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摘要：2012年修訂的《民事訴訟法》首次將“公益訴訟”納入法律的范圍，公益訴訟的目的是為了保護(hù)社會(huì)公共利益。食品安全關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，涉及到千家萬(wàn)戶的安全，加之近年來(lái)食品安全事故頻發(fā)，給公眾造成不安和恐慌的同時(shí)，也不斷蠶食了國(guó)家行政機(jī)關(guān)、政府的公信力和威嚴(yán)。為了保護(hù)公民利益，我國(guó)從立法和實(shí)踐層面出發(fā)不斷努力探索。但目前我國(guó)食品安全公益訴訟還存在很多的空白。文章通過(guò)對(duì)“公益訴訟”的深入剖析，論述構(gòu)建完善食品安全公益訴訟制度的重要性和可行性，希望對(duì)我國(guó)公益訴訟制度的完善有所幫助。

關(guān)鍵詞：食品安全；食品安全公益訴訟制度；公益

一、食品安全公益訴訟制度概述

（一）食品安全公益訴訟的界定

1.公益訴訟的界定

公益訴訟是是為了保護(hù)社會(huì)公共利益的一種訴訟模式。在論述公益訴訟之前，我們必須對(duì)公共利益有所了解。從字面分析，“公共利益”是指“公共的利益”、“社會(huì)的利益”，公共利益不能簡(jiǎn)單認(rèn)為是多數(shù)人的利益或者是個(gè)人利益的整合，公共利益應(yīng)是社會(huì)整體所認(rèn)同的價(jià)值觀念和公共秩序，反映一個(gè)國(guó)家在某個(gè)特定歷史時(shí)期對(duì)“善”的認(rèn)識(shí)和理解，只有當(dāng)人們做到清醒并理性的觀察、思考，誠(chéng)信善良的交往、行為時(shí)，公共利益的內(nèi)容便依人們的選擇而產(chǎn)生了。在我國(guó)對(duì)公共利益沒(méi)有明確的規(guī)定，我國(guó)憲法以及在論述其他法律的時(shí)候一般都將“利益”分為國(guó)家利益、社會(huì)利益、他人利益和個(gè)人利益，這四種分類中，國(guó)家利益最大也最接近公共利益。但這樣的理論與實(shí)踐是有差別的，公共利益是不是數(shù)量上多數(shù)人利益的相加，還是國(guó)家利益相符的群體的利益？是指單純的公益？還是可以是“為己私欲”？都是值得研究的問(wèn)題。公益訴訟則（publiclawsuits）是對(duì)公共利益進(jìn)行保護(hù)的一種訴訟，賦予特定的主體為保護(hù)社會(huì)公共利益針對(duì)特定的事項(xiàng)向法院提起訴訟的一種方式。公益訴訟的歷史悠久，最早可以追溯到古羅馬時(shí)期，被稱為“罰金訴訟”、“民眾訴訟”。公益訴訟是國(guó)家保護(hù)公共利益的補(bǔ)充手段，也是最后的一道防線。在之后的發(fā)展進(jìn)程中，各國(guó)對(duì)“公益訴訟”的理解逐漸深入，并探索出適合自身發(fā)展的公益訴訟制度。在我國(guó)，公益訴訟最早出現(xiàn)在1990年，在隨后幾年里中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議中收到過(guò)多次確立公益訴訟制度的提案。最終在2012年新修的《民事訴訟法》中以法律條文的形式首次將公益訴訟納入法律的范疇。公益訴訟成為解決矛盾保重公共利益的重要渠道。公益訴訟的重點(diǎn)是訴訟的公共性，但是該訴訟提起者能否與案件存在利害關(guān)系，各國(guó)學(xué)者有著不同的想法，澳大利亞KirbyJ.法官認(rèn)為公益訴訟應(yīng)當(dāng)是與公益性有關(guān)，而不是與當(dāng)事人動(dòng)機(jī)有關(guān)。澳大利亞法律改革委員會(huì)認(rèn)為，公益訴訟是“被承認(rèn)或可能被承認(rèn)具有公共因素（publicelement）的訴訟”，傾向于主張?jiān)姹救瞬荒軓闹蝎@益。在英美國(guó)家，這種訴訟也被稱為“公法訴訟”（publiclawsuit）或“公共訴訟”（publicaction）是當(dāng)民眾的權(quán)利受到公權(quán)力的侵害的時(shí)候提起的一種訴訟，可以彌補(bǔ)法律保護(hù)的不足、防止公權(quán)力的濫用。其要認(rèn)為公益訴訟的原告可以從中獲得私益并要求提起者自己也是受侵害人。

2.食品安全公益訴訟的概念

根據(jù)《食品安全法》第99條的規(guī)定可知：食品安全（FoodSafety），指食品無(wú)毒、無(wú)害，符合應(yīng)當(dāng)有的營(yíng)養(yǎng)要求，對(duì)人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。食品是人類生存的基礎(chǔ)，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人們對(duì)食品“量”的追求轉(zhuǎn)向?qū)κ称?ldquo;質(zhì)”的追求，不僅要求吃的飽，更要求吃的好、吃的健康、吃的綠色。食品安全問(wèn)題愈加得到重視，2017年修改的《行政訴訟法》更是將食品安全侵犯多數(shù)消費(fèi)者合法權(quán)益的事件納入行政公益訴訟的范圍，顯示出國(guó)家對(duì)食品安全的重視。食品安全領(lǐng)域的公益訴訟是指檢察機(jī)關(guān)、食品監(jiān)管部門(mén)和法律法規(guī)定的組織為了針對(duì)危害食品安全公共利益的行為向法院提起訴訟的行為。食品安全公益訴訟的突出特點(diǎn)就是“公益性”這也是其與一般訴訟的重要區(qū)別，判斷一個(gè)案件是否可以提起公益訴訟的標(biāo)準(zhǔn)就是是否侵害了社會(huì)多數(shù)人的利益，其主要的目的一是為了讓受侵害的消費(fèi)者得到救濟(jì)；二是讓侵權(quán)人停止侵權(quán)行為，對(duì)其進(jìn)行懲罰，保證食品的安全，取得實(shí)際的效益。

（二）食品安全公益訴訟的法律基礎(chǔ)

1.保障人權(quán)理論

人權(quán)是指“人，因?yàn)槠淙硕鴳?yīng)有享有的權(quán)利”，國(guó)際人權(quán)文件很早就關(guān)注了食品安全中的人權(quán)，1948年《世界人權(quán)宣言》第25條規(guī)定：“人人有權(quán)享有為維持他人和家屬的健康和福利所需要生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著……和必要的社會(huì)服務(wù)……有權(quán)享受保障。”1966年《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)家公約》第11中也有類似的規(guī)定，其確認(rèn)了人人享有免受饑餓的權(quán)利。1979年《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》要求締約國(guó)應(yīng)保證婦女在懷孕和哺乳期間得到充分營(yíng)養(yǎng)。這些公約中對(duì)食品安全中人權(quán)的保障主要體現(xiàn)在健康權(quán)和生命權(quán)方面，在相關(guān)的社會(huì)保障中間接涉及到食品安全問(wèn)題。日本、西班牙等國(guó)家的《憲法》也是在社會(huì)保障條款中，間接達(dá)到對(duì)保障食品安全的要求。生命權(quán)是人的基本人權(quán)，洛克曾說(shuō)過(guò)：“人們既然都是平等和獨(dú)立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由和財(cái)產(chǎn)。”生命權(quán)不僅包括是不受侵犯，而且還包含了生命的質(zhì)量和內(nèi)容。為了在食品安全領(lǐng)域達(dá)到保障人權(quán)的目的，2002年得聯(lián)合國(guó)大會(huì)第三委員會(huì)報(bào)告的決議《食物權(quán)》還在全球范圍內(nèi)明確了“食物權(quán)”的概念，認(rèn)定食物權(quán)是人權(quán)的重要內(nèi)容之一。保障人權(quán)理論給食品安全公益訴訟制度的發(fā)展奠定了重要的理論基礎(chǔ)。

2.訴權(quán)理論的發(fā)展

訴權(quán)是指“可訴訟的權(quán)利”，19世紀(jì)德國(guó)法學(xué)家薩維尼提出了訴權(quán)私法說(shuō)，他認(rèn)為訴權(quán)就是當(dāng)人受到侵害的時(shí)候通過(guò)訴訟得到救濟(jì)的權(quán)利，隨著自由主義的興起，人民主權(quán)理論的產(chǎn)生，訴權(quán)公法說(shuō)逐漸興起。針對(duì)侵害眾多公民利益、社會(huì)利益的案件的發(fā)生，比如在生態(tài)資源與環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域、食品安全領(lǐng)域等，人們發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)的私權(quán)理論已經(jīng)無(wú)法有效地保護(hù)社會(huì)利益，學(xué)界紛紛提出“公益訴權(quán)”的理念，也就是當(dāng)公民、有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)組織基于公共利益受到侵害或者侵害行為正在發(fā)生得以向法院提起訴訟。公益訴權(quán)理論對(duì)食品安全公益訴訟原告的確立具有重要意義。

二、構(gòu)建食品安全公益訴訟制度的重要性和可行性

（一）構(gòu)建食品安全公益訴訟的重要性

“民以食為天，食以安為先”，食品是人生存的基礎(chǔ)，保證食品安全是保障公民生命權(quán)、健康權(quán)等基本權(quán)利的要求，食品涉及的范圍廣，有毒、有害的食品對(duì)人體造成的危害十分嚴(yán)重。尤其是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、食品的種類、食品添加劑的種類層出不窮，食品的生產(chǎn)、運(yùn)輸、保存等復(fù)雜繁瑣的過(guò)程增加了食品的不安全性。商人的盈利性使得無(wú)良商家為了利益最大化以次充好、無(wú)視食品生產(chǎn)、運(yùn)輸?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。在農(nóng)產(chǎn)品中，農(nóng)戶為了食品能出售使用過(guò)多的化肥農(nóng)藥，食品安全事故頻頻發(fā)生，如三聚氰胺事件、雙匯瘦肉精事件、鴻茅藥酒事件、蝦扯蛋辣條事件，對(duì)此有人用“食品恐怖主義”來(lái)形容當(dāng)前不安全食品的危害和人們的恐慌，有人提出了“誰(shuí)在拿食品安全賭民族未來(lái)”的拷問(wèn)。現(xiàn)實(shí)的需要催生了食品安全公益訴訟的出現(xiàn)，為了更好地保障食品安全，打擊懲罰無(wú)良商家，讓公眾吃得放心、用得舒心，構(gòu)建食品安全公益訴訟制度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。其次，目前的行政手段無(wú)法有效保證食品安全，食品安全監(jiān)管存在很多漏洞，無(wú)法有效發(fā)揮監(jiān)管作用。根據(jù)2015年修訂的《食品安全法》可知我國(guó)主要的食品監(jiān)管部門(mén)主要有：食品安全委員會(huì)、食藥監(jiān)部門(mén)、衛(wèi)生行政部門(mén)。2018年機(jī)構(gòu)改革后食藥監(jiān)部門(mén)并入市場(chǎng)監(jiān)督管理局。食品安全的監(jiān)管是一個(gè)全過(guò)程、全方位的監(jiān)管，但是自實(shí)際操作中，各個(gè)機(jī)關(guān)的監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管權(quán)限的分配不明確，容易出現(xiàn)互相推諉的現(xiàn)象，使得無(wú)良商家有機(jī)可乘。再者，隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)，外賣(mài)、網(wǎng)絡(luò)食品的出現(xiàn)給行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管增加了許多困難，也使得行政監(jiān)管舉措無(wú)法有效實(shí)施。僅依靠政府的監(jiān)管無(wú)法有效的保障食品安全，急需調(diào)動(dòng)包括政府部門(mén)、食品生產(chǎn)者、消費(fèi)者、社會(huì)組織、公民個(gè)人共同參與食品安全工作的社會(huì)共治格局。食品安全公益訴訟正是社會(huì)共治的重要方式之一、是社會(huì)各主體行使監(jiān)督職能的重要渠道。

（二）構(gòu)建食品安全公益訴訟制度的可行性

構(gòu)建食品安全公益訴訟具有一定的社會(huì)基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)。首先，在前文已經(jīng)論述了其涉及到的理論基礎(chǔ)包括人權(quán)理論、信托理論，公權(quán)訴訟理論等等。在實(shí)踐中，公民、社會(huì)組織的責(zé)任意識(shí)、主體意識(shí)增強(qiáng)。對(duì)侵害社會(huì)利益的事故十分地關(guān)注，這讓公益訴訟制度的構(gòu)建有了更多的支持者，作為一種新出現(xiàn)的制度讓大家更能接受從而能夠順利進(jìn)行后續(xù)的工作。再者現(xiàn)實(shí)的需要催生了食品安全公益訴訟制度的產(chǎn)生，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)也帶來(lái)了眾多新的環(huán)境污染問(wèn)題、食品安全事故，涉及的范圍大、影響深遠(yuǎn)，現(xiàn)有的訴訟制度已然無(wú)法有效應(yīng)對(duì)新出現(xiàn)的情況，構(gòu)建食品安全公益訴訟制度成為社會(huì)發(fā)展的必然選擇。構(gòu)建食品安全公益訴訟制度具有法律基礎(chǔ)，2012年《民事訴訟法》的出臺(tái)意味著公益訴訟制度正式納入法律范疇，隨后的幾年時(shí)間里，國(guó)家機(jī)關(guān)陸續(xù)了系列實(shí)施辦法和指導(dǎo)意見(jiàn)，以期公益訴訟有序進(jìn)行，同時(shí)為了進(jìn)一步明確公益訴訟的審理程序，國(guó)家又出臺(tái)了配套的司法解釋，這給食品安全公益訴訟奠定了扎實(shí)的法律基礎(chǔ)。《食品安全法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《刑法》等法律一同對(duì)侵犯食品安全的人和生產(chǎn)者進(jìn)行嚴(yán)厲懲罰，為食品安全公益訴訟的進(jìn)行提供了法律支撐。再者公益訴訟制度作為法律制度整體構(gòu)建的一部分，其本身具有不可替代的優(yōu)越性，彌補(bǔ)了法律制度上的缺陷，為保持社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，其帶來(lái)的效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其不足之處，可見(jiàn)，構(gòu)建食品公益訴訟制度是可行的。

三、食品安全公益訴訟制度現(xiàn)狀分析

（一）食品安全公益訴訟制度的立法現(xiàn)狀

我國(guó)食品安全公益訴訟是一個(gè)年輕的制度，最早出現(xiàn)在1990年，國(guó)理論界最先出現(xiàn)的是經(jīng)濟(jì)公益訴訟的概念，其認(rèn)為經(jīng)濟(jì)公益訴訟就是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)的組織和個(gè)人，根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)違反經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)侵犯國(guó)家利益、社會(huì)利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相對(duì)人法律責(zé)任的活動(dòng)，將其視為經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益的工具。直到2012年新修訂的《民事訴訟法》才首次以法律形式將其確定下來(lái)，使其具備了法律正當(dāng)性。2015年全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高檢在13個(gè)地區(qū)看展為期2年的公益訴訟試點(diǎn)工作的決定，2015年12月，最高檢頒布《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》對(duì)公益訴訟進(jìn)行了較為細(xì)致的規(guī)定。2016年最高院出臺(tái)了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》初步規(guī)定了公益訴訟案件的審理程序，2018年兩高《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》進(jìn)一步細(xì)化公益訴訟的有關(guān)事項(xiàng)。《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》則對(duì)辦理行政公益訴訟案件時(shí)的管轄、立案、訴前程序、提起訴訟、二審、執(zhí)行、訴訟監(jiān)督等七個(gè)方面分別進(jìn)行了規(guī)范，讓公益訴訟制度的規(guī)定更為具體。2018年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一開(kāi)展“保障千家萬(wàn)戶舌尖上的安全”專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，為扎實(shí)推進(jìn)專項(xiàng)活動(dòng)，最高檢專門(mén)制定下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展“保障千家萬(wàn)戶舌尖上的安全”檢察公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)的實(shí)施方案》要求各檢察機(jī)關(guān)將其列為工作重點(diǎn)，及時(shí)制定可行的方案。從試點(diǎn)開(kāi)始到現(xiàn)在，公益訴訟制度的法律法規(guī)不斷完善，公益訴訟的適用范圍不斷擴(kuò)大，在保護(hù)社會(huì)公共利益方面發(fā)揮了重要的作用，也讓公益訴訟制度法律化、合理化。雖然公益訴訟的規(guī)定日漸完善，但是立法還是存在一些漏洞，比如對(duì)檢察機(jī)關(guān)的角色定位，原被告舉證責(zé)任的分配、原告主體資格問(wèn)題、檢察機(jī)關(guān)的檢察建議的性質(zhì)等等。再者，我國(guó)對(duì)公益訴訟沒(méi)有具體的分類，無(wú)法對(duì)食品安全公益訴訟的進(jìn)行特殊性和針對(duì)性的審理，尚需要進(jìn)一步完善有關(guān)立法。

（二）食品安全公益訴訟實(shí)踐情況分析

食品安全公益訴訟又分為民事食品安全公益訴訟，這是在2012年就確立起來(lái)的，食品安全行政公益訴訟卻是在2017年修訂的《行政訴訟法》規(guī)定下來(lái)的。公益訴訟制度在我國(guó)得到越來(lái)越廣泛的運(yùn)用，2019年3月12日,最高檢檢察長(zhǎng)張軍在十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議上作最高檢工作報(bào)告,公布了一組數(shù)據(jù):2018年,全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案辦理民事公益訴訟4393件、行政公益訴訟108767件。其中食品安全公益訴訟案件的數(shù)量也在逐年上升，在實(shí)踐中提起食品安全公益訴訟的途徑有多種，一種是單純地提起民事或者行政食品安全公益訴訟，一種是刑事附帶民事食品安全公益訴訟，這也是目前最主要的方式。提起食品安全公益訴訟的目的不是為了“息訴”，而是為了保護(hù)公共利益，為受到侵害的人提供救濟(jì)手段，得到賠償。在實(shí)踐中，食品安全公益訴訟也存在不足之處。首先，原告主體資格不明確。確定原告資格是進(jìn)行公益訴訟的重要前提，也是確定有關(guān)審理程序的基礎(chǔ)。法律明確賦予了檢察機(jī)關(guān)的原告資格，但是對(duì)于社會(huì)組織、其他國(guó)家機(jī)關(guān)、公民個(gè)人是否具有原告資格？以及原告是否要與案件有利害關(guān)系都會(huì)有待商榷的，這使得在實(shí)踐中存在很多的爭(zhēng)議。目前我國(guó)司法實(shí)踐中法院受理的幾乎都是檢察機(jī)關(guān)提起的食品公益安全訴訟，但在日后的發(fā)展中，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)大原告的范圍，細(xì)化起訴主體，增強(qiáng)食品安全公益訴訟的可行性和可操作性。其次，食品安全公益訴訟中缺乏舉證責(zé)任分配的規(guī)定，一般的原則是“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”，在《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第六條賦予了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)，這讓檢察機(jī)關(guān)在收集證據(jù)方面提供了極大的便利，但是在實(shí)際操作中，由于很多問(wèn)題專業(yè)性強(qiáng)，涉及范圍廣，證明難度大。再者，實(shí)踐中缺乏與食品安全公益訴訟配套的保障制度，如何實(shí)現(xiàn)部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)、如何進(jìn)行判決后的工作、如何補(bǔ)償受害者的損失等問(wèn)題沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定，使得該制度實(shí)施困難，生效裁判不能有效執(zhí)行。在日后的完善工作中應(yīng)當(dāng)注重相關(guān)配套制度的落實(shí)，真正達(dá)到保障食品安全、救濟(jì)受害者的目的。

四、食品安全公益訴訟制度的構(gòu)建

（一）明確食品安全公益訴訟的基本原則

1.保護(hù)食品安全公共利益原則

公共利益原則是食品安全公益訴訟的首要原則，保護(hù)食品安全公共利益也是提起訴訟的重要依據(jù)和目的。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是該訴訟的提起、審理過(guò)程中都要盡可能最大化的實(shí)現(xiàn)的公共利益。一旦公益訴訟違背了“公共利益”這個(gè)原則，將成為無(wú)源之水、無(wú)本之木，公益訴訟的基本價(jià)值和意義也將是空談。食品安全公共利益原則應(yīng)當(dāng)貫穿于公益訴訟的全過(guò)程，從起訴主體訴訟目的和訴訟請(qǐng)求，到法院的審理全過(guò)程都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持這樣一個(gè)原則。

2.堅(jiān)持社會(huì)共治原則

社會(huì)共治是指在食品安全治理中要調(diào)動(dòng)社會(huì)方面的積極性，形成政府、監(jiān)管部門(mén)、社會(huì)組織以及公民個(gè)人聯(lián)動(dòng)，共同參與食品安全治理工作。在新修訂的《食品安全法》的總則中也明確規(guī)定了這個(gè)原則，并從四個(gè)方面來(lái)加強(qiáng)食品安全共治，要求食品行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、監(jiān)管部門(mén)、公民共同出力從多方面多角度進(jìn)行食品安全治理的工作。這也是行之有效的方式，堅(jiān)持社會(huì)共治、發(fā)揮各方力量互相監(jiān)督、互相彌補(bǔ)不足之處，共同為保障食品安全而努力

3.保障公民的食物權(quán)原則

1988年《美洲人權(quán)公約附加議定書(shū)》第13條規(guī)定了“食物權(quán)利”，這是較早關(guān)于食物權(quán)的規(guī)定。在聯(lián)合國(guó)糧食和農(nóng)業(yè)組織的官方網(wǎng)站上，一篇關(guān)于慶祝“世界糧食日”（WorldFoodDay）的文章對(duì)“食物權(quán)（TheRighttoFood）”有一個(gè)全面的定義：“食物權(quán)是指每個(gè)人有正常獲取為活躍、健康的生活（所需）的充分的、營(yíng)養(yǎng)上適當(dāng)?shù)暮臀幕峡山邮艿氖澄锏臋?quán)利。”目前我國(guó)并無(wú)食物權(quán)的概念，但是一般認(rèn)為食物權(quán)是人權(quán)演化出來(lái)的一項(xiàng)基本權(quán)利，應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿?guó)家無(wú)差別的保護(hù)，食品安全事故本質(zhì)上侵犯公民的食物權(quán)，食品安全公益訴訟的重要目的就是保障公民吃的安全，保障公民的食物權(quán)。

（二）食品安全公益訴訟審理程序的完善

1.起訴主體的確定

《民事訴訟法》規(guī)定法律的其他機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以提起訴訟。從法律層面來(lái)說(shuō)檢察機(jī)關(guān)作為原告提起訴訟是沒(méi)有爭(zhēng)議，但從理論層面來(lái)說(shuō)不少學(xué)者對(duì)檢察機(jī)關(guān)角色定位存在爭(zhēng)議。在《實(shí)施辦法》和《公益訴訟解釋》也表示檢察機(jī)關(guān)在履職過(guò)程中發(fā)現(xiàn)食品安全事故會(huì)侵害多數(shù)消費(fèi)者利益的時(shí)候，經(jīng)過(guò)前置程序，侵害者拒不悔改的，檢察機(jī)關(guān)可以向法院提起公益訴訟。之所以將其認(rèn)定為原告是由檢察機(jī)關(guān)的天然優(yōu)勢(shì)決定的，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證、收集證據(jù)、財(cái)力、物力等方面都更有優(yōu)勢(shì)，較公民、社會(huì)組織而言更能有被告相抗衡；其作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)本身也擔(dān)任著維護(hù)國(guó)家利益、公共利益的職責(zé)，因此其具有原告的資格是毋庸置疑的。同時(shí)為了權(quán)力制衡，避免檢察機(jī)關(guān)在履職時(shí)發(fā)生角色錯(cuò)位，不論是食品安全行政公益訴訟還是食品安全民事公益訴訟中都要求應(yīng)當(dāng)先經(jīng)過(guò)前置程序才可以提起公益訴訟。行政機(jī)關(guān)主要涉及到藥監(jiān)局、市場(chǎng)監(jiān)督管理局、衛(wèi)生部等部門(mén)，由行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟是不合適的。行政機(jī)關(guān)在保障食品安全過(guò)程中本身就承擔(dān)著監(jiān)管的職能，擁有行政處罰權(quán)，在食品安全行政公益訴訟中更是存在成為被告的可能性，因?yàn)橐坏┌l(fā)生重大的食品安全事故，很多行政機(jī)關(guān)也是難辭其咎的。因此，如果賦予行政機(jī)關(guān)原告資格，會(huì)致使其職能擴(kuò)大，甚至導(dǎo)致民事責(zé)任和行政責(zé)任的混同，也有背于有限政府的原則。對(duì)于一些組織來(lái)說(shuō)，如消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)，食品行業(yè)協(xié)會(huì)等，可以賦予其原告資格地位，但是對(duì)社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)要有限制性條件，可以參見(jiàn)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條的規(guī)定，對(duì)于提起訴訟的組織必須要有年限、資質(zhì)以及影響力的要求，防止濫訴的情況出現(xiàn)。社會(huì)組織在很多時(shí)候更貼近消費(fèi)者、對(duì)食品安全領(lǐng)域、消費(fèi)領(lǐng)域的情況較為了解，具有一定的專業(yè)能力，雖然也存在不足之處，但是可以彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)作為原告的缺陷。對(duì)于是否應(yīng)當(dāng)賦予公民資格，學(xué)界眾說(shuō)紛紜，支持者認(rèn)為我國(guó)公民的權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，同時(shí)公民享有監(jiān)督權(quán)，有權(quán)提出控告、提起訴訟。而日漸完善的法律援助制度可以彌補(bǔ)公民起訴的不足。反對(duì)者則認(rèn)為公民個(gè)人不可以提起訴訟，這樣極易導(dǎo)致濫訴的情況出現(xiàn)。筆者贊同反對(duì)者的觀點(diǎn)，由于食品安全的特殊性，如果公民都能夠提起訴訟會(huì)使很多人因?yàn)橐粋€(gè)案由提起多重訴訟，增加法院的工作量；公民發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后可以向檢察院控告，在再由檢察院調(diào)查核實(shí)后提起訴訟，即能解決問(wèn)題又可以防止濫訴。

2.完善食品安全公益訴訟前置程序

在《民事訴訟法》和《行政訴訟法》及《公益訴訟解釋》中都規(guī)定了前置程序，在食品安全《民事訴訟法》第55條第2款中規(guī)定要求在前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織不提起訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以向人民法院提起訴訟；而在食品安全行政公益訴訟中，要求檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)，行政機(jī)關(guān)不履職的時(shí)候，人民檢察院可以向法院提起訴訟。根據(jù)法律條文可知，前置程序是必經(jīng)的一個(gè)程序，這也是由食品安全的利益特殊性決定的，通過(guò)前置程序一定程度上節(jié)約司法資源、減輕法院負(fù)擔(dān)，達(dá)到訴訟的目的。實(shí)踐中對(duì)于前置程序的規(guī)定十分的簡(jiǎn)單和模糊，前置程序的具體工作如何進(jìn)行，檢察建議如何書(shū)寫(xiě)、通知行政機(jī)關(guān)在法律上是空白的。通過(guò)分析試點(diǎn)期間以及近兩年的數(shù)據(jù)筆者發(fā)現(xiàn)，行政公益訴訟案件中有很大一部分都是在發(fā)出檢察建議后，行政機(jī)關(guān)就糾正了自己的行為，解決了矛盾糾紛，使得公共利益不再受到侵害。這也在很大程度上減少了檢察機(jī)關(guān)的工作，提高了行政效率。在之后的發(fā)展中也要注重完善前置程序，從而以最小的資源解決重大的問(wèn)題。

3.完善食品安全公益訴訟舉證責(zé)任分配規(guī)則

在傳統(tǒng)的民事訴訟法中，通常遵守“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原則，在特殊情況下法律明確規(guī)定實(shí)行舉證責(zé)任倒置的原則。也就是說(shuō)除了法律明確規(guī)定由被告承擔(dān)舉證義務(wù)的，原告要對(duì)其提出的主張進(jìn)行證明，在食品安全公益訴訟中舉證責(zé)任的分配應(yīng)當(dāng)根據(jù)主體的不同區(qū)別適用不同的規(guī)則。食品安全公益訴訟案件相對(duì)復(fù)雜、涉及范圍廣、專業(yè)性、原告方往往容易出現(xiàn)舉證難的問(wèn)題，而被告往往專業(yè)知識(shí)較好，且掌握更多的有效信息，此種情況下由被告承擔(dān)舉證責(zé)任將更有利于實(shí)現(xiàn)公共利益，體現(xiàn)司法公正。同時(shí)，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)或有關(guān)組織作為原告的時(shí)候，其在訴訟中地位較強(qiáng)，其本身的人力、財(cái)力等方面也同樣具有優(yōu)勢(shì)，在《公益訴訟解釋》中還賦予了檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)，使得其在收集證據(jù)方面形成特有的優(yōu)勢(shì)。這種情況下實(shí)行“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的規(guī)則符合公平正義，也可以保證訴訟目的的實(shí)現(xiàn)。

五、結(jié)語(yǔ)

食品安全公益訴訟制度在保障食品安全、維護(hù)社會(huì)公共利益方面發(fā)揮了重要的作用。同時(shí)該制度的實(shí)施在一定程度上可以提高公民權(quán)利意識(shí)，更好地保障人權(quán)。同時(shí)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)，為國(guó)家食品安全保駕護(hù)航，從法定程序?qū)π姓C(jī)關(guān)、食品生產(chǎn)者進(jìn)行監(jiān)督懲處。近年來(lái)，該制度得到了廣泛的運(yùn)用。雖然其中存在一些不足，但是整體利大于弊，在日后繼續(xù)推行、完善該制度是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，也是保護(hù)食品安全的必然選擇。

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作者:康金娉 單位:江南大學(xué)