摘要:土地的合理規(guī)劃是以大量的信息作為基礎(chǔ)的，能有效提高土地利用率。設(shè)計一種基于B/S的土地規(guī)劃信息管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)以B/S三層架構(gòu)為基礎(chǔ)，搭建系統(tǒng)框架，利用集成技術(shù)獲取土地規(guī)劃信息，并存儲到DH2100NAS網(wǎng)絡存儲服務器中，接著利用RS232串口模塊實現(xiàn)信息傳輸，最后管理終端接收信息，運行微控制器，進行信息管理。結(jié)果表明該系統(tǒng)功能和性能均滿足要求，達到理想標準。

關(guān)鍵詞:B/S三層架構(gòu);土地規(guī)劃;信息管理系統(tǒng)

0引言

我國國土遼闊，但是人口眾多，可利用土地逐漸無法滿足人們?nèi)粘Ｉa(chǎn)、生活的需求，因此進行合理的土地規(guī)劃能達到節(jié)約土地的目的［1］。有效的土地規(guī)劃是以大量土地規(guī)劃信息作為基礎(chǔ)，如土地面積統(tǒng)計報表、人口分布圖、土地功能類型圖件、遙感圖像、文字報告等，這些信息種類繁多，數(shù)量十分龐大，并來自不同的業(yè)務系統(tǒng)，因此如何整理這些信息，以完成土地檔案的信息化管理成為研究的重點。基于上述研究背景，設(shè)計基于B/S的土地規(guī)劃信息管理系統(tǒng)設(shè)計。該系統(tǒng)以B/S三層架構(gòu)搭建系統(tǒng)框架，然后設(shè)計系統(tǒng)硬件和軟件，最后進行系統(tǒng)實現(xiàn)與測試，測試系統(tǒng)功能和性能是否滿足要求，驗證系統(tǒng)是否可以用于實際土地規(guī)劃信息管理工作。

1土地規(guī)劃信息管理系統(tǒng)設(shè)計

隨著人口的增加，可利用土地面積越來越少，因此為了滿足需求，提高土地利用率至關(guān)重要。為提高土地利用率，需要進行有效的土地規(guī)劃［1－2］。土地規(guī)劃是以大量信息作為基礎(chǔ)的，因此設(shè)計了一種基于B/S的土地規(guī)劃信息管理系統(tǒng)。

1.1系統(tǒng)框架設(shè)計

摘要：目前的《土地利用規(guī)劃學》課程教學中存在三個主要問題：理論教學課時占比大、理論教學與實踐環(huán)節(jié)脫節(jié)、規(guī)劃區(qū)域系統(tǒng)解讀能力薄弱。為有效解決這些問題，根據(jù)《土地利用規(guī)劃學》課程改革的新要求，筆者提出了面向國土大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)的《土地利用規(guī)劃學》課程教學對策：明確培養(yǎng)目標，優(yōu)化課程大綱；補充教學資料，改進教學手段；拓展實習平臺，提高規(guī)劃實踐能力；采取案例教學，培養(yǎng)區(qū)域規(guī)劃系統(tǒng)思維。

關(guān)鍵詞：土地利用規(guī)劃學；大數(shù)據(jù)；教學改革

《土地利用規(guī)劃學》是土地資源管理專業(yè)學習理論知識、掌握工作程序的主干課程［1］。近年來，《土地利用規(guī)劃學》人才培養(yǎng)面臨著一系列社會變化的新情況：一是國土大數(shù)據(jù)迅速發(fā)展［2］，二是土地規(guī)劃理念不斷推陳出新，三是土地規(guī)劃技術(shù)層出不窮。這些新變化給《土地利用規(guī)劃學》課程教學開展帶來了嚴峻的考驗［3］。如何改革傳統(tǒng)的授課方式、調(diào)整課程內(nèi)容與教學方法以適應國家大數(shù)據(jù)發(fā)展，培養(yǎng)具有系統(tǒng)思維、能夠綜合運用國土數(shù)據(jù)的人才，成為《土地利用規(guī)劃學》課程教學中急需解決的問題。

一、《土地利用規(guī)劃學》課程教學中存在的問題

（一）理論教學課時占比過大

以某地方院校為例，《土地利用規(guī)劃學》課程安排在第六學期開課，教學環(huán)節(jié)分為三部分即理論講授、上機操作和野外實踐，根據(jù)土地利用規(guī)劃學教學大綱的規(guī)定，《土地利用規(guī)劃學》總課時為64，其中，理論講授課時為48，上機課時為16。尤其是在講授課時方面，重點高校理論講授課時分別為38課時、40課時，而普通地方院校理論講授課時高達48課時，導致教學中出現(xiàn)了理論課時過多、知識晦澀難懂、學生學習興趣難以調(diào)動等問題。

（二）理論教學與實踐環(huán)節(jié)脫節(jié)

摘要：在服務產(chǎn)業(yè)特色專業(yè)建設(shè)背景下，福建農(nóng)林大學土地資源管理學科對近4年來本科畢業(yè)生的就業(yè)去向進行了跟蹤調(diào)查，并重點調(diào)研就業(yè)比重較高的各級國土、規(guī)劃、住建等政府管理部門，以及土地管理公共服務領(lǐng)域的企事業(yè)單位的用人需求，進而分析課程存在的主要問題，對地籍管理學課程的教學內(nèi)容進行延伸和拓展，修定了考核技能目標，以保持課程內(nèi)容的現(xiàn)勢性和實用性，強化學生的動手能力和實務操作技能，對接土地管理公共服務領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)需求，實現(xiàn)學科的人才培養(yǎng)目標。

關(guān)鍵詞：地籍管理學；服務產(chǎn)業(yè)；教學改革

福建農(nóng)林大學土地資源管理學科是從1986開設(shè)的房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營專業(yè)沿革而來，1995年開始招收土地資源管理專業(yè)本科生，2002年獲得二級學科碩士點，目前是福建省省屬高校中唯一擁有本科和碩士學位授予權(quán)的土地資源管理學科。2016年學科獲得福建省教育廳“高等學校服務產(chǎn)業(yè)特色專業(yè)”立項，進一步明確兩類人才培養(yǎng)目標：一是為國土系統(tǒng)輸送具有專業(yè)技術(shù)并熟悉土地資源利用的管理型人才；二是向土地相關(guān)的企事業(yè)部門提供具備調(diào)查、勘測、規(guī)劃、GIS應用和房地產(chǎn)開發(fā)管理等技能的技術(shù)型人才。在此背景下，學科相關(guān)主干課程也需要以服務產(chǎn)業(yè)特色專業(yè)為導向，無縫對接國土管理公共服務領(lǐng)域的人才需求。地籍管理學作為專業(yè)核心課，課程改革的主要目的是幫助學生正確認識地籍管理的日常業(yè)務內(nèi)容，尤其是現(xiàn)代地籍手段在土地資源管理乃至在政府公共管理事業(yè)中的地位和作用，培養(yǎng)學生的實際操作技能，學會解決地籍管理中的實際問題，能進行地籍管理的內(nèi)、外業(yè)工作。

1服務產(chǎn)業(yè)特色專業(yè)需求調(diào)研

1.1畢業(yè)生就業(yè)去向和變化趨勢

該專業(yè)已培養(yǎng)本科畢業(yè)生1500多人，主要從事國土資源管理、調(diào)查勘測、土地利用規(guī)劃、房地產(chǎn)開發(fā)和管理、資產(chǎn)評估技術(shù)服務等工作。據(jù)2015—2018屆畢業(yè)生就業(yè)去向的跟蹤調(diào)查顯示（圖1），通過考核選拔進入省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府國土資源管理部門、住建局、規(guī)劃局、農(nóng)林部門等公務員和事業(yè)單位的比重最高，占18%；進入房地產(chǎn)開發(fā)商、物管咨詢公司、房地產(chǎn)經(jīng)紀公司的比重次之，占11%；進入土地規(guī)劃、設(shè)計和勘測、測繪單位分別占比9%和7%；房地產(chǎn)評估公司占比10%；從事遙感、地理信息等3S類技術(shù)公司占比8%；選擇繼續(xù)攻讀研究生的比重也較高，占10%，；其余畢業(yè)生主要在銀行保險、教育培訓、貿(mào)易、銷售或從事自由職業(yè)等。從就業(yè)變化趨勢來看（圖2），近4年的畢業(yè)生通過考試選拔進入國土管理等公務員部門和事業(yè)單位的比重逐年遞增，增幅較顯著，房地產(chǎn)相關(guān)企業(yè)的就業(yè)人數(shù)也有緩慢增加，3S技術(shù)公司近2年的就業(yè)增長較為顯著，資產(chǎn)評估公司的就業(yè)人數(shù)基本持平，而從事土地規(guī)劃設(shè)計和勘察測繪工作的畢業(yè)生數(shù)量有一定幅度減少。基于此，課題組又重點對各級國土部門和近年就業(yè)增速較快的3S技術(shù)公司和房地產(chǎn)相關(guān)企業(yè)進行了用人需求調(diào)研。

1.2土地管理公共服務領(lǐng)域人才需求

一、新型城鎮(zhèn)化進程中土地利用的現(xiàn)狀

（一）征收集體土地，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供土地支持

我國實行土地國家和集體所有兩種制度，其歸屬狀態(tài)不能改變，城鎮(zhèn)建設(shè)必須使用國有土地。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展，土地的需求逐年增加，導致城鎮(zhèn)建設(shè)用地嚴重緊缺。使用新增土地和利用城鎮(zhèn)原有的存量土地，是解決城鎮(zhèn)化發(fā)展土地瓶頸的兩種重要途徑，但城鎮(zhèn)存量土地的使用在實際執(zhí)行中面臨很多阻力，涉及到規(guī)劃、拆遷安置、補償?shù)龋枰?jīng)過漫長的談判，牽涉面廣、代價高、難度大，容易引起糾紛；而使用新增土地即征收集體土地，是以政府的名義進行的，具有強制性，好規(guī)劃、成本低、難度小，易操作特點。故各地政府在解決建設(shè)用地不足時都將征收集體土地作為主要途徑，并一直依賴新增建設(shè)用地，頻頻征收集體土地甚至耕地，以緩和用地緊張的局面。

（二）占補平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，緩解土地利用緊張的局面

土地是不可再生資源，土地供給總量有限。城鎮(zhèn)建設(shè)單純依靠征收集體土地、占用耕地擴張的方式難以為繼，且影響到糧食安全。為了解決13億人的吃飯問題，土地管理法第31條推出了耕地占補平衡政策，是針對非農(nóng)建設(shè)占用耕地的補償措施，按照“占多少，墾多少”的原則，確保18億畝耕地紅線不被突破。實現(xiàn)耕地占補平衡的主要途徑是土地綜合整治，包括土地整理、土地復墾、土地開發(fā)等可以增加耕地面積的項目。通過土地整治得到的新增耕地可用于城鎮(zhèn)建設(shè)需要，有利于統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化和耕地保護兩個目標。但在城鎮(zhèn)建設(shè)用地不斷增加的情況下，農(nóng)村建設(shè)用地也在不斷增加，各地農(nóng)村存在人均建設(shè)用地超標、空心村、村莊布局分散等粗放用地問題。城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩頭擠占耕地，造成農(nóng)村和城鎮(zhèn)建設(shè)用地雙擴的局面。為了改善這一局面，推進農(nóng)村建設(shè)用地整理，國土資源部在2004年推出城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，即“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。該政策是城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌配置的制度創(chuàng)新，通過減少農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)模，拓展城鎮(zhèn)發(fā)展的土地空間，在建設(shè)用地總量不顯著增加的前提下，既實現(xiàn)耕地保護的目標，又保障建設(shè)用地的供給。具體做法是根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將農(nóng)村居民點、空心村、農(nóng)村建設(shè)用地等進行土地整理復墾為耕地，復墾出耕地所產(chǎn)生的周轉(zhuǎn)指標可以用作城鎮(zhèn)建設(shè)用地，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，有效地優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，促進土地節(jié)約集約利用。

二、新型城鎮(zhèn)化進程中土地利用中存在的問題

上述措施的實施為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供土地支持，緩解了土地供需矛盾，但在土地利用方面存在諸多問題。

摘要：我國農(nóng)村行政管理體制需從以物為本，畫好地理蘭圖；以人為核心，搞好人文規(guī)化；以治為重，完善制度建設(shè)三方面進行改革。本文就目前我國農(nóng)村行政管理體制改革提出了幾點探索。

關(guān)鍵詞：物本；人文；規(guī)劃；制度

一、以物為本，畫好地理蘭圖

山脈河流，花草樹木，豺狼虎豹等猛獸與驢馬牛羊豬狗等家畜，皆離不開田野大地。人類以地球為生，尤其是農(nóng)村更離不開土地，因為土地（地理）乃農(nóng)民生存之本，是農(nóng)民賴以生存的命根子。農(nóng)村的以物為本，歸根結(jié)底，是以土地為本。所以農(nóng)村行政體制改革的根據(jù)基礎(chǔ)就是土地。農(nóng)村行政體制改革必須以土地為先為本，離開了土地之先之本，農(nóng)村的行政體制改革便無從談起。那么怎樣經(jīng)營農(nóng)村土地呢？首先，土地具有區(qū)域性。東西南北中。這是任何一域土地具有的共同特點。如遼寧省總有遼中遼東遼西遼南遼北五個區(qū)域，各個區(qū)域又有自己的不同。人們必須以其不同來安排其生產(chǎn)經(jīng)營活動。不同區(qū)域的生產(chǎn)經(jīng)營一定是有所側(cè)重的。如遼南以水果（蘋果、南果梨）出名，遼中遼北以糧食為主，而遼西則有新民小梁山的西瓜享名于海內(nèi)外（遠銷俄羅斯、蒙古、韓國、日本），還有黑山縣的地瓜、小米、芝麻、玉米，綏中的白梨等都遠銷外地，遼東大連、丹東、營口、盤錦、葫蘆島等沿海地區(qū)的海參魚蝦等更是聞名于世。以上是講土地與土地的關(guān)系，即自然與自然的關(guān)系。下面講自然（土地）與人的關(guān)系。人與土地的關(guān)系是隨著時代的不同而變化的。新中國之前，土地是私人所有：地主擁有絕大部分土地，農(nóng)民則無土地，二者是租種與剝削的關(guān)系。擁有部分土地的中農(nóng)只是極少數(shù)。新中國之后，開始是分田到戶，實行“耕者有其田”，然后是互助組、合作社、集體擁有土地。改革開放后，實行土地承包責任田制，調(diào)動了農(nóng)民種田的積極性，農(nóng)村連年豐收，糧食也年年增產(chǎn)增收，農(nóng)業(yè)上取得了重大成就。隨著農(nóng)業(yè)科技發(fā)展，機械化不斷擴大，原來實行的承包責任田制已經(jīng)落后于時代的發(fā)展，阻礙了農(nóng)業(yè)的前進。這就必須重新開發(fā)新的土地規(guī)劃責任制。如何開發(fā)？那就必須創(chuàng)新土地制度，完善土地集約利用與增加收入分配制度。這其中包括幾項內(nèi)容：一、把土地規(guī)劃責任制搞活并豐富起來：可以讓土地以多種形式流轉(zhuǎn)（如互換、租賃、轉(zhuǎn)包、使用權(quán)入股、抵押等，并發(fā)展多種形式的適度經(jīng)營規(guī)模），為農(nóng)民進行土地承包經(jīng)營有償轉(zhuǎn)讓，使更多人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)創(chuàng)造條件。二、明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善土地物權(quán)性質(zhì)。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，落實農(nóng)村土地集體所有制。這是放活土地經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)與保障。推動農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)，落實與保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)力，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)模化水平，推進人口城鎮(zhèn)化進程。三、城市與鄉(xiāng)村建設(shè)用地使用量要嚴格控制，并規(guī)范土地供應制度，要使城鄉(xiāng)建設(shè)用地和使用公開、透明、集約、高效，以便按著法制化、規(guī)范化、集約化、市場化、科學化原則進行投標與開發(fā)。這就是規(guī)范土地使用制度，形成土地集約利用機制。要提高土地利用率，則必須節(jié)約集約用地，增大加強土地承載力，確保城鎮(zhèn)化集約發(fā)展。也就是要加大再開發(fā)利用城鎮(zhèn)廢棄閑置土地，以便盤活城鎮(zhèn)建設(shè)用地存量，合理規(guī)劃。四、在土地征收中保障農(nóng)民的主體地位，確保農(nóng)民眼下生活水平不降低，以后生計有保障。完善補償機制，嚴控征地行為，農(nóng)民在增值收益中的好處要提高，為農(nóng)民工進城安居提供方便。以上所講是土地與人，也即自然與人的關(guān)系。綜上所述，乃是以物為本，畫好地理蘭圖。

二、以人為核心，搞好人文規(guī)化

人是物質(zhì)發(fā)展的最高產(chǎn)物，是萬物之靈。是大自然的主人，是一切人類社會的核心。人類社會的所有行政體制改革的制度與改革創(chuàng)新都離不開人。但農(nóng)村行政體制改革的重點則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部。說過：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素。”（《選集》2卷514頁）農(nóng)村干部應該具有哪些重要素質(zhì)呢？首先，要有政治引領(lǐng)與戰(zhàn)斗堡壘作用；這是鄉(xiāng)村干部依法治國方略實現(xiàn)的核心與關(guān)鍵。而這種作用主要是由鄉(xiāng)村黨支部決定的。鄉(xiāng)村黨支部的優(yōu)劣與領(lǐng)導能力的高低直接關(guān)乎著農(nóng)村行政體制改革的成功與失敗。所以“關(guān)鍵看支部”（農(nóng)村慣用語）這句話確是說到了點子上。其次，農(nóng)村干部還要懂農(nóng)村，愛農(nóng)村，愛農(nóng)民。這“三愛”缺一不可。以上兩點講的都是干部因素。下面說農(nóng)民問題。農(nóng)村農(nóng)業(yè)的主體畢竟是農(nóng)民，農(nóng)民是土地的主人，是糧食的生產(chǎn)者。是一個社會的生存基礎(chǔ)。農(nóng)民的優(yōu)劣好壞直接決定影響著整個社會的根基是否平穩(wěn)。那么在建設(shè)有中國特色社會主義新農(nóng)村中，到底需要怎樣的新型新村與農(nóng)民呢？我們認為，這種新型農(nóng)村與農(nóng)民應該以農(nóng)民為核心，促進社會公平正義，提高民主民生水平，不斷滿足不同收入水平居民的差別化需要，滿足人們對美好未來生活的憧憬與需要。為此，必須搞好農(nóng)村的生態(tài)美與環(huán)境美。同志在報告中指出：“堅持人與自然和諧共生。建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻”。農(nóng)村百姓的生存條件與周圍環(huán)境一定要綠水青山，樹木成林，綠草成蔭。家家戶戶的周圍都有花草樹木（楊、柳、榆、槐、桃、李、杏、棗樹）。這樣既綠化了環(huán)境，又有了經(jīng)濟收益；不僅家家戶戶的周圍要種草栽樹，而且還要搞綠色交通。在縣鄉(xiāng)之間，各鄉(xiāng)村之間的公路或交通沿線道路兩旁都栽符合當?shù)貤l件的樹木，如最適合北方特點的楊柳榆槐樹。使人與車行駛在路上有輕松感陰涼感新鮮感（空氣好）；與此同時，農(nóng)村也要發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。根據(jù)不同地區(qū)情況，因地制宜，栽種一些瓜果梨桃或種花種草。只要形成規(guī)模，成了氣候，找到銷路，那么賣花賣草，賣瓜賣果賣菜，皆能掙錢增收，皆能改善農(nóng)民的生活，從而得到農(nóng)民的歡迎與擁護。另外，還要解決農(nóng)民教育問題。積極改進中高考制度，使農(nóng)民工子女可隨父母就近就地就讀參加升學考試。要妥善解決農(nóng)民工子女的教育經(jīng)費及時到位。要讓戶口與教育機會教育資源之間無關(guān)。確實做到城鄉(xiāng)教育公平。再有醫(yī)療衛(wèi)生方面的短板欠缺，也需盡快補上。不能總讓農(nóng)民有病不能醫(yī)無處醫(yī)，非得趕車或雇車到城里去看病治病。要深化勞動就業(yè)制度改革，消除對農(nóng)民工就業(yè)的歧視性政策，要改革勞動就業(yè)制度，通暢勞動力流通渠道。使農(nóng)民工與城市職工能同工同酬。建立全國網(wǎng)絡上農(nóng)民工就業(yè)服務平臺，農(nóng)民工進城購房缺金少錢的問題應解決，要建全完善農(nóng)村住宅基地與住房流轉(zhuǎn)機度，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收益。下大力氣發(fā)展職業(yè)教育，提高農(nóng)民工就業(yè)能力與就業(yè)水平。住房制度要改革，要讓農(nóng)民工在城有房可住。最后，鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)化要有遠見。在長遠規(guī)化中要有短中期的規(guī)化指標。各個時間段的規(guī)化指標也要相連，并對增加人口后基本服務要求的空間留有余地，從而有效推進農(nóng)民工城鎮(zhèn)化化進程。

三、以治為重、進行制度建設(shè)

【摘要】依據(jù)征遷資金管理特點，分析了征遷資金管理存在的問題，提出管理建議。

【關(guān)鍵詞】基礎(chǔ)設(shè)施；征地遷占；補償資金；投資包干；規(guī)范管理

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，政府更加重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一般情況下，基礎(chǔ)設(shè)施（以下簡稱項目）建設(shè)征遷量大，征遷資金所占總投資比重大，征遷工作牽涉面廣、政策性強、涉及群眾利益，事關(guān)社會和諧穩(wěn)定大局。規(guī)范項目征遷程序、強化征遷資金管理很有必要。

1征遷資金管理特點及依據(jù)

征遷資金包括直接費用、其它費用、基本預備費、有關(guān)稅費。直接費用包括農(nóng)村移民安置補償費、專業(yè)項目復改建補償費、抬田防護工程費、庫底清理費。征遷資金實行政府領(lǐng)導、分級負責、縣（區(qū)、市）為基礎(chǔ)、項目建設(shè)單位參與的管理體制。征遷資金管理十分復雜，其特點：一是項目建設(shè)征遷涉及面廣。征遷涉及群眾、單位多，涉及需要工作協(xié)調(diào)的部門、層次多。二是項目建設(shè)征遷涉及政策性強。征遷涉及土地征收、房屋征遷、社會保障等多項政策；征遷所涉政策的內(nèi)容多，僅土地征收政策就涉及土地規(guī)劃、征用審批、耕地保護、征收公示、征地款發(fā)放等。三是項目建設(shè)征遷涉及群眾利益和社會穩(wěn)定。征遷涉及土地補償、青苗補償、房屋征遷補償?shù)龋a償資金總額固定、行業(yè)補償標準不統(tǒng)一、群眾期望值高，涉及群眾切身利益、有關(guān)社會和諧穩(wěn)定。征遷資金管理主要依據(jù)：工程初步設(shè)計概算批復文件，具有相關(guān)資質(zhì)等級的社會評估機構(gòu)出具的征遷補償評估報告，項目建設(shè)單位與征遷實施部門、征遷實施部門與被征遷對象簽訂的征遷協(xié)議，具有相關(guān)資質(zhì)等級的社會中介機構(gòu)的測繪勘測界定報告，與征遷有關(guān)的國家、地方政府（部門）政策規(guī)定。

2征遷資金管理存在的問題

1）征遷補償標準差異大。項目建設(shè)征遷存在同期、同區(qū)域不同項目的征遷補償標準不一致情形；相鄰征遷補償區(qū)域，城區(qū)征遷補償與農(nóng)村征遷補償標準差別大，參照《城市房屋拆遷條例》規(guī)定執(zhí)行的按市場評估價補償，按照國家關(guān)于農(nóng)村房屋拆遷補償政策執(zhí)行的補償標準遠低于按市場評估價補償標準。2）征遷程序不規(guī)范。項目建設(shè)客觀上存在先征遷后補征遷手續(xù)的違規(guī)操作，或邊征遷邊辦理征遷手續(xù)，沒有按照規(guī)定征遷程序辦理。項目建設(shè)單位未與征遷實施部門簽訂征遷投資包干協(xié)議，征遷實施部門未對土地征用范圍、補償標準進行公告，未與被征遷對象簽訂征遷補償協(xié)議。項目建設(shè)征遷程序被簡化，征遷程序執(zhí)行不到位。征遷后期對“釘子戶”妥協(xié)，征遷補償“前緊后松”，同一項目征遷補償不公。3）調(diào)查鎖定信息不完善。項目建設(shè)單位未將征收調(diào)查鎖定的信息在擬征收范圍內(nèi)向被征收對象公示，或雖已向被征收對象公示，但公示的調(diào)查鎖定信息不全、公示時間少于7d。土地征收補償協(xié)議、房屋及青苗補償調(diào)查表無調(diào)查人和物權(quán)人簽名，房屋土地證號、面積等重要原始信息填列不完整。4）調(diào)查與兌付不嚴肅。征遷補償兌付表與征遷補償調(diào)查表的內(nèi)容不一致，征遷補償調(diào)查表無征遷實施部門簽字、地面附著物未標注規(guī)格。地面附著物補償執(zhí)行單價與評估單價不一致或無評估單價，征遷房屋的搬遷費和安置費計算依據(jù)不足。臨時征地補償面積大于實際測繪勘測定界面積，地力損失補償面積大于臨時征地面積。征遷補償兌付表部分補償表數(shù)據(jù)在征遷補償調(diào)查表中無對應項目。5）征遷資金管理不嚴格。征遷實施部門出借征遷資金，擅自動用結(jié)余征遷資金支付其他工程款。土地補償金、安置補助費等補償款項發(fā)放經(jīng)縣、鄉(xiāng)、村多環(huán)節(jié)，有的借故拖延補償款發(fā)放、以補償款抵扣其它費用，有的弄虛作假克扣、貪污、占用補償款等。

1、城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中

不僅要有國家統(tǒng)一規(guī)劃，而且還要有地方城鎮(zhèn)規(guī)劃標準。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，不僅要嚴格按照中央十二五規(guī)劃要求進行統(tǒng)籌規(guī)劃、完善功能、合理布局，而且還要再全國范圍內(nèi)加強城鎮(zhèn)化建設(shè)，確保我國東、中、西，以及大、中、小等，全面協(xié)調(diào)發(fā)展。在每一個城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，要積極結(jié)合本地的環(huán)境條件、人文地理以及資源稟賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)等，對其發(fā)展進行準確定位，做精、做細城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展方案，最終形成自己的發(fā)展特色，以此來避免千城一貌、格式化發(fā)展局面。在此過程中，城鎮(zhèn)規(guī)劃應當具有前瞻性、連續(xù)性以及權(quán)威性和銜接性，一旦形成了規(guī)劃方案，除按必要調(diào)整或修改的部分，一律不能隨便改動。目前國家已經(jīng)出臺了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)》，對新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展做了科學、系統(tǒng)的規(guī)劃和實施步驟。

2、強化非農(nóng)用地供應控制，確保糧食安全生產(chǎn)

對于13億的中國而言，只是單純地依賴國際市場發(fā)展，可能無法有效地確保糧食作物的及時供應和生產(chǎn)安全性。因此，實踐中為了能夠確保我國十八億畝耕紅線不便，地方政府及土地管理部門，應當嚴格控制耕地總量，尤其是在非農(nóng)用地規(guī)劃建設(shè)過程中，一定要嚴格把關(guān)，確保土地規(guī)劃的動態(tài)平衡性。在此過程中，還要注意土地的有效利用率，通過城市建成區(qū)內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)的合理化和集約利用度的提高，節(jié)約土地資源。

3、新型城鎮(zhèn)化要全面提升生態(tài)文明水平

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，還要注重生態(tài)建設(shè)。在現(xiàn)代新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，一定要牢固樹立低碳、綠色環(huán)保理念，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、生態(tài)經(jīng)濟以及低碳綠色經(jīng)濟。同時，還要不斷強化和力求節(jié)能減排，從源頭上有效控制能耗、防治污染，淘汰落后企業(yè)產(chǎn)能，從而促進現(xiàn)代新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。在此過程中，還要有效利用節(jié)能技術(shù)、新工藝產(chǎn)品和新材料。在生態(tài)環(huán)境治理過程中，政府應當優(yōu)先采用經(jīng)濟和法律手段，而且還要適當?shù)牟捎眯姓侄巍Ｆ渲校?jīng)濟手段主要是指收費、排污權(quán)交易以及補貼。實踐中，補貼和收費制度已經(jīng)被廣泛的應用到實處，但對于部分企業(yè)而言，寧愿少交罰款，也不愿投資污染治理。在未來的環(huán)境監(jiān)管中應積極研究和嘗試排污權(quán)交易制度，以達到污染物總量的控制。

4、要通過信息技術(shù)發(fā)展，系統(tǒng)推進和引導新型城鎮(zhèn)化的科學發(fā)展

生態(tài)文明作為一種新型文明形態(tài)，其理論精髓為人與自然的高度和諧。生態(tài)文化是生態(tài)文明的重要支撐，其“核心就是人類的環(huán)境意識，集中表現(xiàn)為人類社會經(jīng)濟與環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展。”［1］生態(tài)安全作為生態(tài)文化建設(shè)的重要落腳點和生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，一直是學界關(guān)注的熱點，它是指“生態(tài)系統(tǒng)的健康和完整情況，是人類在生產(chǎn)、生活和健康等方面不受生態(tài)破壞與環(huán)境污染等影響的保障程度。”［2］而農(nóng)村土地的開發(fā)利用正是生態(tài)安全至關(guān)重要的一環(huán)。土地是不可再生的重要自然環(huán)境資源，是人類賴以生存與發(fā)展的物質(zhì)保障，“地者，萬物之本原，諸生之根菀也。”（《管子•水地》）“理民之道，地著為本。”（《漢書•食貨志上》）英國古典經(jīng)濟學家威廉•配第亦認為“土地是財富之母”。土地利用直接影響著生態(tài)安全，是生態(tài)環(huán)境變化的“晴雨表”。聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）和環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）專家認為，環(huán)境退化很大程度上與對土地的不合理利用相關(guān)［3］。長期以來，安徽省一些農(nóng)村在土地利用中，由于急于追逐經(jīng)濟效益，不同程度地引發(fā)了水土流失、土地退化等多種問題，帶來生態(tài)環(huán)境狀況的惡化，也威脅著人們?nèi)粘Ｉ畹陌踩Ｒ虼耍訌娹r(nóng)村土地利用的環(huán)境生態(tài)建設(shè)，提高人們的生態(tài)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展意識，對構(gòu)建和諧安徽、富強安徽，具有重要的現(xiàn)實意義。   一   安徽是一個農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村人口多，耕地面積少，是我國典型的人多地少的省份之一。據(jù)《安徽省（1997—2010）土地利用總體規(guī)劃》，2009年安徽省土地總面積14012579．20公頃，人均土地0．23公頃，分別居全國第22位和第24位。其中農(nóng)用地11053109．17公頃，占78．88％；建設(shè)用地2014504．33公頃，占14．38％。農(nóng)用地中，耕地面積為5971720．64公頃，園地面積為344875．62公頃，林地面積為3378719．61公頃，牧草地面積為43413．63公頃，水面面積為1314379．67公頃；建設(shè)用地中，居民點及獨立工礦用地面積為1262970．74公頃，交通用地面積為261456．05公頃，水利設(shè)施用地面積為490077．54公頃；未利用地中，面積為944965．70公頃［4］。土地利用上，對比《安徽統(tǒng)計年鑒（1995—2011）》中的相關(guān)數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)，十余年來，全省各類土地數(shù)量皆出現(xiàn)了不同程度的變化。農(nóng)用地中，耕地凈減少151265公頃；園地減少1937公頃；新增林地513231公頃。建設(shè)用地中，居民點及工礦用地增加了79038公頃，水利設(shè)施用地增加了4194公頃；交通用地面積減少154912公頃。未利用地減少1363693公頃。應該說，近十余年來，全省在調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)、治理水土流失、改善生態(tài)環(huán)境上，確實取得了一定成績，但也不能忽視一些地區(qū)在土地利用方式上還明顯存在不能統(tǒng)籌兼顧，致使域內(nèi)水土流失嚴重，造成生態(tài)環(huán)境呈惡化態(tài)勢的現(xiàn)狀，主要表現(xiàn)如下：   （一）可用地資源匱乏   據(jù)《安徽省（1997—2010）土地利用總體規(guī)劃》，全省土地開發(fā)利用程度較高，已達93．26％，比全國平均高出19．06個百分點。具體為土地墾殖率42．62％，復種指數(shù)達195．30％，水面利用率達到40．34％，森林覆蓋率25．60％，城市建筑總面積與用地面積之比為0．233：1。而未利用地僅占全省土地總面積7．74％，耕地后備資源所剩無幾。其中就平原區(qū)言，耕地開墾幾達極限，丘陵崗地部分宜農(nóng)荒地因水源限制，已難以再農(nóng)耕，而沿江沿淮湖泊和山區(qū)又不宜農(nóng)耕。全省耕地資源不僅緊張，而且即便在有限的耕地中，亦存在因生態(tài)狀況差而失去耕作價值的情況。   （二）植被減少迅速   我省人均耕地面積少，且分布極不平衡。據(jù)《安徽統(tǒng)計年鑒（2011）》，皖北平原區(qū)域耕地面積占全省總耕地面積56．2％；江淮丘陵和沿江平原地區(qū)占17．1％和14．4％；皖西大別山區(qū)和皖南山區(qū)占6．1％和6．2％。農(nóng)村土地利用中，“由于各種工程建設(shè)如高速公路、快速鐵路、公路的修建等占用了大量農(nóng)田，穿過未開發(fā)的山林區(qū)、山野、平原等，導致土地空間重組現(xiàn)象如河流山川等水路廊道被切斷，河流改道或暗渠化使生物生存、棲息與遷移空間受阻，”［5］致使全省每年皆有一定范圍的有林地逆轉(zhuǎn)為無林地、疏林地和灌木林地；一些天然成片草地正在不同程度地退化，甚至是沙化。   （三）水土流失加劇   隨著全省城鎮(zhèn)化進程的加快，人們在改變土地利用結(jié)構(gòu)的同時，也引發(fā)了土壤侵蝕的發(fā)生、發(fā)展和演變。如有的地方大規(guī)模地進行開山采石取土、毀林造墳、陡坡開荒等活動，導致多處地段發(fā)生水土流失，甚至造成河床抬高，水庫、航道和港口淤塞，生態(tài)環(huán)境破壞嚴重。眾所周知，安徽山區(qū)面積較大，占全省總面積2／3以上，較平原地區(qū)，山區(qū)發(fā)生水土流失的幾率更大。據(jù)項思可先生考證：20世紀90年代初，全省水土流失面積占土地總面積21％，近年來平均每年治理面積約400萬公頃，平均每年新增水土流失面積達600萬公頃，且治理速度趕不上新增速度，水土流失有繼續(xù)惡化的趨勢［6］353。如此局面如不迅速加以控制，將極大地危害著生態(tài)環(huán)境安全。   （四）動物多樣性降低   由全省十余年的土地利用變化可知，不僅自然植被逐年減少，而且境內(nèi)的動物種類亦在減少，生物多樣性降低。而江河的水質(zhì)受到污染，許多魚類也因此失去生存的場所，導致局部魚類產(chǎn)量急劇下降，加快了生物多樣性的減少。顯然，這對維護全省大自然生物鏈的平衡極為不利。   （五）濕地功能退化   安徽濕地資源豐富，但是一些地方政府出于對土地資源的需求，往往變相地把濕地改作他用，如有的濕地被改為人工養(yǎng)殖的水產(chǎn)池塘，有的被改為農(nóng)業(yè)及工業(yè)用地，致使?jié)竦孛娣e減少。另一方面，隨著全省工業(yè)的快速發(fā)展、人口的增加，濕地以及流往濕地的溝壩常積聚有工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢水、居民生活污水及垃圾等，水體污染嚴重，如常年排入水中的COD、無機氮、無機磷、氨氮、石油類等主要污染物，對濕地生態(tài)環(huán)境造成污染。它們皆給濕地生態(tài)系統(tǒng)帶來了影響，使?jié)竦厣鷳B(tài)功能退化。#p#分頁標題#e#   （六）土壤質(zhì)量滑坡   近些年來，安徽一些地方農(nóng)民為了能增加土地的附加值，使糧食連續(xù)增產(chǎn)，他們加大了對耕地的利用強度，不斷地增加農(nóng)藥和化肥的使用量，少用或不用任何農(nóng)家肥或有機肥。毫無疑問，如此做法，加劇了土地的酸化、鹽漬化，使農(nóng)田土壤肥力下降，引起土壤性質(zhì)的改變，導致土地質(zhì)量下降，最終使土壤生態(tài)環(huán)境逐步惡化。   （七）土地污染嚴重   在一些農(nóng)村地區(qū)，村民的生活污水及固體垃圾被直接排放，位于鄉(xiāng)村或周邊地域的一些企業(yè)排污也很難達標，排出大量有害物質(zhì)。甚至一些企業(yè)的固體垃圾，如礦業(yè)開發(fā)產(chǎn)生的廢石、煤矸石等廢棄物因為長期露天堆放直接擠用了耕地，占用、損毀了大量的農(nóng)田，也造成了嚴重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。安徽農(nóng)村土地利用中的如上環(huán)境生態(tài)“痼疾”，已成為制約安徽經(jīng)濟長遠發(fā)展的重要因素之一。考析其中原因，大體緣由如下：   其一，土地資源意識不強。土地是不可再生資源，必須進行保護性開發(fā)利用。然而一些地方政府的行政人員不能樹立科學的發(fā)展觀和正確的政績觀，對土地利用中的環(huán)境保護認識不足。有的為了追求政績，片面追求GDP的快速增長，在土地開發(fā)利用上，不顧環(huán)境的承受能力，表現(xiàn)出較大的主觀隨意性，使當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境受到不同程度的破壞。如盲目設(shè)立開發(fā)區(qū)、亂批濫占土地，在開發(fā)過程中，“把土地資源作為地方上‘原始積累’和政府消費的財源，通過土地‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’這種土地使用形式轉(zhuǎn)變過程中產(chǎn)生的巨大土地經(jīng)濟收益，大量獲取土地資本增值收益，卻加劇了對生態(tài)環(huán)境的索取，造成了生態(tài)環(huán)境破壞污染的問題。”［7］   其二，土地利用規(guī)劃滯后。安徽是一個以農(nóng)業(yè)為主的省份，人口基數(shù)大，對糧食的需求也較大。這就需要對有限的耕地加以高效利用。但現(xiàn)實情況是，有的地方政府長期缺乏有效的土地利用規(guī)劃，有的雖有規(guī)劃卻得不到實施，有的則規(guī)劃不合理。“有些地方編制土地利用規(guī)劃時，不顧本地的實際情況，片面追求‘高起點、高標準’，在沒有建立新的體制和培育新的經(jīng)濟增長點的情況下，盲目提高用地指標，不重視甚至忽視對耕地的有力保護，致使耕地數(shù)量銳減，加劇了人多地少的矛盾。”［8］而在某些地區(qū)，人們?yōu)榱松娑竺娣e毀林開荒、開墾陡坡灘涂、開發(fā)荒地和濕地。不難想象，林地濕地面積的減少降低了環(huán)境質(zhì)量，陡坡開墾導致了嚴重的水土流失，灘涂開墾降低了湖泊的調(diào)蓄能力，容易誘發(fā)洪水災害。   其三，相關(guān)法律法規(guī)不夠完善。農(nóng)村土地利用中的生態(tài)環(huán)境保護方面，雖然已有一些法律法規(guī)，但在實際執(zhí)行過程中，還存在著許多盲點。尤其是針對農(nóng)村土地利用中出現(xiàn)的新情況和暴露出的新問題，現(xiàn)有的法規(guī)條文存在著一定不足，不能為土地生態(tài)安全提供有力的支撐。如1998年的土地法因為與《水土保持法》沒有有效銜接，致使生態(tài)退耕地一直被視為耕地，無法獲得明確的法律地位，客觀上制約了耕地質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境的保護工作的開展［9］。目前在一些農(nóng)村，很多有關(guān)土地利用中的生態(tài)環(huán)境保護的辦法，多是由開發(fā)者在具體實踐中一邊探索一邊付諸實施的，缺乏法律上的約束。顯然，這些已經(jīng)無法保證土地利用中生態(tài)環(huán)境安全，亟待規(guī)范和完善。   其四，村民環(huán)保積極性不高。安徽農(nóng)村土地利用中生態(tài)環(huán)境保護的主體是村民，就整體而言，他們的文化素質(zhì)不高，對生存環(huán)境的關(guān)注度較低，也缺乏一定的環(huán)保知識。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在時下的很多鄉(xiāng)村，居家的多是老人和未成年人，他們對周圍的一切都不太關(guān)心。同時，因為生活相對困窘，他們?nèi)粘５耐恋馗鳎嗍亲非蠖唐诘慕?jīng)濟效益，一切以是否能為其帶來收益為目標，根本沒有意識去關(guān)注他們的行為是否破壞了自然生態(tài)環(huán)境。還有的村民，受傳統(tǒng)道德觀念、小農(nóng)意識的影響，“整體環(huán)保意識缺失，缺乏全局觀念，不了解個人行為與全球整體環(huán)境變化的關(guān)系，村民參與環(huán)境保護的程度低，尤其是當環(huán)保活動給自身帶來一些不便或需放棄一些即得利益或要進行一些必要投入時，大多數(shù)村民往往會選擇放棄。”［10］2010年，在安徽17個市92個鄉(xiāng)村開展的“安徽農(nóng)村生態(tài)調(diào)查”結(jié)果也說明了這一點，當1124位被調(diào)查者被問及“如果有一種農(nóng)藥對莊稼的病蟲害很有效但屬于高度農(nóng)藥，你會用嗎”時，只有26．1％（293人）的農(nóng)民選擇了“不會使用”［11］。   其五，部門管理不嚴。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，部分農(nóng)業(yè)用地被轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，這是安徽乃至全國農(nóng)村土地利用中不得不面對的現(xiàn)狀。有的地方政府為了吸引外資，片面加大籌集建設(shè)用地，往往出現(xiàn)侵占耕地的情況，土地違規(guī)案件屢禁不止。甚至有些地方政府采取“先上車、后買票”的做法，先給一些項目用地大開綠燈，抱著“出問題再回頭來想解決辦法”的想法，形成惡性循環(huán)。   其六，土地生態(tài)建設(shè)基礎(chǔ)薄弱。就安徽農(nóng)村土地利用的生態(tài)環(huán)境保護而言，大多數(shù)農(nóng)村尚缺乏有效的管理機制，鄉(xiāng)村所在的地方政府對此也少有投入，缺少生態(tài)保護等專業(yè)的組織以及承擔環(huán)境保護宣傳的專業(yè)人員，難以開展環(huán)保宣傳、普及工作，無法對村民進行生態(tài)、環(huán)境、土地資源與可持續(xù)發(fā)展等方面的教育。有的地方雖有相應機構(gòu)及隊伍，但機構(gòu)松散，人員專業(yè)素質(zhì)也不高，宣傳得不到應有效果，更談不上能與農(nóng)村土地利用中生態(tài)環(huán)境保護的新形勢、新任務相適應。   二   為了解決安徽省農(nóng)村土地利用中生態(tài)環(huán)境保護方面存在的上述問題，促使土地利用向合理化方向發(fā)展，逐步優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，通過實地調(diào)研，建議如下。   （一）牢記“惜土”國策，科學合理規(guī)劃   安徽省人多地少，土地資源貧乏。思想上，必須要時時牢記“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”的基本國策，堅持科學發(fā)展觀。科學發(fā)展觀要求以人為本，實現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展。要依據(jù)社會、經(jīng)濟、生態(tài)相統(tǒng)一的發(fā)展原則來進行土地利用中的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，牢固樹立保護環(huán)境就是保護生產(chǎn)力理念，正確處理眼前與長遠、局部與全局的關(guān)系，倡導人與自然和諧相處，互利共生。要樹立辯證的資源觀。土地開發(fā)利用中，要始終不忘生態(tài)保護，要合理利用自然資源，符合可持續(xù)發(fā)展的要求。對部分農(nóng)村因為掠奪性使用土地而導致土地質(zhì)量下降及水土流失等違背土地利用中生態(tài)規(guī)律的現(xiàn)象，一定要按照科學發(fā)展的原則加以解決，促進農(nóng)業(yè)用地及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)。土地是一種不可替代的重要資源，是否可以合理地開發(fā)利用土地，將直接影響著經(jīng)濟社會能否可持續(xù)發(fā)展。安徽是一個人均土地資源相對匱乏的內(nèi)陸省份，農(nóng)用地的自然供給和經(jīng)濟供給極為有限。隨著中部崛起與皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移區(qū)的不斷推進，當前正處于經(jīng)濟社會和工業(yè)化的快速發(fā)展時期，人地矛盾和環(huán)境問題十分突出。因此，在農(nóng)村土地利用中的生態(tài)環(huán)境保護上，必須要制定好具有超前性、科學性和可操作性的規(guī)劃。土地規(guī)劃是土地管理的“龍頭”和依法行政的基本依據(jù)，其目的就是為了合理、高效和永續(xù)地利用土地資源，提高土地生產(chǎn)力。要按照規(guī)劃對土地進行綜合開發(fā)、利用、治理、保護和管理，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本條件。否則，就很可能會引發(fā)上文已論及的諸多問題。尤其是安徽省能夠開發(fā)成耕地的后備土地資源本來就少，而一些尚未開發(fā)利用的土地資源大多質(zhì)量差，且開發(fā)難度大，有的因為主體功能區(qū)的限制也不宜開發(fā)。再說土地開發(fā)利用本身就具有兩重性，開發(fā)得不好，就會破壞生態(tài)環(huán)境。故“要吸收歷史上土地開發(fā)的經(jīng)驗教訓，制定土地整理、開發(fā)利用的專項規(guī)劃，依據(jù)規(guī)劃進行相應的土地利用活動；要根據(jù)土地適宜性評價和土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途；要以保護和改善生態(tài)環(huán)境、防洪、防災、防水土流失為前提，適度開發(fā)，不能違背自然規(guī)律搞過度開發(fā)。”［6］353要充分發(fā)揮規(guī)劃的約束和控制作用，在提高土地利用效率的同時，實現(xiàn)好生態(tài)環(huán)境的保護。#p#分頁標題#e#   （二）加強理論研究，保障村民權(quán)益   在安徽農(nóng)村土地開發(fā)利用的過程中，要維護好生態(tài)環(huán)境安全，規(guī)劃固然重要，但對相關(guān)論題的理論研究也必不可少，理論指導實踐。當前，首先要加強對農(nóng)村土地利用中的生態(tài)環(huán)境保護理論體系建設(shè)和基礎(chǔ)開發(fā)的研究，尤其要關(guān)注生態(tài)理論的含義、地位與作用、建設(shè)的重點和基本框架等方面的研究。其次，要針對土地開發(fā)利用中保護生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)的新情況、面臨的新問題，結(jié)合具體實際展開創(chuàng)新性地研究工作，并努力將相關(guān)實踐上升為理論，為指導和推進新農(nóng)村建設(shè)土地生態(tài)環(huán)境體系建設(shè)打下堅實的理論基礎(chǔ)。同時，在安徽農(nóng)村土地開發(fā)利用過程中強調(diào)生態(tài)環(huán)境保護，還應充分尊重村民的合法權(quán)益，保護好他們的切身利益。具體來說，農(nóng)村土地使用首先要征得全體村民的同意，決不能“暗箱操作”，做違背村民意愿之事。要充分尊重農(nóng)民的土地承包權(quán)，土地利用過程中要時時考慮農(nóng)民的一些現(xiàn)實、具體困難和長久生計問題。村民作為土地的使用者，理應參與土地收益的分配。根據(jù)地方經(jīng)濟建設(shè)的需要，在必須征收村民土地的前提下，一定要綜合考慮被征收耕地的類型、質(zhì)量、等級、區(qū)位等多種因素，給農(nóng)民支付足額補償金，任何單位或部門決不可隨意或變相克扣。還可創(chuàng)新方式，探索其他分配途徑，如可以用“土地換社保”。村民所承包的土地，本就是他們就業(yè)、生活、養(yǎng)老等保障的可靠依托，他們手中有地心里不慌，可以說，“土地是農(nóng)民最大的社會保障”［12］。因此，在征地的同時，要建立相應的社會保障制度，尤其是醫(yī)療和養(yǎng)老保險制度，消除失地農(nóng)民的后顧之憂。一些基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)村，可以創(chuàng)造條件，鼓勵農(nóng)民把土地使用權(quán)變成股權(quán)，讓他們通過土地入股的形式獲得股權(quán)收益。此外，地方政府還要預留一部分土地出讓金，定期地對失地農(nóng)民進行再就業(yè)培訓，并在勞動就業(yè)方面給予必要的指導，如提供就業(yè)信息、組織勞務輸出等，鼓勵他們自謀職業(yè)。   （三）創(chuàng)新工作機制，實行部門協(xié)調(diào)   安徽農(nóng)村的土地利用，工作機制上要不斷創(chuàng)新。首先要建立農(nóng)村土地利用信息傳遞機制。一定意義上，信息的搜集、處理、加工、傳遞和控制，是保證農(nóng)村土地科學開發(fā)利用的重要基礎(chǔ)。各地要結(jié)合土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，應用3S等現(xiàn)代技術(shù)手段，獲取真實、詳細、準確的土地數(shù)據(jù)和圖件，建立起開發(fā)利用所需的各類用地數(shù)據(jù)分析的信息平臺。鑒于土地利用變化情況的不斷變化，為了能及時有效地加強對農(nóng)村土地的管理，還需對土地利用狀況進行動態(tài)監(jiān)測，并對變化情況的數(shù)據(jù)適時更新，以便準確地了解不同時期土地利用的變化情況。然后再通過分析監(jiān)測的數(shù)據(jù)，隨時找出農(nóng)村土地利用中可能影響到生態(tài)環(huán)境等方面的問題或隱患，實現(xiàn)對農(nóng)村土地資源的優(yōu)化利用。其次要引入土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價機制。依據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，對土地利用過程中可能造成的環(huán)境影響因素進行識別、分析、預測和評價。當前，要重點關(guān)注“調(diào)查土地生態(tài)環(huán)境問題，分析土地利用對生態(tài)環(huán)境的影響，提出環(huán)境友好型土地利用模式的建議，提出進行土地生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)分區(qū)、確定管制規(guī)則，提出重點區(qū)域的土地利用調(diào)控指標建議，提出生態(tài)改善目標和生態(tài)建設(shè)用地安排的建議”［13］等方面，從源頭上減少不利于生態(tài)環(huán)境保護的可能性。最后還應引入風險預防機制。將風險預防機制落實到土地的開發(fā)利用之中十分必要。當下，要重點運用經(jīng)濟刺激手段，要求相關(guān)部門和企業(yè)繳納風險保證金，作出承諾，以確保他們的所作所為不會對土地環(huán)境生態(tài)資源造成負面影響。特別是對一些大項目，則要求有關(guān)法人在土地利用前，必須提交土地開發(fā)報告和土地環(huán)境影響評價方案，強化他們的生態(tài)環(huán)境保護意識。誠然，以上機制的落實，離不開各部門的齊抓共管。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在一些農(nóng)村的土地開發(fā)利用過程中，存在著政出多門、職責不明、執(zhí)法不一等問題。因此，要加強部門間的交流與合作，在科學發(fā)展的目標下沖破行業(yè)壁壘。國土部門要加強與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、規(guī)劃等部門的工作對接，盡快制定并不斷完善評價土地生態(tài)環(huán)境保護工作的執(zhí)行標準，處理好耕地保護與工業(yè)建設(shè)等方面的關(guān)系，促進土地資源合理利用。此外，土地部門還需積極與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府密切溝通，在確保耕地總量不減、質(zhì)量不降的前提下，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)和工業(yè)布局規(guī)劃等與土地利用規(guī)劃優(yōu)化配置，以便使土地利用中生態(tài)環(huán)境保護落到實處。   （四）加強生態(tài)教育，優(yōu)化宣傳手段   提高安徽農(nóng)村土地利用的環(huán)境生態(tài)質(zhì)量，必須對全民實施生態(tài)意識、資源知識、可持續(xù)發(fā)展等方面的教育，全面提高公眾的生態(tài)文化素養(yǎng)。具體到教育內(nèi)容，要圍繞“為人類的發(fā)展而協(xié)調(diào)自然和社會”這一主題，以生態(tài)基本知識和生態(tài)協(xié)調(diào)和諧思想等為主要抓手。教育對象上，首先要加強對地方黨政領(lǐng)導干部的生態(tài)環(huán)保知識教育，要讓他們充分了解本地的生態(tài)環(huán)境狀況，認識到生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)的重要性和必要性，改變唯GDP至上的發(fā)展觀；強化他們?yōu)檎环剑旄Ｒ黄膱?zhí)政理念，不能以犧牲環(huán)境為代價來推動經(jīng)濟的發(fā)展。其次，要把生態(tài)教育作為中小學生素質(zhì)教育的一項重要內(nèi)容。采取多種形式，對中小學生進行較為系統(tǒng)的環(huán)保科普及環(huán)境道德倫理教育，提高他們的生態(tài)意識和生態(tài)倫理水平。教育方式上，鑒于生態(tài)教育是一種終身的、持續(xù)的教育，需要各方面持久共同的努力。學校應首先擔負起教育重任，將生態(tài)文化作為學生必修的教育內(nèi)容。同時，還需要爭取各環(huán)保團體及其他社會組織的有力支持，學用結(jié)合，同心共力。   在加強教育的基礎(chǔ)上，還要注重對有關(guān)人員的培訓。第一，加強對各級領(lǐng)導干部的生態(tài)保護、可持續(xù)發(fā)展等方面的知識培訓，不僅使他們充分認識保護生態(tài)的重要性，也要使他們能夠掌握一定的環(huán)保知識。第二，加強對企業(yè)法人代表、各級環(huán)境管理部門干部的生態(tài)保護的崗位和技術(shù)培訓，培訓要突出實用知識及技能，能夠切實有效地指導其工作實踐。當前，尤其要不斷推動和加強國土資源執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)和專業(yè)隊伍建設(shè)，完善土地規(guī)劃師執(zhí)業(yè)資格制度。要明確土地規(guī)劃師工作中的權(quán)力、義務和責任，提高其工作積極性和社會責任感；要“把國土資源執(zhí)法監(jiān)察隊伍納入巡察序列，落實人員在崗到位，真正擁有一支政治思想過硬、業(yè)務熟練的國土資源執(zhí)法監(jiān)察隊伍，保障農(nóng)村土地利用規(guī)劃管理制度的順利實施。”［14］加強生態(tài)宣傳，營造良好的社會氛圍，也是生態(tài)教育不可或缺的重要內(nèi)容。生態(tài)宣傳的目的是提高全民的生態(tài)環(huán)境保護意識，要讓大眾尤其是廣大農(nóng)民認識到生態(tài)環(huán)境保護的重要性、必要性和緊迫性，增強憂患感。在宣傳主體上，可依靠宣傳、文化、工會、共青團、婦聯(lián)、教育部門等機構(gòu)或社會團體，廣造輿論，使生態(tài)保護理念深入人心。在宣傳載體上，可創(chuàng)新渠道，通過網(wǎng)絡、報刊、影視、廣告、輿論、講座、演出等多種宣傳形式，還可“通過在社區(qū)便利店設(shè)立綠色產(chǎn)品專柜、放置分類垃圾桶和家用電器以舊換新等措施鼓勵居民形成綠色生活方式。充分發(fā)揮主題活動的作用，在文學創(chuàng)作、書畫攝影、廣播電視等領(lǐng)域積極創(chuàng)作貼近百姓生活的生態(tài)保護題材的作品”［15］等，普及生態(tài)文化知識，增強全民的生態(tài)責任感。在宣傳手段上，可首先積極引導成立村內(nèi)民間生態(tài)環(huán)境協(xié)會或組織，可在村域經(jīng)濟中每年列入專項資金，組織民間環(huán)保公益活動，監(jiān)督村內(nèi)環(huán)境保護工作。#p#分頁標題#e#   其次可充分發(fā)揮保護生態(tài)環(huán)境的榜樣示范作用，大力宣傳一些組織和個人在土地利用過程中的成功做法。再次，結(jié)合“世界環(huán)境日”、“土地日”等重要紀念日，組織形式多樣的宣傳活動，積極倡導“綠色消費”，讓全民了解到注重生態(tài)保護和節(jié)約土地資源的重要性。同時，要把生態(tài)宣傳與計劃生育宣傳教育結(jié)合起來，嚴格控制人口數(shù)量，優(yōu)化人口布局，提高人口素質(zhì)。最后，構(gòu)建通暢、便捷的信息和意見反饋渠道與機制，利用農(nóng)村的廣播站、群眾性演出活動、路邊的墻體、人群較為集中之處的電子宣傳欄等，設(shè)立開放的公眾信息平臺，切實有效地提高村民的環(huán)境保護意識。   （五）嚴守法律法規(guī)，激發(fā)全民參與   農(nóng)村土地利用的生態(tài)環(huán)境保護，離不開相關(guān)法律的強力支撐。近些年來，國家出臺了《土地法》、《森林法》、《野生動物保護法》、《環(huán)境影響評價法》、《草原法》、《防沙治沙法》、《水土保持法》、《水法》、《環(huán)保條例》等一系列政策法規(guī)，為生態(tài)環(huán)境保護提供了強有力的法制保障。當前，在加大這些法律法規(guī)宣傳力度的同時，還要從守法和執(zhí)法兩個層面強化宣傳效果。實際工作中，首先要守住耕地“紅線”，劃定基本農(nóng)田糧田保護區(qū)，任何單位和個人不得擅自改變耕地的用途，加強區(qū)內(nèi)耕地質(zhì)量保護。其次要始終把土地利用與生態(tài)環(huán)境建設(shè)緊密結(jié)合起來。土地開發(fā)過程中，要根據(jù)其類型，遵循客觀規(guī)律，采取綜合措施，提高土地資源抗御自然災害的能力，增強土地的生態(tài)功能。鑒于安徽山地丘陵區(qū)較多，要特別加強對水土流失的防治。把治理與開發(fā)結(jié)合起來，加強水土流失防治的科學研究和先進適用技術(shù)的推廣，改善土地生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，切實解決危及這些地域的生態(tài)環(huán)境的難題。守法及執(zhí)法的同時，也要注意調(diào)動廣大村民參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性。只有全民的主動參與，構(gòu)建環(huán)境友好型的生態(tài)社會才能真正落到實處。首先要激勵村民參與生態(tài)環(huán)境保護的自覺性、主動性及創(chuàng)造性。如日常生活中，要求他們每天的生活垃圾盡可能做到定點分類堆放；定期或不定期地參與各類“培綠”活動；要求他們參加環(huán)保問題聽證會并鼓勵他們積極發(fā)言等。其次要加大公眾參與土地管理的力度。土地利用過程中，必須構(gòu)建完善的信息公開系統(tǒng)，保障公眾的知情權(quán)。“土地職能等部門要將土地政策、土地生態(tài)安全標準、土地執(zhí)法進程盡可能公開，并且對其中技術(shù)含量較高的內(nèi)容向公眾解釋；同時，可能對土地生態(tài)造成影響的企業(yè)應定期向公眾出示與周邊環(huán)境密切相關(guān)的文件，并對污染處理和土地保護措施做出說明，以便公眾進行了解和監(jiān)督。”［16］   （六）積極尋求方略，嚴格土地管理   安徽農(nóng)村土地利用中，如何能使生態(tài)環(huán)境得到切實保護，預防是前提。開發(fā)過程中，一定要從源頭切斷可能對農(nóng)用地產(chǎn)生污染的諸多物品，如各種農(nóng)藥、化肥，以及生活及工業(yè)垃圾；而對于那些已經(jīng)遭到污染的田地，要注重其環(huán)境生態(tài)的修復。根據(jù)土地的類型和污染的程度，可綜合利用工程、生物學及物理化學等方法。安徽省要緊抓皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等歷史機遇，繼續(xù)大力推進退耕還林還草工程，恢復植被，狠抓造林質(zhì)量，確保栽一片樹，成一片林。耕地上減少無機肥用量，增施農(nóng)家肥、草木灰等有機肥，避免土壤板結(jié)，改良土地理化性狀。注重提高土地效益，實行經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益的統(tǒng)一。其次要改善基礎(chǔ)設(shè)施，興修農(nóng)田水利。各地方政府每年都應安排適量資金改善基礎(chǔ)設(shè)施，興修水利。水利是農(nóng)業(yè)的命脈，是改造中低產(chǎn)田的基礎(chǔ)。農(nóng)民一旦家里有糧和其他收益時，就會自覺地投入到改善生態(tài)環(huán)境的活動之中。最后要加強與農(nóng)林院校和科研機構(gòu)的技術(shù)合作，依靠科技進步，全面提升耕地的產(chǎn)值。具體說，要加強耕地保護的科學研究和技術(shù)創(chuàng)新，重點開發(fā)保護性耕作、地力培肥、中低產(chǎn)田改造、退化耕地修復等技術(shù)，在已有耕地上加大科技含量，提高單位糧油棉等產(chǎn)量及質(zhì)量；完善耕地保護的預警、預報、評估技術(shù)體系，提高耕地生態(tài)環(huán)境保護的執(zhí)行力。   農(nóng)村土地修復和整治過程中，更應嚴格管理。科學而嚴格的管理是最終實現(xiàn)生態(tài)保護、自然資源可持續(xù)利用的重要條件。首先要嚴格定額審批制度。國家和省里下達的用地指標，地方任何單位或個人都不得突破。中小城市、城鎮(zhèn)新建或擴建，應本著小而精的原則，制止強占耕地和盲目擴建等行為。各地要嚴格執(zhí)行年度土地利用計劃，嚴格控制建設(shè)占用耕地，“對于農(nóng)民住宅、工礦企業(yè)等建設(shè)項目，要嚴格審批，能用非耕地的不用耕地；要搞好土地開發(fā)管理，鼓勵農(nóng)戶、集體組織、土地開發(fā)公司有計劃地開墾一部分質(zhì)量較好的宜農(nóng)荒地，充分利用坡地、灘地，村旁、路旁的零散地來彌補耕地的不足；搞好土地復墾。”［17］其次要建立獎罰分明的制度，完善土地利用中生態(tài)環(huán)境保護責任制。對那些在土地利用中環(huán)境保護方面做得好的企業(yè)或個人，要給予精神和物質(zhì)獎勵；而對于一些盲目開發(fā)土地，造成生態(tài)環(huán)境污染的的企業(yè)主或個人，則要令其向地方政府交納一定量的罰金。各級土地管理部門應落實各級耕地保護目標責任制，嚴格土地管理責任追究制度。同時，每年還要將土地利用、環(huán)境保護與生態(tài)建設(shè)任務進行層層分解，將環(huán)保工作成績列入地方行政領(lǐng)導工作實績考核的有機內(nèi)容，與政績考核掛鉤，作為其升降職位的重要依據(jù)，以保證其在土地開發(fā)利用中時刻不忘保護生態(tài)的理念。