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摘要:

政府采購是以公開招標(biāo)、投標(biāo)為主要方式選擇供貨廠商，從國內(nèi)外市場為政府部門或所屬團(tuán)體購買商品或勞務(wù)的一種制度，是一種與私人部門采購相對的公共采購制度，具有公開、公平、公正、競爭等特征，被譽(yù)為“陽光下的采購”。隨著我國政府采購工作的不斷完善和推進(jìn)，公眾對政府采購的關(guān)注已由原先的違法、違規(guī)行為轉(zhuǎn)移到運(yùn)行的效益和質(zhì)量上。作為審計(jì)機(jī)關(guān)，我們要充分適應(yīng)新形勢的要求，進(jìn)一步強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督工作，提高政府采購資金的使用效益，促進(jìn)其健康快速的發(fā)展，積極探索開展政府采購績效審計(jì)。

關(guān)鍵詞：

政府采購；績效；審計(jì)監(jiān)督

一、政府采購的現(xiàn)狀

以筆者所在的山東省威海經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為例，我區(qū)實(shí)行政府采購制度以來，不斷完善各項(xiàng)制度，政府采購工作取得顯著成效。主要表現(xiàn)在：一是政府采購制度逐步構(gòu)建與完善。我區(qū)政府采購工作在認(rèn)真貫徹落實(shí)中央出臺的法律法規(guī)、規(guī)章的同時(shí)，根據(jù)我市出臺的政府采購辦法與規(guī)定，逐步形成采管分離的政府采購制度框架體系。二是政府采購規(guī)模與范圍逐年加大。近幾年，隨著政府采購工作力度的逐步加大，我區(qū)集中采購規(guī)模逐年增加，采購目錄范圍也逐年擴(kuò)大，對進(jìn)一步深化政府采購工作起到積極的作用。三是政府采購行為逐步規(guī)范。幾年以來，我區(qū)嚴(yán)格依法辦事，規(guī)范運(yùn)作，從信息到采購結(jié)束都基本上做到公開、公平、公正，特別是《山東省政府采購管理辦法》實(shí)施以后，我區(qū)進(jìn)一步規(guī)范單一來源采購等程序，有效提高了采購資金的使用效益，從源頭上遏制了腐敗行為的發(fā)生。

二、政府采購工作存在的問題

（一）政府采購預(yù)算編制缺乏預(yù)見性，預(yù)算約束力不強(qiáng)

采購預(yù)算是政府預(yù)算的一部分，其編制質(zhì)量直接關(guān)系到采購執(zhí)行的效果。目前我區(qū)存在采購預(yù)算編制計(jì)劃性不強(qiáng)、項(xiàng)目編制不細(xì)致等問題，導(dǎo)致臨時(shí)動議、隨意追加預(yù)算的采購行為頻繁發(fā)生。一些部門和單位預(yù)算與執(zhí)行結(jié)果差距較大，有時(shí)臨時(shí)追加采購金額超過預(yù)算金額的一倍以上，這就導(dǎo)致政府采購預(yù)算資金失去了應(yīng)有的約束力，預(yù)算與執(zhí)行“兩張皮”。

（二）政府采購效能有待提高

實(shí)行政府采購的目的就是為了提高效益，節(jié)約成本，但目前我區(qū)政府采購在這方面還存在一定的差距。一是部分采購活動時(shí)間較長，不利于提高采購資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率。二是政府采購的規(guī)模效益和成本效益不明顯，有時(shí)會發(fā)生同類商品分散采購的現(xiàn)象，從而削弱了政府采購整體效益的提高。三是部分需與上級實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通的信息工程采購事項(xiàng)受上級部門的影響，可能在具體采購事項(xiàng)上增加特殊技術(shù)要求，導(dǎo)致滿足要求的潛在供應(yīng)商減少，進(jìn)而影響了采購價(jià)格，違背了公平競爭原則，降低了采購資金的節(jié)支率。

（三）采購驗(yàn)收評價(jià)環(huán)節(jié)薄弱

采購驗(yàn)收評價(jià)環(huán)節(jié)是保證采購質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，然而當(dāng)前許多采購單位重前期采購過程的控制，對采購驗(yàn)收環(huán)節(jié)的重視程度不夠，導(dǎo)致采購實(shí)際供貨質(zhì)量達(dá)不到投標(biāo)文件的承諾的事項(xiàng)時(shí)有發(fā)生。有的供應(yīng)商為謀取中標(biāo)，往往以最好的承諾和最低的價(jià)格投標(biāo)，中標(biāo)后不按照事前承諾辦事，在項(xiàng)目實(shí)施過程中不擇手段偷工減料或偷梁換柱，采取以次沖好、變更內(nèi)部設(shè)備、私改中標(biāo)品牌與配置等形式，達(dá)到非法獲利的目的，不但擾亂了政府采購市場的秩序，也損害了國家利益和社會公共利益。

三、政府采購工作存在問題的原因

當(dāng)前采購工作存在的問題，其原因主要有以下幾個(gè)方面：

（一）預(yù)算編制缺乏科學(xué)性及約束性

一是隨著采購項(xiàng)目范圍的擴(kuò)大，部分項(xiàng)目缺乏科學(xué)統(tǒng)一的支出標(biāo)準(zhǔn)，許多預(yù)算單位很難編制比較詳細(xì)的項(xiàng)目預(yù)算。二是預(yù)算編制計(jì)劃性不強(qiáng)，政府采購預(yù)算編制中，有些預(yù)算單位對采購預(yù)算的編制沒有引起足夠重視，編制項(xiàng)目比較粗糙，甚至模糊不清，往往是在年度中根據(jù)工作的實(shí)際需要臨時(shí)性地采購一些物品。三是部門預(yù)算觀念薄弱，預(yù)算編制缺乏具體性，為了應(yīng)付不斷出現(xiàn)的追加支出，編制及執(zhí)行者往往留有機(jī)動財(cái)力，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行約束力不強(qiáng)，不利于人大監(jiān)督。

（二）政府采購績效意識有待加強(qiáng)

一是政府采購單位的績效意識差，預(yù)算編制支出項(xiàng)目未被細(xì)化到政府集中采購目錄，致使財(cái)政部門難以從全局上把握全年采購規(guī)模和采購單位具體的政府采購資金額度。二是政府集中采購注重單個(gè)項(xiàng)目在時(shí)間及采購程序上的安排，考慮資金使用效率不足，較少比較規(guī)模采購價(jià)格與市場平均價(jià)格的差距，沒有從規(guī)模采購的角度指導(dǎo)預(yù)算安排。三是政府采購需要資源整合。許多部門制定采購計(jì)劃只從自身工作需要考慮，各自為陣，造成重復(fù)采購時(shí)有發(fā)生，浪費(fèi)大量的財(cái)政資金。這種問題在網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)項(xiàng)目上反映得尤為突出，此類項(xiàng)目建成后往往在不同程度上設(shè)有技術(shù)保護(hù)措施，造成不同部門系統(tǒng)互不兼容，導(dǎo)致后續(xù)擴(kuò)容增量時(shí)只能采用原來的供應(yīng)商，嚴(yán)重影響了采購效益的發(fā)揮。

（三）政府采購驗(yàn)收制度有待進(jìn)一步完善

一是采購監(jiān)督管理部門缺乏完善的驗(yàn)收制度，沒有制定嚴(yán)格的控制措施。有的供應(yīng)商在追求利益最大化的驅(qū)動下，抓住采購人多為政府機(jī)關(guān)事業(yè)單位所謂的“公家”的特點(diǎn)，利用驗(yàn)收人員不懂技術(shù)、責(zé)任心不高、采購機(jī)構(gòu)不參與驗(yàn)收監(jiān)督等因素，以次充好、蒙混過關(guān)，嚴(yán)重?fù)p害了政府與采購人的利益。二是采購單位沒有建立嚴(yán)格的內(nèi)部控制措施，在項(xiàng)目實(shí)施過程中對關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺少必要的監(jiān)督與檢查，對技術(shù)性強(qiáng)的采購項(xiàng)目沒有及時(shí)征求專家意見。三是沒有建立采購項(xiàng)目后期運(yùn)行評價(jià)與懲罰機(jī)制，導(dǎo)致相關(guān)人員的責(zé)任意識不強(qiáng)，發(fā)現(xiàn)問題沒有及時(shí)追究責(zé)任，造成了采購項(xiàng)目監(jiān)管的漏洞。

四、開展政府采購績效審計(jì)的路徑

為了提升政府采購活動的效率，切實(shí)提高公共資金的使用效益，必須積極開展政府采購績效審計(jì)，強(qiáng)化政府部門的責(zé)任意識和績效意識，從而促進(jìn)政府采購績效管理制度的建立。建立政府采購績效管理制度，就是要建立一個(gè)由績效目標(biāo)管理、績效跟蹤監(jiān)控管理、績效評價(jià)實(shí)施管理、績效評價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合管理系統(tǒng)，建立“采購預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程采購績效管理機(jī)制。圍繞這一目標(biāo)，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面開展審計(jì)監(jiān)督工作：

（一）加強(qiáng)對采購預(yù)算編制的審計(jì)監(jiān)督

一是對預(yù)算編制的全面性、合法性進(jìn)行審計(jì)。重點(diǎn)審查采購項(xiàng)目是否按政府采購目錄進(jìn)行編制，是否存在超過采購人實(shí)際需要、超標(biāo)準(zhǔn)的采購預(yù)算，采購人有無不合理的采購要求；是否將全年的采購項(xiàng)目全部納入預(yù)算中，采購項(xiàng)目是否按規(guī)定進(jìn)行報(bào)批和執(zhí)行等，并得到人大的批準(zhǔn)，防止漏報(bào)、逃報(bào)現(xiàn)象的發(fā)生。二是對預(yù)算編制的支出標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審計(jì)。審查是否建立全面科學(xué)的支出標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)，是否在原有支出定額的基礎(chǔ)上，對一些新增項(xiàng)目進(jìn)行充分論證，制定合理的支出標(biāo)準(zhǔn)，審查每項(xiàng)支出的預(yù)算額度是否能基本反映市場價(jià)格，不能偏差太大。三是對年度采購總預(yù)算的合理性進(jìn)行審計(jì)，審大技術(shù)項(xiàng)目是否經(jīng)過專家論證，項(xiàng)目采購是否站在宏觀的角度上綜合考慮，是否存在重復(fù)采購及浪費(fèi)資源等問題，是否考慮規(guī)模采購效應(yīng)，合理安排采購事項(xiàng)。

（二）加強(qiáng)對采購過程的審計(jì)監(jiān)督

一是對各預(yù)算單位是否嚴(yán)格執(zhí)行采購預(yù)算制度進(jìn)行審計(jì)。審計(jì)年度過程中有無任意追加或追減現(xiàn)象，是否嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算開展采購活動，不得擅自改變資金用途，也不得超標(biāo)準(zhǔn)采購；審查采購是否存在自行采購、先購后報(bào)、先賒后付等逃避政府集中采購的行為，防止隨意采購行為的發(fā)生。二是嚴(yán)格對采購文件的審查。確保采購上限價(jià)格控制在預(yù)算金額內(nèi)，同時(shí)，注重審查文件內(nèi)容是否完整，采購方式、評審標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置是否符合規(guī)定，避免出現(xiàn)有傾向或者排斥潛在投標(biāo)人的內(nèi)容，以及項(xiàng)目肢解規(guī)避公開招標(biāo)的行為。三是強(qiáng)化采購程序監(jiān)督。嚴(yán)格監(jiān)督采購各環(huán)節(jié)，確保采購公告在指定信息網(wǎng)絡(luò)上；實(shí)行供應(yīng)商行賄檔案調(diào)查，加強(qiáng)對評委抽取以及事后評價(jià)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，確保評審質(zhì)量；嚴(yán)格開標(biāo)程序，確保公開、公平、公正、廉潔，防止暗箱操作等舞弊行為的發(fā)生。

（三）加強(qiáng)對采購驗(yàn)收階段的審計(jì)監(jiān)督

一是對采購監(jiān)管部門的驗(yàn)收情況進(jìn)行審計(jì)。審查監(jiān)管部門是否建立了有效的驗(yàn)收制度，是否根據(jù)不同類型的采購項(xiàng)目，建立了不同的驗(yàn)收方案，并采取有效措施對項(xiàng)目質(zhì)量進(jìn)行控制，確保供貨項(xiàng)目各項(xiàng)指標(biāo)符合驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。二是對采購單位的內(nèi)部控制情況進(jìn)行審計(jì)。重點(diǎn)審查采購單位是否建立完善的內(nèi)控制度，針對項(xiàng)目控制薄弱環(huán)節(jié)是否采取有效措施進(jìn)行檢查，并及時(shí)提出整改意見，確保采購項(xiàng)目質(zhì)量。三是對采購事項(xiàng)運(yùn)行情況進(jìn)行審計(jì)。重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)保期內(nèi)的運(yùn)行質(zhì)量及效益情況，檢查是否存在未使用固定資產(chǎn)或不需用的固定資產(chǎn)，分析固定資產(chǎn)結(jié)構(gòu)是否合理，檢查采購資產(chǎn)的實(shí)際利用率，從而判斷采購活動的實(shí)際效益。

（四）加強(qiáng)采購評價(jià)結(jié)果的反饋及應(yīng)用管理

一是通過對采購預(yù)算編制及執(zhí)行情況進(jìn)行評價(jià)，發(fā)現(xiàn)政府采購預(yù)算編制程序的不規(guī)范行為，編制內(nèi)容不合理、支出標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)等問題，提出完善措施，為進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算編制及執(zhí)行效果提供依據(jù)。二是通過對政府采購活動是否實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益目標(biāo)進(jìn)行評價(jià)，分析阻礙規(guī)模效益發(fā)揮的因素，研究提高規(guī)模效益采購經(jīng)濟(jì)性的方法。三是通過對政府采購實(shí)施結(jié)果的效益性進(jìn)行評價(jià)，解決現(xiàn)行政府采購制度不利于加強(qiáng)財(cái)政支出績效管理的問題，促進(jìn)采購各項(xiàng)制度不斷完善，從而促進(jìn)政府政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和宏觀效益的發(fā)揮。

五、結(jié)束語

隨著政府采購工作的不斷深化，為更好地強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督作用，作為審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)主動適應(yīng)審計(jì)環(huán)境的變化，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新的原則，積極在政府采購領(lǐng)域中開展績效審計(jì)。同時(shí)績效審計(jì)也是一項(xiàng)全新的工作，需要我們不斷地探討與研究。

作者：鄭卿 單位：山東威海經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)審計(jì)局