jīng)營(yíng)者的積極性，管理人按照經(jīng)營(yíng)績(jī)效支付一定的托管費(fèi)用，達(dá)到權(quán)利義務(wù)的平衡。為營(yíng)造一個(gè)良好的重整氛圍，托管經(jīng)營(yíng)者必須與原有企業(yè)職工保持勞動(dòng)合同關(guān)系。（4）托管經(jīng)營(yíng)者的選定。首先由管理人將招聘經(jīng)營(yíng)者的公告刊登在全國(guó)或省級(jí)以上的報(bào)刊上，并充分利用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)在相關(guān)網(wǎng)站上信息；其次，管理人選聘一些在該行業(yè)中有一定影響力的人士及債權(quán)人代表組成考評(píng)組；第三，考評(píng)組對(duì)其資信狀況、經(jīng)營(yíng)管理能力、技術(shù)能力和中立性審核后，選定重整企業(yè)的業(yè)務(wù)和資產(chǎn)維護(hù)方。3.托管經(jīng)營(yíng)取得的實(shí)際效果。托管經(jīng)營(yíng)者被選定，與管理人簽訂協(xié)議后，即派駐管理團(tuán)隊(duì)，投入對(duì)縱橫“1+5”公司的生產(chǎn)和企業(yè)的內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理，在保證重整期間繼續(xù)履行合同向原主要客戶如期供貨的同時(shí)，還爭(zhēng)取到這些客戶的后續(xù)訂單，并開(kāi)發(fā)、拓展新的客戶。管理人仍依照企業(yè)破產(chǎn)法的規(guī)定行使管理人職責(zé)范圍內(nèi)的企業(yè)財(cái)務(wù)收支管理、資產(chǎn)管理等事項(xiàng)的決定權(quán)和其他可能影響企業(yè)重整的重大事項(xiàng)、涉及企業(yè)未來(lái)重大發(fā)展戰(zhàn)略等事項(xiàng)決定權(quán)等權(quán)力。在整個(gè)重整期間，達(dá)到了生產(chǎn)不停、隊(duì)伍不散、市場(chǎng)不丟的預(yù)期效果。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

完善“二元化”的監(jiān)督規(guī)制，引入考核管理機(jī)制

破產(chǎn)管理人在破產(chǎn)程序中的權(quán)責(zé)可謂重大，是破產(chǎn)程序的主要執(zhí)行者，享有從破產(chǎn)程序開(kāi)始到終結(jié)的全面參與破產(chǎn)事務(wù)管理的權(quán)利，涉及破產(chǎn)企業(yè)的財(cái)務(wù)管理、財(cái)產(chǎn)處置、對(duì)外訴訟等重大核心事項(xiàng)，是破產(chǎn)程序中各種矛盾的集中點(diǎn)。“如果某人管理事務(wù)可以不承擔(dān)責(zé)任，那么就必然產(chǎn)生傲慢和非正義”。〔7〕如果不對(duì)破產(chǎn)管理人的權(quán)限進(jìn)行必要的監(jiān)督和約束，極有可能造成權(quán)力的腐化，影響破產(chǎn)程序和結(jié)果的客觀公正。因此，建立有效的管理人監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于公平保護(hù)破產(chǎn)程序中各利益主體的合法權(quán)益和保障破產(chǎn)程序依法有序進(jìn)行至關(guān)重要。

（一）現(xiàn)行法律對(duì)管理人的監(jiān)督機(jī)制

摘要：在過(guò)去的四十年里，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革加速了城市化進(jìn)程，形成了大量的農(nóng)民工群體，進(jìn)而形成了新興弱勢(shì)群體———農(nóng)村留守兒童。經(jīng)過(guò)實(shí)地調(diào)研及對(duì)比論證，分析農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)監(jiān)督現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，提出完善農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的合理建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村留守兒童；監(jiān)護(hù)制度；完善建議

曾經(jīng)震驚全國(guó)的“5名留守兒童垃圾箱內(nèi)點(diǎn)火取暖造成CO中毒死亡事件”引起了社會(huì)各界對(duì)農(nóng)村留守兒童生存現(xiàn)狀的關(guān)注，此類悲劇充分暴露了我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度不健全、體制不合理。解決“農(nóng)村留守兒童”這一特殊且龐大的弱勢(shì)群體的監(jiān)護(hù)問(wèn)題，已成為亟待解決的重要課題。

一、研究農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)監(jiān)督問(wèn)題的意義

兒童是國(guó)家的希望和未來(lái)，通過(guò)完善農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制，為將來(lái)國(guó)家進(jìn)一步完善農(nóng)村留守兒童立法保護(hù)提供有力的理論支持。在現(xiàn)時(shí)學(xué)界，有許多學(xué)者致力于未成年人監(jiān)護(hù)問(wèn)題，但對(duì)于農(nóng)村留守兒童這一數(shù)量龐大且地位特殊的弱勢(shì)群體監(jiān)護(hù)問(wèn)題的研究尚處于空白。我國(guó)現(xiàn)行法律體系中關(guān)于未成年人監(jiān)護(hù)制度的規(guī)定散見(jiàn)于《民法總則》《婚姻法》《未成年人保護(hù)法》等眾多法律之中，現(xiàn)已形成我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)制度體系。其中一些制度出臺(tái)時(shí)間較早，內(nèi)容較為模糊，且對(duì)農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)制度未做出系統(tǒng)而全面的規(guī)定。本文結(jié)合《民法總則》中未成年人監(jiān)護(hù)的有關(guān)規(guī)定，針對(duì)農(nóng)村留守兒童合法權(quán)益的法制保障，提出在立法上加強(qiáng)立法進(jìn)程，強(qiáng)化地方立法實(shí)踐性，形成系統(tǒng)的監(jiān)護(hù)框架理論，為解決我國(guó)農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)問(wèn)題提供理論支持保障。

二、我國(guó)農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)的特點(diǎn)

1.法定監(jiān)護(hù)缺失。我國(guó)采用不區(qū)分親權(quán)與監(jiān)護(hù)的大監(jiān)護(hù)模式，法定監(jiān)護(hù)人在未成年人監(jiān)護(hù)過(guò)程中處于舉足輕重的地位。在一些經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)落后的西部山區(qū)農(nóng)村，青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，以致農(nóng)村留守兒童法定監(jiān)護(hù)缺失的情況極為普遍。由于農(nóng)村留守兒童的生命安全不能得到有效的保障，以至于各種危害留守兒童身心健康和生命安全的事件接連發(fā)生。2012年，5名留守兒童雨夜躲入垃圾箱內(nèi)生火取暖，因一氧化碳中毒死亡；2013年，5名留守兒童在放學(xué)路上，被撞身亡；2014年，6名留守兒童被校長(zhǎng)性侵。農(nóng)村留守兒童身心發(fā)育尚不完全，對(duì)于外界的認(rèn)知能力有限，缺少法定監(jiān)護(hù)人的庇護(hù)，生命安全受到了嚴(yán)重的威脅。2.監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)能力不足。首先，偏遠(yuǎn)山區(qū)教育水平相對(duì)落后，缺乏對(duì)兒童科學(xué)管理能力，對(duì)兒童教育認(rèn)識(shí)不足；其次，監(jiān)護(hù)人缺乏有效的交流溝通渠道，難以對(duì)兒童實(shí)施正確有效的家庭教育。《未成年人保護(hù)法》第16條指出，未成年人父母由于外出務(wù)工等其他原因，在一段時(shí)間內(nèi)不能履行對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)依法委托有監(jiān)護(hù)能力的其他成年人代為監(jiān)護(hù)。我國(guó)法律只是提出了“有監(jiān)護(hù)能力的成年人”，但并沒(méi)有具體說(shuō)明怎樣才是“有監(jiān)護(hù)能力”，缺乏限定性與操作性。3.迫切需要政府干預(yù)。一般意義上，法定監(jiān)護(hù)應(yīng)置于首位。但是在勞務(wù)輸出為主的省份，父母監(jiān)護(hù)缺失已成常態(tài)。為了更好地解決這一問(wèn)題，應(yīng)積極探索村委會(huì)、民政部門和福利機(jī)構(gòu)等納為農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護(hù)人，建立由家庭監(jiān)護(hù)和政府監(jiān)護(hù)相結(jié)合的農(nóng)村留守兒童保障體系。由政府實(shí)施監(jiān)護(hù)的兜底作用，設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人確保農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護(hù)人適格的履行義務(wù)，行使權(quán)利。

作者：馮培麗

前不久，國(guó)務(wù)院總理在國(guó)務(wù)院第四次廉政工作會(huì)議上明確指出，當(dāng)前反腐倡廉形勢(shì)依然嚴(yán)峻，任務(wù)十分艱巨，專門提到了土地使用權(quán)出讓、土地和房屋征收征用中侵害群眾權(quán)益的問(wèn)題。對(duì)此，他指出了兩方面根本原因，其一就是監(jiān)督不到位和力度不夠，導(dǎo)致對(duì)權(quán)力缺乏有力約束。“建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系，教育是基礎(chǔ)，制度是保障，監(jiān)督是關(guān)鍵。”當(dāng)前，厘清國(guó)土資源行政監(jiān)督相關(guān)各方的職責(zé)，理順其關(guān)系，發(fā)揮國(guó)土資源領(lǐng)域行政監(jiān)管的整體效能，構(gòu)建有序監(jiān)管、合力監(jiān)管的監(jiān)管格局，已成為當(dāng)務(wù)之急。

現(xiàn)狀——

外部監(jiān)督力度大并持續(xù)加大，內(nèi)部監(jiān)督體制創(chuàng)新填補(bǔ)監(jiān)管空白行政監(jiān)督是現(xiàn)代政治和行政體制的重要組成部分，也是現(xiàn)代行政管理的重要環(huán)節(jié)。我國(guó)的行政監(jiān)督體系由行政機(jī)關(guān)外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督兩個(gè)體系有機(jī)組合構(gòu)成。外部監(jiān)督體系，主要包括政黨監(jiān)督、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、國(guó)家司法機(jī)關(guān)監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督六個(gè)方面。內(nèi)部監(jiān)督體系，主要包括政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的一般監(jiān)督和專門監(jiān)督。國(guó)土資源行政管理實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，必須加強(qiáng)行政監(jiān)督體系建設(shè)。國(guó)土資源領(lǐng)域行政監(jiān)督力量的構(gòu)成，既有行政監(jiān)督的共同性，又有自身的獨(dú)特性，主要特點(diǎn)是：

一是外部監(jiān)督力度大并持續(xù)加大。從2005年中共中央《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》明確提出要規(guī)范和完善土地使用權(quán)出讓制度，2009年中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題專項(xiàng)治理工作的意見(jiàn)》將土地使用權(quán)出讓、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)列入專項(xiàng)治理范圍，到2010年8月中紀(jì)委、最高人民檢察院、監(jiān)察部和國(guó)土資源部聯(lián)合啟動(dòng)國(guó)土資源領(lǐng)域腐敗問(wèn)題專項(xiàng)治理，進(jìn)行“兩整治一改革”（土地和礦業(yè)權(quán)交易市場(chǎng)整治，深化國(guó)土資源管理制度改革），國(guó)土資源領(lǐng)域的反腐倡廉工作力度持續(xù)加大。從這幾年查辦的案件來(lái)看，成效非常明顯。

二是內(nèi)部監(jiān)督體制創(chuàng)新填補(bǔ)監(jiān)管空白。黨中央、國(guó)務(wù)院果斷決策，大力改革國(guó)土資源管理體制，加強(qiáng)對(duì)國(guó)土資源管理領(lǐng)域的內(nèi)部監(jiān)管。國(guó)土資源管理領(lǐng)域各有關(guān)部門（包括國(guó)土資源部門），不僅要受到來(lái)自本部門上下層級(jí)之間的一般監(jiān)督和來(lái)自行政監(jiān)察和審計(jì)部門的專門監(jiān)督，還增加了國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的專門監(jiān)督。在2004年全國(guó)土地市場(chǎng)秩序治理整頓中，國(guó)土資源管理體制發(fā)生了重大變革：一是實(shí)行省以下國(guó)土資源行政主管部門垂直管理；二是國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》明確提出建立國(guó)家土地督察制度。2006年7月13日，國(guó)家土地督察制度正式設(shè)立。這一重大制度變革的訴求，一方面是強(qiáng)化國(guó)土資源部門的行業(yè)指導(dǎo)和層級(jí)監(jiān)管，另一方面強(qiáng)化土地督察機(jī)構(gòu)對(duì)省級(jí)政府土地管理的監(jiān)督，以加強(qiáng)中央對(duì)各地土地的管理和監(jiān)督，促使垂直管理后的國(guó)土資源部門管理向領(lǐng)域共管的模式轉(zhuǎn)變。近5年來(lái)的實(shí)踐表明，這項(xiàng)制度對(duì)于促進(jìn)土地宏觀調(diào)控政策和土地管理法律政策落實(shí)，具有獨(dú)特而重要的作用。

問(wèn)題——