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作者：張冠坤 侯黎明 朱寧 單位：北京林業(yè)大學(xué)

近年來,森林生態(tài)效益補(bǔ)償問題已成為公眾社會(huì)和學(xué)術(shù)界討論的熱點(diǎn),但對生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵仍存在爭議：杜群(2005)是國內(nèi)第一個(gè)給生態(tài)補(bǔ)償以明確定義的學(xué)者,他將生態(tài)補(bǔ)償定義為：國家或社會(huì)主體之間,約定對損害資源環(huán)境的行為,向資源環(huán)境開發(fā)利用主體進(jìn)行收費(fèi)或向保護(hù)資源環(huán)境的主體提供利益補(bǔ)償性措施,并將所征收的費(fèi)用或補(bǔ)償性措施的惠益通過約定的某種形式轉(zhuǎn)達(dá)到因資源環(huán)境開發(fā)利用或保護(hù)資源環(huán)境而自身利益受到損害的主體以達(dá)到保護(hù)資源的目的的過程。李文華,李芬(2006)綜合大多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn),指出：生態(tài)效益補(bǔ)償是用經(jīng)濟(jì)手段激勵(lì)人們對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能進(jìn)行維護(hù)和保育,解決市場失靈造成的生態(tài)效益的外部性的補(bǔ)償,并保持社會(huì)發(fā)展的公平性,達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。結(jié)合以上各學(xué)者的觀點(diǎn),筆者認(rèn)為,生態(tài)效益補(bǔ)償是指相關(guān)部門對使用自然資源或者破壞自然景觀和生態(tài)環(huán)境的人和單位進(jìn)行費(fèi)用征收,并將這些費(fèi)用用于對為保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的主體進(jìn)行的稅費(fèi)、補(bǔ)貼等形式的補(bǔ)償,以達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境、平衡各主體間利益的目的。

森林生態(tài)效益補(bǔ)償理論的探索。關(guān)巍、郝雪冰(2009)指出森林生態(tài)效益補(bǔ)償,是指國家為保護(hù)森林、充分發(fā)揮森林在環(huán)境保護(hù)中的生態(tài)效益而建立的,通過國家投資、向森林生態(tài)效益受益人收取生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)用等途徑設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金,用于提供生態(tài)效益的森林的營造、撫育、保護(hù)和管理的一種法律制度。瑞士的凱恩林在《關(guān)于森林效益補(bǔ)償》一文中提出“從政治和經(jīng)濟(jì)的角度對森林效益的補(bǔ)償是有限的,要與社會(huì)達(dá)成協(xié)議”。荷蘭的Ottitsch等則提出“市場經(jīng)濟(jì)條件下林業(yè)需要政府的有效介入。財(cái)政應(yīng)區(qū)別林業(yè)的具體活動(dòng),采用相應(yīng)的政策工具”。綜合以上學(xué)者的觀點(diǎn),筆者認(rèn)為,森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)包括為維護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)而做出貢獻(xiàn)的團(tuán)體和個(gè)人,補(bǔ)償?shù)馁Y金應(yīng)由使用森林生態(tài)服務(wù)和對森林生態(tài)系統(tǒng)造成損害的集體或者個(gè)人提供,補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)應(yīng)該隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變化而改變,應(yīng)當(dāng)是一個(gè)變量,此外森林生態(tài)效益補(bǔ)償應(yīng)將生物多樣性包括在內(nèi),并執(zhí)行與林木不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

我國森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的發(fā)展。自1986年以來,有關(guān)森林生態(tài)效益補(bǔ)償方面的文件、政策、法律法規(guī)相繼出臺(tái),全國各地設(shè)立了試點(diǎn),進(jìn)行了嘗試。從表中可以看出,中央相關(guān)部門對森林生態(tài)補(bǔ)償制度的建立健全越來越重視,資金投入也逐年增多,因此,對森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金籌集方式進(jìn)行研究具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

自上世紀(jì)八十年代,各位林業(yè)方面的專家學(xué)者就提出森林生態(tài)補(bǔ)償制度的建立,并對制度建立過程中存在的問題進(jìn)行了分析,提出相關(guān)建議。李文華等(2006)結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r,對森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中存在的問題進(jìn)行了較為全面的概括：生態(tài)效益補(bǔ)償概念界定不清楚；標(biāo)準(zhǔn)過低；補(bǔ)償范圍不全；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一,而且沒有結(jié)合動(dòng)態(tài)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；缺乏市場化手段；管理機(jī)制不健全；法規(guī)制度相對落后；森林經(jīng)營主體的參與度不夠等。韓德梁(2009)在分析了我國生態(tài)形勢的基礎(chǔ)上,提出我國生態(tài)補(bǔ)償制度中存在的主要問題有：部門色彩強(qiáng)烈；缺乏長期有效的政策支持；政策制定缺乏廣泛參與；生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低；資金使用未完全體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償；生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)缺乏有效的資金保障。張琪然等(2010)在對北京市平谷區(qū)的林農(nóng)進(jìn)行調(diào)研后,總結(jié)出森林生態(tài)補(bǔ)償中主要存在以下問題：資金缺乏；生態(tài)效益的量化標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；產(chǎn)權(quán)不明晰；沒有體現(xiàn)分類補(bǔ)償?shù)囊?guī)則。通過以上學(xué)者的研究成果,可以看出,我國森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度發(fā)展過程中存在的問題主要有：1)森林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍界定不清楚；2)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低而且與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)]能同步變化；3)缺乏市場化手段；4)補(bǔ)償執(zhí)行力度不夠,即補(bǔ)償受益者與需要補(bǔ)償者不統(tǒng)一；5)生態(tài)補(bǔ)償投入不足。顯然,以上專家學(xué)者發(fā)現(xiàn)的一個(gè)共同問題就是生態(tài)補(bǔ)償投入不足,究其原因就是資金缺乏,單方面依靠財(cái)政補(bǔ)貼,不僅會(huì)面臨補(bǔ)償不足或者缺乏補(bǔ)償,而且會(huì)造成很大的財(cái)政負(fù)擔(dān),因此,我們有必要尋找新的籌資方式提供森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)馁Y金來源。

我國森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金籌集方式綜述徐邦凡(2000)將森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金籌集方式分為兩種：固定性(或稱長期性)資金籌集和臨時(shí)性(或稱一次性)資金籌集。他認(rèn)為,對于生態(tài)林維護(hù)成本等經(jīng)常性支出,應(yīng)采取固定性籌資；對新建生態(tài)林及固定性籌資不足以支付生態(tài)林維護(hù)成本的部分,可實(shí)行臨時(shí)性籌資。臨時(shí)性籌資的渠道主要有中央或地方政府預(yù)算撥款,發(fā)行政府債券,向國內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)貸款。陳曉倩,陳建成(2002)認(rèn)為生態(tài)林業(yè)發(fā)展需要建立一個(gè)有效克服“市場失靈”,解決生態(tài)林業(yè)生產(chǎn)資金補(bǔ)償?shù)娜谫Y機(jī)制。除了傳統(tǒng)在公共財(cái)政框架下,通過財(cái)政支出安排生態(tài)林業(yè)發(fā)展資金需要的思路外,論文主要探討了森林生態(tài)環(huán)境效益服務(wù)市場在內(nèi)的森林“公共產(chǎn)品”資金的市場循環(huán)途徑,如碳補(bǔ)償貿(mào)易和生物多樣性交易。[4]王聰(2004)在分析國內(nèi)BOT成功案例的基礎(chǔ)上,提出了利用BOT的方式融資模式籌集森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金,論證了BOT融資模式引入我國生態(tài)建設(shè)的可能性,提出了生態(tài)建設(shè)引入BOT的具體實(shí)施過程,最后介紹了應(yīng)用BOT模式籌集森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金的益處。梁靚(2007)將生態(tài)林業(yè)的融資渠道總結(jié)為兩種：政府財(cái)政渠道和市場籌資渠道。其中政府財(cái)政融資方式有發(fā)行國債和建立生態(tài)效益補(bǔ)償制度,市場籌資渠道包括碳補(bǔ)償貿(mào)易和生物多樣性交易兩種方式。綜上,我國森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金主要來自于財(cái)政撥款,之前的學(xué)者提出的資金籌集方式主要有市場化籌資方式和政府籌資兩種。政府籌資主要通過發(fā)行政府債券、征稅、向國內(nèi)外金融組織借款等；市場化籌資方式主要有發(fā)行生態(tài)彩票、BOT融資、吸收社會(huì)捐贈(zèng)等。其中社會(huì)捐贈(zèng)由于公眾環(huán)保意識(shí)較差,不具有很強(qiáng)的可操作性；發(fā)行政府債券容易造成財(cái)政赤字。由于我國之前有成功發(fā)行體育彩票和福利彩票的經(jīng)驗(yàn),發(fā)行生態(tài)彩票將是一種最值得嘗試的籌資方式。此外,由于今年生態(tài)旅游發(fā)展的較為迅速,因此,可以嘗試?yán)脤ι鷳B(tài)旅游項(xiàng)目進(jìn)行生態(tài)稅的征收來籌集森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金。

國外森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金籌集方式美國是一個(gè)森林資源豐富的國家,其森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)馁Y金主要有四個(gè)來源：意識(shí)政府提供的退耕計(jì)劃的補(bǔ)償金；二是森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場,通過森林旅游、游憩、狩獵等產(chǎn)業(yè)帶來的旅游收入；三是多種非林木產(chǎn)品提供的森林生態(tài)補(bǔ)償資金；四是發(fā)行生態(tài)彩票ecolotto。德國的森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金主要有兩種：生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付基金,其主體是州際財(cái)政平衡基金；生態(tài)稅。日本實(shí)行以財(cái)政補(bǔ)貼、信貸支持、稅制優(yōu)惠等為核心的私有林經(jīng)濟(jì)扶持政策；而且通過社會(huì)集資的方式設(shè)立了“綠色羽毛基金”；此外,征收水源稅(森林環(huán)境稅)也是日本進(jìn)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)囊环N資金籌集方式,水源稅的稅金全額存入“森林環(huán)境保全基金”,由專門委員會(huì)進(jìn)行管理。哥斯達(dá)黎加的森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金主要來自于國家森林基金和生態(tài)服務(wù)支付方。巴西主要運(yùn)用生態(tài)增值稅和合法儲(chǔ)存量的可貿(mào)易權(quán)進(jìn)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償。由上可見,國外的森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金主要來自于稅收、基金和財(cái)政補(bǔ)貼,美國最先運(yùn)用生態(tài)彩票進(jìn)行籌資,具有代表性,值得我國借鑒。#p#分頁標(biāo)題#e#

通過以上綜述,我們可以看出,無論從研究內(nèi)容上還是研究方法上,針對森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金籌集方式、生態(tài)彩票的研究呈現(xiàn)出多樣性。但不難看出,這些研究當(dāng)中,重復(fù)性研究較多,且視角和研究方法都比較傳統(tǒng),有的甚至只是前人觀點(diǎn)的羅列,并無自己的見解。即使有學(xué)者認(rèn)識(shí)到,生態(tài)彩票是一種較好的籌資方式,但也主要是定性分析,主觀性相對較強(qiáng),缺乏與其他彩票的比較分析,沒有嚴(yán)格的市場調(diào)研與可行性論證。此外,部分針對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的研究得出來新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然是固定值,沒有進(jìn)行指數(shù)化。因此,有必要對森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金籌集方式進(jìn)行系統(tǒng)的、定量的研究。