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行政監(jiān)督的性質(zhì)范文1
一、行政過程信息的定義和特征
(一)行政過程信息的定義
行政過程信息，是指行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在行使國家行政管理職權(quán)時(shí)以及與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會公共服務(wù)時(shí)，在決定之前準(zhǔn)備過程中形成的所有政府信息。《政府信息公開司法解釋讀本》將過程信息定義為決策信息，指的是行政機(jī)關(guān)在作決定之前準(zhǔn)備過程中形成的文件。
(二)行政過程信息的特征
行政過程信息具有以下兩個(gè)特征：
第一，行政性。行政過程信息是行政機(jī)關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)的組織在行政管理活動中制作或者獲取的，其產(chǎn)生來源于行政權(quán)力運(yùn)行的過程和結(jié)果，行政性的特點(diǎn)貫徹始終。
第二，預(yù)備性。政府信息包括行政過程信息和其他信息。行政過程信息是行政機(jī)關(guān)為決定準(zhǔn)備的信息，其產(chǎn)生時(shí)間在行政機(jī)關(guān)作決定前的準(zhǔn)備階段，是為行政機(jī)關(guān)作決定準(zhǔn)備的，是行政機(jī)關(guān)作決定的參考和依據(jù)，因而，行政過程信息具有預(yù)備性的特征。
二、行政過程信息與相關(guān)概念比較分析
(一)行政過程信息與政府信息
我國《政府信息公開條例》第二條規(guī)定，政府信息是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。政府有廣義和狹義之分，廣義的政府是指管理國家的所有機(jī)構(gòu)包括立法、行政、司法三大機(jī)構(gòu)及具有公共管理職能的社會組織。狹義的政府是指與立法、司法機(jī)構(gòu)相對應(yīng)的承擔(dān)國家行政管理職能的行政機(jī)構(gòu)。我國以行政法規(guī)確立的政府信息公開制度采用狹義政府的概念，規(guī)定適用主體主要有行政機(jī)關(guān)、法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織兩大類，與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會公共服務(wù)時(shí)也屬于政府信息公開的主體。國外信息公開法規(guī)定的適用主體，有一些國家僅適用于政府行政機(jī)關(guān)，如美國、日本;有的采用廣義政府的概念，適用于立法、司法、行政等所有國家機(jī)關(guān)，如歐盟;也有的包括所有國家機(jī)關(guān)和行使公共權(quán)力的其他組織，如新西蘭;還有更為廣泛的，除了國家機(jī)關(guān)和行使公共權(quán)力的其他組織外，適用于一般的企業(yè)或私法團(tuán)體，如南非。政府信息獲取的渠道，主要通過本單位制作以及從其他單位或個(gè)人中獲取，其他單位即包括行政機(jī)關(guān)(如上級、同級、下級)，也包括非行政機(jī)關(guān)(如立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、法人、其他組織)。
行政過程信息與政府信息在性質(zhì)(都是與履行行政管理職責(zé)密切相關(guān)的信息)、存在形式、產(chǎn)生方式、公開主體方面都是一致的。兩者的區(qū)別在于政府信息內(nèi)容廣泛，涵蓋量大，只要是政府履行職能制作、獲取的信息都屬于政府信息，而行政過程信息只是政府信息的其中一部分，從屬于政府信息。
(二)行政過程信息與執(zhí)法信息
執(zhí)法信息，廣義上是指國家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及其公職人員依照法定程序?qū)嵤┓傻幕顒又兄谱骰蛘攉@取的信息，包括行政執(zhí)法信息和刑事執(zhí)法信息。行政執(zhí)法信息，是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施監(jiān)督、管理、檢查、調(diào)查過程中制作、獲取的信息。刑事執(zhí)法信息，也即狹義的執(zhí)法信息，是指司法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中制作、獲取的信息，如可能影響國家安全、人生安全的材料，可能影響個(gè)人公平受審判的材料，可能影響執(zhí)法程序的材料等等。國家安全機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)具有雙重職能，即是刑事執(zhí)法機(jī)關(guān)，又是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，其所制作、保存的信息性質(zhì)根據(jù)制作主體的身份不同進(jìn)行界定，當(dāng)國家安全機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)以司法機(jī)關(guān)的身份執(zhí)法，所制作、獲取的信息屬于刑事執(zhí)法信息;當(dāng)國家安全機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)以行政機(jī)關(guān)的身份執(zhí)法，所制作、獲取的信息則屬于行政執(zhí)法信息。
大部分國家的信息公開法都將行政執(zhí)法信息中的刑事執(zhí)法信息明確規(guī)定為免除公開的文件。因?yàn)樾淌聢?zhí)法信息一旦泄露，有可能會對刑事偵查、公訴、審判、執(zhí)行產(chǎn)生干擾，影響對案件公正、公平的審判。在美國，執(zhí)法信息不予公開，應(yīng)首先確定該文件是為執(zhí)法目的而整理的材料或信息，即使最初不是為執(zhí)法目的，但只要后來需要用于執(zhí)法目的，也仍可認(rèn)為為執(zhí)法目的;其次，該材料只要公開合理地看到會有以下六種情形之一：可能干擾執(zhí)法過程;可能影響某人接受公平、公正審判的權(quán)利;可能侵犯個(gè)人穩(wěn)私;可能泄漏執(zhí)法機(jī)關(guān)的消息來源;可能泄漏執(zhí)法技術(shù)、程序或者導(dǎo)致規(guī)避法律;可能危及到任何個(gè)人的人生安全。對于刑事執(zhí)法調(diào)查材料，法院往往給予更大的尊重。在我國，最高人民法院關(guān)于《執(zhí)行﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥?nèi)舾蓡栴}的解釋》規(guī)定了公安、國家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，所以，即使是行政執(zhí)法信息中的刑事執(zhí)法信息，也不受《政府信息公開條例》的調(diào)整，而應(yīng)遵守《保守國家秘密法》。
從以上可以看出，狹義的執(zhí)法信息即刑事執(zhí)法信息不屬于政府信息，而行政執(zhí)法信息與行政過程信息則同屬于政府信息，兩者的區(qū)別主要在于前者是在行政執(zhí)法過程中獲取、制作的，后者是在決策之前獲取、制作的為決策準(zhǔn)備，但兩者也存在交叉，有的行政執(zhí)法信息里有行政過程信息(如各種行政處理決定作出前的調(diào)查信息)，有的行政過程信息里也有行政執(zhí)法信息(如為某個(gè)行政決定準(zhǔn)備的有關(guān)某些行政執(zhí)法的資料、文件)。
三、建立行政過程信息公開制度的必要性
(一)進(jìn)一步界定政府信息公開標(biāo)準(zhǔn)的必然要求
《政府信息公開條例》自頒布以來，公開范圍狹窄、公開標(biāo)準(zhǔn)模糊不清受到公眾較多非議。世界發(fā)達(dá)國家政府信息公開立法，大部分對豁免公開的政府信息采取列舉的方式加以規(guī)定，凡未被明確規(guī)定可以豁免公開的均應(yīng)當(dāng)公開。我國對公開內(nèi)容采用的是列舉的方式，不能公開則規(guī)定了諸如不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定等模糊條款，并且有關(guān)不予公開的規(guī)定也不多，僅有第8條和14條規(guī)定列舉了四類免予公開的政府信息。這種列舉方式與國外正好相反，不可避免會導(dǎo)致其規(guī)定本身不可能窮盡所有政府信息，即有些信息可能不在肯定列舉范圍之內(nèi)，同時(shí)也不在否定列舉范圍之內(nèi)，如行政過程信息。當(dāng)現(xiàn)實(shí)生活中的案例涉及到這類內(nèi)容時(shí)，公眾、政府、法院都在立法上找不到依據(jù)，這不僅給公眾申請?jiān)斐刹槐愫屠_，也給政府拒絕受理申請一個(gè)借口。建立行政過程信息公開制度是完善政府信息公開制度，進(jìn)一步界定政府信息公開標(biāo)準(zhǔn)的必然要求，也是解決這一問題最行之有效的辦法。通過法律規(guī)定將行政過程信息公開的標(biāo)準(zhǔn)予以明確，能澄清政府和公眾對過程信息的模糊認(rèn)識，使公眾申請行政過程信息公開以及政府受理行政過程信息公開的申請都有法可依、有章可循。
(二)建設(shè)透明政府，提高政府公信度的客觀要求。
一個(gè)法治政府首先是一個(gè)透明政府，如果政府缺乏透明度，公眾就很難約束政府行為，法治建設(shè)難以進(jìn)行。建立行政過程信息公開制度是建設(shè)透明政府的客觀要求，是強(qiáng)化行政監(jiān)督的有效途徑。
行政公開已成為世界各國行政發(fā)展的基本趨勢，通過行政公開建設(shè)透明政府已成為大多數(shù)國家普遍采用且行之有效的措施。透明政府要求政府要公開、透明地履行政府職責(zé)，其透明性體現(xiàn)在：第一，政府各部門職能公開，包括組織結(jié)構(gòu)、部門設(shè)置、組成人員、人員分工等公開;第二，政府辦事程序公開，政府機(jī)關(guān)通過網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、印發(fā)辦事指南、設(shè)置咨詢窗口公開辦事程序和細(xì)則;第三，決策公開，包括決策過程和決策結(jié)果公開。我國2004年頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》(以下簡稱《實(shí)施綱要》)將創(chuàng)新管理方式，增強(qiáng)管理透明度作為全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想。目前，我國在職能、程序、決策結(jié)果公開方面得到很大改善和提高，唯決策過程公開進(jìn)展緩慢。行政過程信息公開實(shí)質(zhì)上就是行政過程公開，將行政過程信息公諸于眾，能消除人民群眾對政府權(quán)力運(yùn)作的神秘感和誤解，增強(qiáng)政府透明度，促使政府機(jī)關(guān)及其工作人員增強(qiáng)法制、服務(wù)意識，提高管理的能力和水平，依法行政，從而提升政府形象，提高公眾對政府的信任度，政府的政策和決策也因此更容易獲得公眾的理解、認(rèn)可和支持。
行政監(jiān)督的性質(zhì)范文2
行政許可機(jī)關(guān)對被許可人的監(jiān)督可分為事前監(jiān)督和事后監(jiān)督。《行政許可法》第六十一條、六十二條、六十三條和六十四條就作了這方面的規(guī)定。第六十一條行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全監(jiān)督制度，通過核查反映被許可人從事行政許可事項(xiàng)活動情況的有關(guān)材料，履行監(jiān)督責(zé)任。行政機(jī)關(guān)依法對被許可人從事行政許可事項(xiàng)的活動進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督檢查的情況和處理結(jié)果予以記錄，由監(jiān)督檢查人員簽字后歸檔。公眾有權(quán)查閱行政機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查記錄。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)與被許可人、其他有關(guān)行政機(jī)關(guān)的計(jì)算機(jī)檔案系統(tǒng)互聯(lián)，核查被許可人從事行政許可事項(xiàng)活動情況。第六十二條行政機(jī)關(guān)可以對被許可人生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)品依法進(jìn)行抽樣檢查、檢驗(yàn)、檢測，對其生產(chǎn)經(jīng)營場所依法進(jìn)行實(shí)地檢查。檢查時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以依法查閱或者要求被許可人報(bào)送有關(guān)材料；被許可人應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供有關(guān)情況和材料。行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施進(jìn)行定期檢驗(yàn)。對檢驗(yàn)合格的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)給相應(yīng)的證明文件。第六十三條行政機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督檢查，不得妨礙被許可人正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動，不得索取或者收受被許可人的財(cái)物，不得謀取其他利益。第六十四條被許可人在作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)管轄區(qū)域外違法從事行政許可事項(xiàng)活動的，違法行為發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將被許可人的違法事實(shí)、處理結(jié)果抄告作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)。以上四個(gè)法條分別規(guī)定監(jiān)督檢查制度的具體落實(shí)制度。第六十一條反映出行政機(jī)關(guān)的書面監(jiān)督制度；六十二條是實(shí)地檢查制度；六十四條是屬地管轄制度。這些制度的建立，要求行政機(jī)關(guān)必須對自己先前的許可行為負(fù)責(zé)，在許可的同時(shí)重視行政監(jiān)督管理，真正落實(shí)“誰許可、誰監(jiān)督、誰負(fù)責(zé)”。
2行政管理相對人的自檢制度和公眾舉報(bào)制度
《行政許可法》第六十五條和六十八條對此進(jìn)行了規(guī)定:。六十五條中指出個(gè)人和組織發(fā)現(xiàn)違法從事行政許可事項(xiàng)的活動,有權(quán)向行政機(jī)關(guān)舉報(bào),行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)核實(shí)、處理。第六十八條規(guī)定：對直接關(guān)系公眾安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)督促設(shè)計(jì)、建造、安裝和使用單位建立相應(yīng)的自檢制度。行政機(jī)關(guān)在監(jiān)督檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施存在安全隱患的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止建造、安裝和使用，并責(zé)令設(shè)計(jì)、建造、安裝和使用單位立即改正。對于涉及公共利益的行政許可，這些許可通常都是十分重要的，僅僅只靠單純地自檢制度，肯定會有所遺漏，不可能徹底糾正，但是不能否認(rèn)這種制度作為行政機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查的有效補(bǔ)充的方式。因?yàn)槟切╆P(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施在建造階段就需要對其實(shí)施監(jiān)督檢查。同時(shí)，由于行政許可機(jī)關(guān)的工作人員有限，經(jīng)費(fèi)有限，不可能在每個(gè)企業(yè)派專人對這些設(shè)施設(shè)備進(jìn)行監(jiān)督檢查。因此，確立公眾舉報(bào)制度，積極發(fā)揮群眾的主觀能動性，發(fā)揮群眾的優(yōu)勢，讓群眾成為行政許可的監(jiān)督者。
3實(shí)踐中判例存在的問題
行政監(jiān)督的性質(zhì)范文3
關(guān)鍵詞：海事 行政執(zhí)法 檢察機(jī)關(guān) 法律監(jiān)督
所謂檢察監(jiān)督，簡言之，即檢察機(jī)關(guān)依其職權(quán)所實(shí)施的法律監(jiān)督。實(shí)踐中，檢察監(jiān)督的對象比較廣泛，既包括司法機(jī)關(guān)適用法律的司法活動，也涵蓋了行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的執(zhí)法活動。在加快建設(shè)社會主義法治國家的大背景下，在反對腐敗、建設(shè)廉潔政治的現(xiàn)實(shí)需求下，檢察監(jiān)督正以其前所未有的力量在監(jiān)督行政執(zhí)法主體及其執(zhí)法行為方面發(fā)揮著重要作用。2013年《最高人民檢察院工作報(bào)告》載明，5年來，檢察機(jī)關(guān)共立案偵查各類職務(wù)犯罪案件165787件218639人，包括縣處級以上國家工作人員13173人（含廳局級950人、省部級以上30人）；立案偵查行政執(zhí)法人員36900人，立案偵查瀆職侵權(quán)犯罪案件37054件50796人。所以，探知檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督海事行政執(zhí)法的學(xué)理淵源并厘清其法律依據(jù)及其監(jiān)督范圍乃當(dāng)務(wù)之急，如此方能正確看待檢察機(jī)關(guān)對海事行政執(zhí)法所實(shí)施的監(jiān)督活動并立于主動地位。
1 檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督海事行政執(zhí)法的學(xué)理淵源
不論何種政體下，監(jiān)督可謂一種普遍的權(quán)力現(xiàn)象，只要有權(quán)力存在，就必然有權(quán)力的監(jiān)督。這是因?yàn)椤耙磺杏袡?quán)力的人都容易走向?yàn)E用權(quán)力，這是一條千古不變的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人直到把權(quán)用到極限方可休止”，所以，“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力”。對行政權(quán)力的制約方式是多元的，司法監(jiān)督是其中之一。檢察權(quán)在我國法定政治權(quán)力體系中定性為司法權(quán)，其職能是法律監(jiān)督。檢察監(jiān)督是我國權(quán)力監(jiān)督體系中的重要部分，其意義在于保障法律的正確實(shí)施和嚴(yán)格遵行，從而實(shí)現(xiàn)秩序價(jià)值和“議行合一”體制下的權(quán)力制衡。行使檢察權(quán)的檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法活動實(shí)施監(jiān)督是其履行法律監(jiān)督職責(zé)的固有內(nèi)容。海事部門根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，負(fù)責(zé)國家水上安全監(jiān)督和防止船舶污染、船舶及海上設(shè)施檢驗(yàn)、航海保障管理和行政執(zhí)法，并履行水上安全生產(chǎn)監(jiān)督等管理職能。因此，海事行政執(zhí)法行為接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督在學(xué)理上有著充分依據(jù)。
2 檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督海事行政執(zhí)法的法律依據(jù)及其范圍
2.1法律依據(jù)
我國檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能淵源于現(xiàn)行《憲法》第129條的規(guī)定，即“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。但該條只是一般地規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，并未明確賦予檢察機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。不過，也有法律對檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法主體的權(quán)力進(jìn)行了明確規(guī)定。例如，《刑事訴訟法》第18條第2款規(guī)定：“貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。對于國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時(shí)候，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查。”
一些行政法規(guī)和規(guī)范性文件對檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容也有所涉及。如《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》第5條規(guī)定：“人民檢察院對勞動教養(yǎng)機(jī)關(guān)的活動實(shí)行監(jiān)督。”2001年國務(wù)院和最高人民檢察院分別制定并公布了《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》及《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，確立了檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件行為的監(jiān)督。此后，最高人民檢察院、公安部等相關(guān)單位分別于2004年和2006年聯(lián)合了《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》及《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見》，完善了行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的工作機(jī)制。
2.2監(jiān)督范圍
由上述可見，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法的具體范圍應(yīng)包括：（1）對涉嫌貪污賄賂、瀆職、犯罪的行政執(zhí)法主體通過立案偵查并提起公訴以追究刑事責(zé)任的方式進(jìn)行監(jiān)督；（2）對勞動教養(yǎng)執(zhí)法活動實(shí)施監(jiān)督，處理勞動教養(yǎng)機(jī)關(guān)的違法行為；（3）對公安機(jī)關(guān)的立案偵查及移送等行政執(zhí)法活動的合法性通過審查批準(zhǔn)等方式進(jìn)行監(jiān)督；（4）對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件行為實(shí)施監(jiān)督，有權(quán)要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及時(shí)將應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的案件移送檢察機(jī)關(guān)提起公訴，而不能“以罰代刑”。
因此，結(jié)合海事部門的行政執(zhí)法權(quán)限，檢察機(jī)關(guān)對海事行政執(zhí)法的監(jiān)督范圍應(yīng)當(dāng)涉及兩方面：一是對涉嫌貪污賄賂、瀆職、犯罪的海事行政執(zhí)法主體即履行海事行政執(zhí)法職責(zé)的國家工作人員通過立案偵查并提起公訴以追究刑事責(zé)任的方式進(jìn)行監(jiān)督，二是對海事管理機(jī)構(gòu)在海事行政執(zhí)法活動中發(fā)現(xiàn)并移送涉嫌犯罪案件的行為實(shí)施監(jiān)督，有權(quán)要求海事管理機(jī)構(gòu)及時(shí)將應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的案件移送有關(guān)機(jī)關(guān)以便檢察機(jī)關(guān)提起公訴，主要是涉及水上交通肇事的刑事案件。
檢察機(jī)關(guān)在上述法定范圍內(nèi)對海事行政執(zhí)法的監(jiān)督應(yīng)遵循法定的程序。詳言之，首先，檢察機(jī)關(guān)在對涉嫌職務(wù)犯罪的海事行政執(zhí)法主體即履行海事行政執(zhí)法職責(zé)的國家工作人員通過立案偵查并提起公訴以追究刑事責(zé)任時(shí)，應(yīng)切實(shí)履行《刑事訴訟法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。例如，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第186條明確規(guī)定：“檢察人員可以憑人民檢察院的證明文件，向有關(guān)單位和個(gè)人調(diào)取能夠證實(shí)犯罪嫌疑人有罪或者無罪的證據(jù)材料，并且可以根據(jù)需要拍照、錄像、復(fù)印和復(fù)制。”而且，根據(jù)最新修訂的《刑事訴訟法》第54條的規(guī)定，收集物證、書證不符合法定程序，可能嚴(yán)重影響司法公正的，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)正或者作出合理解釋；不能補(bǔ)正或者作出合理解釋的，對該證據(jù)應(yīng)當(dāng)予以排除。
3 正確看待海事行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督
3.1繼續(xù)深化法制意識的培養(yǎng)，高度重視檢察監(jiān)督
作為受監(jiān)督之主體，海事管理機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，要更新觀念，繼續(xù)深化法制意識的培養(yǎng)，理性認(rèn)識檢察機(jī)關(guān)對海事行政執(zhí)法實(shí)施的監(jiān)督，并予以高度重視，應(yīng)樹立依法接受監(jiān)督、主動配合監(jiān)督的意識，確實(shí)把握作為司法監(jiān)督內(nèi)容的檢察監(jiān)督不同于一般行政監(jiān)督的特點(diǎn)，須知其監(jiān)督方式是通過立案偵查并提起公訴以追究刑事責(zé)任，而非僅僅對一般行政違法行為追究行政責(zé)任。
3.2建立依法甄別和審查的有效機(jī)制
正確看待海事行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督，海事管理機(jī)構(gòu)也需要建立相應(yīng)機(jī)制，對檢察監(jiān)督行為是否合法指定法規(guī)規(guī)范管理人員進(jìn)行必要的甄別和審查：（1）實(shí)施監(jiān)督的檢察機(jī)關(guān)是否具有管轄權(quán)限；（2）其監(jiān)督內(nèi)容是否在法律法規(guī)規(guī)定的范圍之內(nèi)；（3）是否履行了法定程序，有無相關(guān)證明文件，是否說明法律依據(jù)及理由；等等。對監(jiān)督有異議的應(yīng)及時(shí)提出辯解和申訴，通過法律途徑維護(hù)自身權(quán)益。
3.3切實(shí)提高海事執(zhí)法水平
海事管理機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法人員應(yīng)切實(shí)提高海事行政執(zhí)法水平，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，確保海事行政執(zhí)法主體適格、內(nèi)容合法、程序正當(dāng)、事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分，保證海事行政執(zhí)法的公開公平公正進(jìn)行，不選擇性執(zhí)法。在海事行政執(zhí)法活動中一旦發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的行為，及時(shí)按照《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》等法律法規(guī)的要求將相關(guān)案件移送有權(quán)機(jī)關(guān)處理。
行政監(jiān)督的性質(zhì)范文4
關(guān)鍵詞：外匯管理；外匯檢查；外匯處罰；依法行政；證據(jù)
文章編號：1003-4625(2010)03-0061-03
中圖分類號：F832.6
文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
一、現(xiàn)行有關(guān)外匯行政處罰證據(jù)適用的法律規(guī)定
(一)《行政處罰法》。作為行政處罰的基本法，《行政處罰法》對于一切行政處罰均具有法律約束力，外匯行政處罰也不例外。行政處罰是行政機(jī)關(guān)實(shí)施的較為普遍的一種具體行政行為，而證據(jù)對于處罰合法性的重要意義不言而喻。《行政處罰法》第三十六條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)。”這是對行政機(jī)關(guān)做出行政處罰前進(jìn)行調(diào)查、搜集證據(jù)的一般性規(guī)定，然而《行政處罰法》中真正屬于證據(jù)規(guī)則范疇的規(guī)定卻少之又少，只有第三十七條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件。當(dāng)事人或者有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)如實(shí)回答詢問，并協(xié)助調(diào)查或者檢查，不得阻撓。詢問或者檢查應(yīng)當(dāng)制作筆錄。”其他重要的證據(jù)規(guī)則完全沒有。
(二)《中華人民共和國外匯管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)。作為外匯管理領(lǐng)域中效力位階最高的法律，《條例》原則性、綱領(lǐng)性的條款居多。在監(jiān)督管理一章，第三十三條外匯管理機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)有權(quán)采取的執(zhí)法措施中，有現(xiàn)場檢查、調(diào)查取證、詢問相關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人、查閱復(fù)制有關(guān)資料的籠統(tǒng)規(guī)定；第三十四條執(zhí)法監(jiān)督、檢查時(shí)人數(shù)、表明身份的規(guī)定，而真正對于外匯檢查、處罰中的證據(jù)適用問題卻只字未提。
(三)《檢查處理違反外匯管理行為辦案程序》(以下簡稱《辦案程序》)。《辦案程序》旨在規(guī)范外匯管理機(jī)關(guān)檢查處理違反外匯管理行為的程序，作為一個(gè)比較純粹的檢查處理程序，《辦案程序》對證據(jù)適用的規(guī)定同樣惜言如金。程序第二條規(guī)定：“檢查處理違反外匯管理行為，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。”這是行政機(jī)關(guān)為具體行政行為應(yīng)當(dāng)遵循的原則。事實(shí)與法律是依法行政不可或缺的兩個(gè)方面，依法行政首先要求準(zhǔn)確地認(rèn)定事實(shí)、以事實(shí)為依據(jù)，其次才是在事實(shí)認(rèn)定清楚基礎(chǔ)之上的法律適用，外匯違法行為的查處當(dāng)然要求以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。而怎樣才稱得上“以事實(shí)為依據(jù)”則不得而知。《辦案程序》雖設(shè)第四章專門規(guī)定證據(jù)，卻只有三條，內(nèi)容僅僅是對證據(jù)種類的簡單羅列、對證人資格的限制事由的規(guī)定、對行政處罰搜集證據(jù)原則的簡要概括，與其說是檢查處理違反外匯管理行為的證據(jù)規(guī)則，不如說是對行政訴訟證據(jù)制度某些規(guī)定的簡單照搬，不具有獨(dú)立的證據(jù)意義上的價(jià)值。在《辦案程序》第六章規(guī)定的一般程序中，調(diào)查一節(jié)對外匯檢查、調(diào)查取證、搜集證據(jù)、證據(jù)保存等作了細(xì)化的規(guī)定，涉及部分證據(jù)的形式、內(nèi)容、提供證據(jù)的要求等方面的規(guī)則，但其仍然是從辦案程序出發(fā)對外匯管理機(jī)關(guān)及其檢查人員所做的操作層面的規(guī)定，內(nèi)容主要是證據(jù)形式方面的規(guī)定，并非完整意義上的證據(jù)適用規(guī)則。
二、現(xiàn)行有關(guān)外匯行政處罰中證據(jù)適用的規(guī)定存在的問題及其容易引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)
(一)存在的問題。在外匯管理領(lǐng)域中，以《條例》為主導(dǎo)的法律框架已經(jīng)建立，為外匯管理機(jī)關(guān)依法行政提供了法定依據(jù)。但在目前的外匯管理法律框架下，關(guān)于外匯行政處罰證據(jù)適用問題的規(guī)定要么完全沒有，要么殘缺不全、不成體系，導(dǎo)致獨(dú)立、完整意義上的外匯行政處罰證據(jù)規(guī)則的缺失，造成了外匯行政處罰證據(jù)適用上的尷尬局面。
1.證據(jù)規(guī)則缺失導(dǎo)致“無法可依”。證據(jù)在行政程序中至關(guān)重要，卻又常常被忽視，這一點(diǎn)從目前的立法就可以看出。《行政處罰法》、《條例》、《辦案程序》雖然對外匯行政處罰中證據(jù)適用或做原則性規(guī)定、或做操作層面的規(guī)定，但其中的與證據(jù)有關(guān)的規(guī)定大部分不具有行政程序意義上的證據(jù)指導(dǎo)價(jià)值。從某種程度上說，在外匯行政處罰領(lǐng)域，行政證據(jù)意義上的證據(jù)規(guī)則普遍缺失，而由此伴生的是對于外匯行政處罰中證據(jù)運(yùn)用的“無法可依”。理論上有人提倡甚至實(shí)踐中鼓勵(lì)采納訴訟中的證據(jù)規(guī)則，但在行政程序中采納訴訟中的證據(jù)規(guī)則無論在邏輯上、理論上還是在法律的適用中都會產(chǎn)生各種各樣的問題和混亂。
2.外匯行政處罰證據(jù)運(yùn)用上的混亂。證據(jù)的價(jià)值或者證據(jù)存在的目的是為了證明案情或待證事實(shí)。外匯行政處罰領(lǐng)域證據(jù)規(guī)則尤其是舉證責(zé)任、證據(jù)證明力、證據(jù)認(rèn)定等規(guī)則的缺失使得外匯行政處罰中的證據(jù)運(yùn)用異常混亂，外匯檢查機(jī)關(guān)和檢查人員往往根據(jù)自己的理解和工作實(shí)踐對外匯行政處罰過程中取得的證據(jù)予以運(yùn)用，一般很少考量證據(jù)的形式、不同證據(jù)的證明力、證據(jù)與待證事實(shí)的關(guān)系等與證據(jù)運(yùn)用密切相關(guān)的因素，造成在證據(jù)的運(yùn)用中外匯管理機(jī)關(guān)、檢查人員的“自由裁量權(quán)”過大，形成了處罰中外匯檢查人員自成一體、各具特色的證據(jù)運(yùn)用模式，極易造成證據(jù)運(yùn)用中的混亂。
(二)可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。立法上的空白、認(rèn)識的差別和實(shí)踐中自成一家的不規(guī)范做法對外匯行政處罰來說，無疑加大了外匯檢查中風(fēng)險(xiǎn)的幾率。
1.程序性風(fēng)險(xiǎn)。指外匯檢查人員因違反外匯行政處罰過程中的調(diào)查取證、證據(jù)運(yùn)用的程序性規(guī)定，造成或可能造成證據(jù)被排除或證明力打折扣，從而引發(fā)外匯檢查僵局的風(fēng)險(xiǎn)。
2.實(shí)體性風(fēng)險(xiǎn)。指外匯檢查人員因?qū)ν鈪R行政處罰中的證據(jù)適用不當(dāng)、把握不嚴(yán)格，造成或可能造成檢查處理結(jié)果嚴(yán)重失實(shí)，從而導(dǎo)致外}[檢查實(shí)體方面出現(xiàn)差錯(cuò)、被檢查對象對檢查提出質(zhì)疑甚至復(fù)議、訴訟等方面的風(fēng)險(xiǎn)。
3.道德風(fēng)險(xiǎn)。指外匯檢查人員在外匯違法案件查處過程中，因違反外匯檢查紀(jì)律和職業(yè)操守，造成或可能造成的風(fēng)險(xiǎn)和問題。
三、對外匯行政處罰證據(jù)的認(rèn)識
(一)外匯行政處罰的證據(jù)種類。根據(jù)《辦案程序》的規(guī)定，外匯局處理違反外匯管理行為的證據(jù)種類主要有：(一)書證；(二)物證；(三)視聽資料、電子數(shù)據(jù)；(四)證人證言；(五)當(dāng)事人的陳述和申辯；(六)勘驗(yàn)記錄、鑒定結(jié)論等。《辦案程序》以列舉的方式規(guī)定了六類證據(jù)，應(yīng)當(dāng)說還是比較全面的。目前的外匯違法案件查處過程中，運(yùn)用較多的是書證、電子數(shù)據(jù)，其他的則運(yùn)用較少。隨著外匯業(yè)務(wù)的發(fā)展，涉匯主體逐趨多元化，新型的外匯違法行為越來越具有專業(yè)性強(qiáng)、隱秘性、智能化的特征，因此，外匯機(jī)關(guān)尤其是外匯檢查人員有必要對證據(jù)加深認(rèn)識，注意
在檢查工作中發(fā)現(xiàn)外匯違法行為的特點(diǎn)，注意對外匯違法行為查處中證據(jù)的辨認(rèn)、運(yùn)用以及新型外匯違法行為的發(fā)現(xiàn)、新的證據(jù)的研究和相應(yīng)監(jiān)管措施的探索。
(二)外匯行政處罰證據(jù)的來源。實(shí)踐中，外匯管理機(jī)關(guān)對自己發(fā)現(xiàn)或群眾舉報(bào)的外匯違法行為，進(jìn)行現(xiàn)場檢查，常用的調(diào)查取證方法主要是查閱相關(guān)交易單證等紙質(zhì)、電子資料，查閱、復(fù)制相關(guān)單位或個(gè)人的財(cái)務(wù)會計(jì)資料及相關(guān)文件，詢問有關(guān)當(dāng)事人等。這些方法大都屬于事后措施，具有明顯的被動性，且極易被破壞、偽造和篡改，運(yùn)用在那些簡單、傳統(tǒng)的外匯違法行為的查處上比較有效，但對于某些重大、疑難、復(fù)雜(如涉及地下錢莊)的案件查處則顯得十分被動。因此對于外匯違法行為的查處、證據(jù)的取得應(yīng)當(dāng)開拓更廣泛的空間、不等不靠，注重從日常的業(yè)務(wù)監(jiān)管、與相關(guān)部門的聯(lián)系中取得，應(yīng)當(dāng)注意的是證據(jù)取得的方式，杜絕非法取證、嚴(yán)重違反法定程序的取證、以非法手段取證等。
四、構(gòu)建外匯行政處罰證據(jù)制度的一點(diǎn)思考
正因?yàn)樽C據(jù)在程序和實(shí)體上的獨(dú)立價(jià)值、行政程序證據(jù)和行政訴訟證據(jù)的獨(dú)特關(guān)系，所以有必要構(gòu)建單獨(dú)的行政證據(jù)制度。在我國目前還沒有統(tǒng)一的法律來規(guī)定行政程序及證據(jù)適用問題的情況下，就外匯行政處罰而言，應(yīng)當(dāng)對處罰中的證據(jù)適用予以明確規(guī)定，以打破立法空白、掃除實(shí)踐中的障礙。本文選取幾個(gè)角度，對外匯行政處罰中的證據(jù)制度構(gòu)建做一簡單的設(shè)想。
(一)關(guān)于外匯管理機(jī)關(guān)處理違反外匯管理行為的證據(jù)種類。《辦案程序》明確規(guī)定了六類證據(jù)，這與訴訟程序中的證據(jù)種類基本上是一致的，但值得考慮的是行政活動與訴訟活動的區(qū)別；外匯領(lǐng)域的專業(yè)性、復(fù)雜性、發(fā)展的前瞻性等因素，因此關(guān)于外匯處罰中的證據(jù)規(guī)定也應(yīng)當(dāng)具有開放性。建議在《辦案程序》的證據(jù)種類規(guī)定上附加(七)其他應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為證據(jù)的。
(二)關(guān)于外匯行政處罰中的證據(jù)取得。證據(jù)的取得是證據(jù)適用的關(guān)鍵，也是查處外匯違法案件的關(guān)鍵。對外匯違法案件的查處而言，證據(jù)的取得主要依靠外匯檢查人員的調(diào)查，但這并不等于證據(jù)來源的單一化。外匯局業(yè)務(wù)系統(tǒng)的日常監(jiān)管、海關(guān)、稅務(wù)、公安等機(jī)關(guān)的發(fā)現(xiàn)都可能是外匯違法行為線索、證據(jù)的來源。另外，實(shí)踐中外匯違法案件查處的證據(jù)取得一般通過外匯檢查人員的事后調(diào)查，隨著外匯違法行為的不斷“花樣翻新”，這種檢查方法、取證方法的被動性和弱點(diǎn)逐漸顯現(xiàn)。如在涉及黑市、地下錢莊的案件，外匯交易不通過銀行系統(tǒng)，或者即使經(jīng)過銀行劃轉(zhuǎn)，表面上也可能符合外匯管理法規(guī)政策的形式要求，檢查人員很難通過傳統(tǒng)的辦案途徑、取證方法取得相關(guān)證據(jù)，而這類違法行為對經(jīng)濟(jì)秩序的破壞性又很大。因此，為了更有效地打擊外匯違法犯罪行為，維護(hù)良好的外匯管理秩序和涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，外匯管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與公安等部門的協(xié)作，另外可以適當(dāng)允許外匯檢查人員通過非常規(guī)方式和途徑獲取相關(guān)線索和證據(jù)，但應(yīng)當(dāng)予以明確限定，嚴(yán)禁通過嚴(yán)重違反程序、損害相對人和第三人利益的途徑取得證據(jù)。
(三)關(guān)于外匯違法案件查處中的舉證責(zé)任。舉證責(zé)任指法律規(guī)定的由特定的當(dāng)事人所承擔(dān)的提供證據(jù)證明其訴訟主張成立的責(zé)任，負(fù)有舉證責(zé)任的當(dāng)事人不能證明其訴訟主張成立時(shí)，將承擔(dān)敗訴或其他不利后果。舉證責(zé)任如何分配對案件的處理結(jié)果有重大影響。根據(jù)“誰主張，誰舉證”的一般舉證原則，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對其擬做出的具體行政行為負(fù)舉證責(zé)任，從《條例》、《辦案程序》來看，基本上采用的是外匯管理機(jī)關(guān)、檢查人員的主動調(diào)查、主動取證來證明相對人的行為違法的一元舉證責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)。但從目前的外匯實(shí)踐來看，涉匯主體出于保護(hù)自身商業(yè)秘密的需要，對相應(yīng)的“經(jīng)營信息”進(jìn)行保護(hù)的情形越來越多，且查處外匯違法案件一般是事后行為、行為，外匯檢查人員對外匯違法行為的查處也日漸困難。因此外匯行政處罰證據(jù)制度在舉證責(zé)任方面，應(yīng)當(dāng)在對相對人利益充分保護(hù)的基礎(chǔ)上，規(guī)定相對人承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。具體來說：
1.程序方面。《辦案程序》從程序方面對查處外匯違法行為進(jìn)行了規(guī)定，包括管轄、回避等，如果相對人認(rèn)為外匯檢查主體無管轄權(quán)或超越、濫用管轄權(quán)的或者檢查人員有應(yīng)當(dāng)回避而未回避的情形的，則應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的證據(jù)予以證明。
2.實(shí)體方面。在外匯案件的查處過程中，大量的資料屬于相對人的內(nèi)部業(yè)務(wù)資料，由其自行保存，外匯檢查人員證據(jù)的取得有賴于相對人的提供。這在對外匯指定銀行、企業(yè)的檢查中表現(xiàn)尤為明顯，如果外匯局發(fā)現(xiàn)銀行或者企業(yè)有或可能有違規(guī)行為，對其進(jìn)行檢查，那么銀行和企業(yè)有義務(wù)提供必要的業(yè)務(wù)資料、相關(guān)證據(jù)，當(dāng)然也可以提供反證。對于這些由相對人掌握證據(jù)或相對人應(yīng)當(dāng)掌握證據(jù)的情況，應(yīng)當(dāng)由相對人承擔(dān)舉證責(zé)任。如《條例》第十二條規(guī)定：“經(jīng)常項(xiàng)目外匯收支應(yīng)當(dāng)具有真實(shí)、合法的交易基礎(chǔ)。經(jīng)營結(jié)匯、售匯業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院外匯管理部門的規(guī)定，對交易單證的真實(shí)性及其與外匯收支的一致性進(jìn)行合理審查。外匯管理機(jī)關(guān)有權(quán)對前款規(guī)定事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查。”檢查中，檢查人員根據(jù)已有的資料、憑證無法判定某項(xiàng)經(jīng)常項(xiàng)目外匯收支具有相應(yīng)的交易基礎(chǔ)，即可認(rèn)定該項(xiàng)外匯收支不具備真實(shí)、合法的交易基礎(chǔ)。由相對人對其經(jīng)常項(xiàng)目外匯收支具有真實(shí)、合法的交易基礎(chǔ)承擔(dān)舉證責(zé)任。
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[3]應(yīng)松年.依法行政論綱[M].北京：中國法學(xué)，1997,(1).
行政監(jiān)督的性質(zhì)范文5
一、實(shí)行自偵案件受理線索與初查分離受理線索與初查分離，是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部辦案制約的重要一環(huán)，目的是實(shí)現(xiàn)受案環(huán)節(jié)與查案環(huán)節(jié)之間的相互監(jiān)督制約。舉報(bào)中心是檢察機(jī)關(guān)面向社會的一個(gè)重要窗口，應(yīng)統(tǒng)一受理對職務(wù)犯罪的舉報(bào)和控告，集中行使舉報(bào)線索管理職權(quán)，除初查個(gè)別難以歸口的疑難線索外，不應(yīng)行使初查權(quán)。要加強(qiáng)對舉報(bào)、控告的受理、審查、分流和舉報(bào)線索的跟蹤管理監(jiān)督，保證舉報(bào)線索按內(nèi)容性質(zhì)及時(shí)轉(zhuǎn)到有管轄權(quán)的偵查部門。線索初查應(yīng)由檢察長決定。除特殊情況外，檢察長一般不擬直接給辦案人員批查線索，而擬通過部門負(fù)責(zé)人逐層落實(shí)。對舉報(bào)中心分流到自偵部門的案件線索，自偵部門應(yīng)按時(shí)初查，并將初查、立案的情況及時(shí)反饋舉報(bào)中心。反饋應(yīng)以書面方式進(jìn)行，成案的要說明情況，沒有成案的要說明原因。對于舉報(bào)內(nèi)容較詳細(xì)、可信度較高、成案可能性較大的舉報(bào)線索，經(jīng)初查沒有成案的，舉報(bào)中心可以建議檢察長另行指派偵查人員初查。舉報(bào)中心應(yīng)對分流線索尤其是重要線索跟蹤監(jiān)督，及時(shí)催辦，并將查處情況回復(fù)舉報(bào)人。
二、加強(qiáng)對自偵案件的立案監(jiān)督制約對刑事立案活動實(shí)行監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要法律監(jiān)督職權(quán)，對刑事犯罪的立案監(jiān)督應(yīng)具有統(tǒng)一性和完整性，不僅應(yīng)包括對公安機(jī)關(guān)立案活動的監(jiān)督，也應(yīng)包括對檢察機(jī)關(guān)自偵部門立案活動的監(jiān)督。對自偵案件立案活動的監(jiān)督也應(yīng)象對公安機(jī)關(guān)立案活動的監(jiān)督一樣，貫穿立案活動的全過程。具體操作上，按照檢察權(quán)運(yùn)行的環(huán)節(jié)和特點(diǎn)，對自偵案件立案活動的一般程序監(jiān)督應(yīng)由刑檢部門、控申部門共同負(fù)責(zé)。監(jiān)督范圍應(yīng)包括：已經(jīng)立案的情況；該立案而不立案的情況；不該立案而立案的情況；以及立案活動的全過程。自偵部門對已經(jīng)立案的，應(yīng)將立案情況和簡要案情通知刑檢部門，以便刑檢部門介入偵查，開展監(jiān)督；對不立案偵查的案件，應(yīng)將《不立案決定書》或《撤案報(bào)告》以及初查過程中所形成的材料，送刑檢部門審查，刑檢部門經(jīng)審查后認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)立案或應(yīng)當(dāng)繼續(xù)初查的，應(yīng)要求偵查部門說明不立案的理由或不繼續(xù)初查的理由；偵查部門不立案的理由不能成立的，刑檢部門經(jīng)檢察長或檢委會決定后，應(yīng)當(dāng)發(fā)出《通知立案書》，通知偵查部門立案，偵查部門應(yīng)當(dāng)立案。對于應(yīng)當(dāng)繼續(xù)初查的，偵查部門應(yīng)當(dāng)繼續(xù)初查。控告人（或被害人）認(rèn)為偵查部門應(yīng)當(dāng)立案而不立案，向檢察院提出的，控告申訴部門應(yīng)當(dāng)受理，并根據(jù)事實(shí)和法律進(jìn)行審查。審查時(shí)，可以要求控告人提供有關(guān)的材料，進(jìn)行必要的調(diào)查，并應(yīng)當(dāng)根據(jù)主管檢察長的批準(zhǔn)，要求自偵部門說明不立案的理由。承辦人接到自偵部門說明不立案理由后，應(yīng)進(jìn)行審查和必要的調(diào)查，制作《審查自偵部門不立案理由的報(bào)告》。認(rèn)為自偵部門不立案理由成立的，應(yīng)積極做好控告人（或被害人）疏導(dǎo)工作，并堅(jiān)持原不立案決定；認(rèn)為自偵部門不立案理由不成立的，應(yīng)經(jīng)主管檢察長批準(zhǔn)，將案件移送刑檢部門，由刑檢部門審查后，報(bào)請主管檢察長批準(zhǔn)，重大或疑難、復(fù)雜案件經(jīng)檢察長或檢委會決定后，發(fā)出《通知立案書》，并將有關(guān)證明該立案的材料移送自偵部門。自偵部門在收到《通知立案書》后，應(yīng)當(dāng)決定立案，并將《立案決定書》送達(dá)控申、刑檢部門。
三、加強(qiáng)對自偵案件偵查活動的監(jiān)督制約這是檢察權(quán)監(jiān)督制約偵查權(quán)的必然要求和重要組成部分，目的是保證立案后刑事偵查活動的合法性和有效性。《人民檢察院實(shí)施刑事訴訟法規(guī)則》第390條明確規(guī)定：“人民檢察院的審查逮捕部門或?qū)彶槠鹪V部門對本院偵查部門偵查或決定、執(zhí)行、變更、撤銷強(qiáng)制措施等活動中的違法行為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情節(jié)分別處理。情節(jié)較輕的，可以直接向偵查部門提出糾正意見；情節(jié)較重或需要追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)報(bào)檢察長決定。”這一規(guī)定雖然是刑檢部門對自偵部門的偵查活動實(shí)行監(jiān)督的重要依據(jù)，但目前還沒有完全落實(shí)到運(yùn)行機(jī)制和實(shí)際工作上，因此在實(shí)際操作上，還應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范化、程序化和補(bǔ)充新的監(jiān)督內(nèi)容。刑檢部門可以根據(jù)偵查工作的特點(diǎn)，積極開展多形式的監(jiān)督活動：一是提前介入，既監(jiān)督又引導(dǎo)偵查活動。如前文所述自偵部門立案后，應(yīng)將立案情況和簡要案情通知刑檢部門，以便刑檢部門介入偵查，開展監(jiān)督。刑檢部門可以對重大、復(fù)雜的職務(wù)犯罪案件提前介入，實(shí)行動態(tài)的全過程的監(jiān)督。可以參加偵查部門對重大案件的討論，共同研究完善偵查方案，提出偵查建議，協(xié)助偵查部門確定偵查、取證的思路方向，立足于公訴的需要，及時(shí)制作《提供法庭證據(jù)意見書》，供偵查部門參考，引導(dǎo)偵查部門全面、及時(shí)、準(zhǔn)確地收集和固定證據(jù)，使案件偵查終結(jié)后，有利于對犯罪進(jìn)行有效的指控和審判。二是監(jiān)督審訊等偵查活動是否合法。著重監(jiān)督偵查人員是否履行對犯罪嫌疑人、證人的告知義務(wù)，是否具有誘供、刑訊逼供等違法取證行為。三是審查決定逮捕。偵查部門在偵查中需要逮捕犯罪嫌疑人時(shí)，由偵查部門提出提請逮捕意見，刑檢部門審查并提出是否決定逮捕或退回補(bǔ)充偵查的意見，報(bào)檢察長或檢委會決定。對逮捕決定的執(zhí)行情況，偵查部門要及時(shí)告知刑檢部門。自偵部門擬對已被逮捕的犯罪嫌疑人取保候?qū)彽模瑧?yīng)書面征求刑檢部門的意見。四是審查其它強(qiáng)制措施。著重審查逮捕以外的其它強(qiáng)制措施的決定、執(zhí)行、變更、撤銷情況，從中發(fā)現(xiàn)和糾正違法行為。五是審查撤案決定。偵查部門作出撤銷案件的決定應(yīng)及時(shí)通知刑檢部門，刑檢部門經(jīng)審查認(rèn)為撤銷案件有錯(cuò)誤的，可以報(bào)請檢察長或檢委會決定。
四、利用科技手段加強(qiáng)對自偵案件審訊活動的監(jiān)督為全方位加強(qiáng)對偵查活動的監(jiān)督，客觀、真實(shí)地反映、記載和固定自偵部門訊問犯罪嫌疑人的偵查活動情況，應(yīng)制定自偵案件訊問過程全程錄音錄像制度。經(jīng)檢察長或檢委會批準(zhǔn)，技術(shù)部門應(yīng)利用先進(jìn)視聽技術(shù)對自偵案件的審訊過程實(shí)行全程錄音錄像，以此監(jiān)督偵查人員依法開展偵查審訊活動。由此形成的完整審訊視聽資料證據(jù)，既可作為出庭公訴時(shí)的有關(guān)證據(jù)使用，應(yīng)對可能出現(xiàn)的被告人、證人當(dāng)庭翻供等現(xiàn)象，也可歸檔備案監(jiān)督。
五、加強(qiáng)對審查批捕、審查起訴活動的監(jiān)督制約按照環(huán)節(jié)互監(jiān)的要求，監(jiān)督制約必須覆蓋到辦案的各個(gè)職能環(huán)節(jié)。在自偵案件偵查活動中，一方面，刑檢部門對自偵部門進(jìn)行立案監(jiān)督和偵查監(jiān)督，另一方面，從辦案流程上看，刑檢部門的審查批捕、審查起訴活動也應(yīng)接受自偵、控申等相關(guān)部門的監(jiān)督制約。具體操作上，自偵部門對于刑檢部門提出的不逮捕決定、撤銷案件建議有異議的，可以書面要求刑檢部門復(fù)議，刑檢部門在收到復(fù)議意見書后應(yīng)及時(shí)答復(fù)。刑檢部門變更有關(guān)強(qiáng)制措施時(shí)應(yīng)事先征求自偵部門的意見。如刑檢部門擬對自偵案件犯罪嫌疑人取保候?qū)彽模瑧?yīng)書面征求自偵部門的意見。刑檢部門對自偵部門偵查終結(jié)移送審查起訴的案件，經(jīng)審查后分別提出起訴、不起訴或撤銷案件、退回補(bǔ)充偵查、補(bǔ)充移送起訴犯罪嫌疑人等意見和建議，報(bào)檢察長、檢察會批準(zhǔn)或決定，自偵部門對刑檢部門審查決定有異議的，可以提請刑檢部門復(fù)議，刑檢部門應(yīng)及時(shí)答復(fù)，認(rèn)為有錯(cuò)誤的，應(yīng)報(bào)檢委會研究決定。自偵部門移送審查起訴的案件判決后，刑檢部門應(yīng)及時(shí)將法院的判決書送達(dá)自偵門，自偵部門認(rèn)為法院判決存在有罪判無罪、重罪判輕罪等嚴(yán)重問題的，可以向刑檢部門提出要求抗訴的建議。對于不服人民檢察院以不構(gòu)成犯罪作出不批捕決定的申訴，不服人民檢察院不起訴決定的申訴，不服人民檢察院撤銷案件的申訴，不服人民檢察院追繳財(cái)物決定的申訴等，控申部門應(yīng)當(dāng)受理，經(jīng)過審查維護(hù)正確的決定，糾正錯(cuò)誤的決定。控申部門的復(fù)查決定經(jīng)檢察長、檢委會批準(zhǔn)或決定后，有關(guān)部門必須執(zhí)行。
六、發(fā)揮監(jiān)所檢察部門的監(jiān)督制約作用監(jiān)所檢察監(jiān)督是環(huán)節(jié)互監(jiān)中的重要內(nèi)容，并且貫穿環(huán)節(jié)監(jiān)督的全過程。在環(huán)節(jié)互監(jiān)中，監(jiān)所檢察部門應(yīng)重點(diǎn)對自偵、刑檢部門行使職權(quán)的辦案期限實(shí)行監(jiān)督，并負(fù)責(zé)糾正超期羈押、單人提審，出所訊問等問題。除法律規(guī)定外，應(yīng)禁止把檢察院的訊問室當(dāng)作羈押室使用，訊問一般應(yīng)在看守所進(jìn)行，必須在訊問室進(jìn)行的，要嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行還押制度。
七、在辦理刑事賠償案件中發(fā)揮監(jiān)督制約作用辦理刑事賠償案件是環(huán)節(jié)互監(jiān)的重要一環(huán)，對各個(gè)獨(dú)立職能環(huán)節(jié)都具有監(jiān)督作用。高檢院明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)刑事賠償工作由控申部門承擔(dān)，這是由控申檢察工作特點(diǎn)決定的。控申檢察工作是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的一道重要工序，發(fā)揮好這一工序的監(jiān)督制約作用，必須要有制度機(jī)制的保證。實(shí)踐證明，自己糾正自己的錯(cuò)誤比較困難，自偵部門扣押、搜查搞錯(cuò)或違法了，不容易自己糾正。控申部門沒有直接開展批捕、偵查、起訴工作，糾正有關(guān)錯(cuò)誤較超脫。控申部門受理人民檢察院作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的賠償請求，具體應(yīng)嚴(yán)格依照《國家賠償法》、《人民檢察院刑事賠償工作暫行規(guī)定》進(jìn)行辦理。對自偵、刑檢以及其它部門工作人員，因違法行使職權(quán)侵犯公民的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的，經(jīng)審查后，該賠的應(yīng)大膽賠、主動賠，決不能姑息和掩飾錯(cuò)誤。為了有效落實(shí)刑事賠償?shù)挠嘘P(guān)規(guī)定，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制約，明確各部門、各辦案環(huán)節(jié)、各辦案人員的責(zé)任，有必要健全兩項(xiàng)制度：一是實(shí)行責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的辦案責(zé)任制。對單位、部門來說，要明確單位、部門的職責(zé)權(quán)限，不能什么事都請求上級或推到下一個(gè)環(huán)節(jié)。正式請示要同商量、探討問題分開，該由哪級、哪個(gè)環(huán)節(jié)辦的，由哪級、哪個(gè)環(huán)節(jié)辦，哪級、哪個(gè)環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)。對個(gè)人來說，要明確承辦人、部門領(lǐng)導(dǎo)和檢察長的職責(zé)；要明確界定各級別檢察官的職權(quán)，檢察官應(yīng)在職權(quán)范圍內(nèi)依法大膽行使職權(quán)，不能什么事都請示、依賴領(lǐng)導(dǎo)。二是落實(shí)錯(cuò)案責(zé)任追究制度。實(shí)行錯(cuò)案追究制的根本目的在于增強(qiáng)辦案人員的責(zé)任意識、提高辦案質(zhì)量。對檢察機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)造成錯(cuò)案的，根據(jù)情節(jié)依法追究相應(yīng)的刑事、民事、行政責(zé)任，這有利于從辦案機(jī)制上強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督制約。
行政監(jiān)督的性質(zhì)范文6
【關(guān)鍵詞】無效行政行為;相對人抵抗權(quán);確認(rèn)無效訴訟;強(qiáng)制執(zhí)行
【正文】
一、一起妨礙公務(wù)案——“夫妻黃碟案”引發(fā)的思考
據(jù)華商報(bào)等新聞媒體報(bào)道:2002年8月18日晚11時(shí)許,陜西省延安市萬花山派出所接到電話舉報(bào),稱張某夫婦正在其診所后的房間里播放黃碟。4名警察即受命前去調(diào)查。警察從后面的窗子看到確實(shí)有人在放黃碟,便以看病為名敲門進(jìn)入。當(dāng)時(shí)4名警察雖著警服,但未佩帶警號和警帽(未授警銜)。當(dāng)其中兩人準(zhǔn)備抱走播放黃碟的電視機(jī)和影碟機(jī)時(shí),張某上前阻止。警察將張某的手反剪并抓住其頭發(fā)按在床上,張某反抗并掄起一根木棍砸向一名警察,致使該警察左手被打腫。警察以妨礙警方執(zhí)行公務(wù)為由將張某帶回派出所,直至次日其家人向派出所交了1000元“暫扣款”后張某才被放回。8月22日,寶塔區(qū)公安分局以妨礙公務(wù)罪對張某立案,并由分局治安大隊(duì)調(diào)查。10月21日,寶塔區(qū)公安分局治安大隊(duì)兩名警察又以調(diào)查為由將張某從診所帶走,隨后以“涉嫌妨礙公務(wù)”將其刑事拘留。11月28日,寶塔區(qū)公安分局向?qū)毸^(qū)人民檢察院遞交材料,提請批準(zhǔn)逮捕張某。11月4日,寶塔區(qū)人民檢察院以證據(jù)不足為由,決定不批準(zhǔn)逮捕張某,并將決定送達(dá)公安機(jī)關(guān)。11月5日,被刑事拘留16天的張某被寶塔區(qū)公安分局以取保候?qū)彽拿x放回家。12月5日,寶塔區(qū)公安分局解除對張某的取保候?qū)?并宣布撤銷案件。2002年的最后一天,事件有了最終結(jié)果。當(dāng)事人與有關(guān)部門達(dá)成協(xié)議:警方向當(dāng)事人賠禮道歉;有關(guān)部門一次性補(bǔ)償當(dāng)事人醫(yī)療費(fèi)、誤工費(fèi)等29137元,并對有關(guān)責(zé)任人作出相應(yīng)的處理。[1]
在本案中,張某的行為顯然不構(gòu)成妨礙公務(wù),因?yàn)榉恋K公務(wù)以明知為條件,而張某不知道對方是警察;警察行為的違法性也是顯而易見的。[2]至于警察的行為是否是公務(wù)行為,該公務(wù)行為——如果它是公務(wù)行為的話——是否構(gòu)成無效,則是值得討論的。由此引發(fā)一個(gè)問題:如何界定個(gè)人防衛(wèi)權(quán)(或抵抗權(quán))?個(gè)人防衛(wèi)權(quán)對于國家權(quán)力是否存在?“當(dāng)公民感到執(zhí)法不公甚至違法之際,究竟公民是應(yīng)當(dāng)當(dāng)即反抗執(zhí)法還是事后尋求司法救濟(jì)的問題,這對于中國的法治建設(shè)也是一個(gè)重要的理論和實(shí)踐問題。”[3]對上述問題的回答取決于我國目前是否存在無效行政行為制度、應(yīng)當(dāng)建立怎樣的無效行政行為制度等問題。
在現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件中,雖然不乏行政行為“無效”的明確規(guī)定,[4]但通過對比不難發(fā)現(xiàn),這些行政行為“無效”的含義與行政法學(xué)中無效行政行為理論并不等同。即使是2000年3月10日《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋》(以下簡稱《行政訴訟若干問題解釋》)中規(guī)定的作為確認(rèn)無效判決對象的“被訴具體行政行為依法不成立或者無效”,也不能與學(xué)理上的無效相提并論,學(xué)者們認(rèn)為該規(guī)定中的“無效”不同于實(shí)定法中的“無效”,也不無疑問。然而,《行政訴訟若干問題解釋》在原有的撤銷判決之外,創(chuàng)設(shè)新的確認(rèn)判決,并把確認(rèn)違法與確認(rèn)無效相分離,這一做法與大陸法系國家把無效行政行為和一般違法行政行為區(qū)別對待的思路相吻合。這給中國的行政法學(xué)提供了制度創(chuàng)新的巨大契機(jī)。
二、我國無效行政行為制度的現(xiàn)狀
(一)行政行為無效觀念的演變
“對一個(gè)概念下定義的任何企圖,必須要將表示該概念的這個(gè)詞的通常用法當(dāng)作它的出發(fā)點(diǎn)。”[5]從“無效”一詞的詞義看,完全可以把行政行為的無效理解為行政行為不具有法律效力。在這種意義上,行政行為的無效是與行政行為的有效相對應(yīng)的。“行政行為有效要件,同時(shí)可以構(gòu)成衡量和確認(rèn)行政行為無效的標(biāo)準(zhǔn)。正如人們往往把‘合法’與‘有效’連用一樣,‘違法’與‘無效’也常被連用。”[6]這就意味著,違法的行政行為通常無效,而無效的行政行為也往往違法。[7]行政行為因違法而無效的觀念對我國的行政立法產(chǎn)生了深刻的影響。例如,《中華人民共和國行政處罰法》第3條第2款規(guī)定:“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的,行政處罰無效。”《中華人民共和國土地管理法》第78條規(guī)定:“無權(quán)批準(zhǔn)征用土地、使用土地的單位或者個(gè)人非法批準(zhǔn)占用土地的,超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)占用土地的,不按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準(zhǔn)用地的,或者違反法律規(guī)定的程序批準(zhǔn)占用、征用土地的,其批準(zhǔn)文件無效……”。《國家公務(wù)員暫行條例》第86條規(guī)定:“對不按編制限額、所需職位要求及規(guī)定資格條件進(jìn)行國家公務(wù)員的錄用、晉升、調(diào)入和轉(zhuǎn)任的,宣布無效。”[8]然而,在大陸法系國家和地區(qū),無效行政行為具有特定的內(nèi)涵,通常是指因具有重大而且明顯的違法情形而自始不產(chǎn)生法律效力的行政行為。無效行政行為在后果上表現(xiàn)為自始、當(dāng)然、確定無效。具體包含三層含義:一是自始無效。即從行政行為作出時(shí)就不具有任何法律效力。作出無效行政行為的機(jī)關(guān)或其他有權(quán)機(jī)關(guān)得隨時(shí)宣告或確認(rèn)其無效,相對人也可隨時(shí)請求有權(quán)機(jī)關(guān)宣告或確認(rèn)其無效。二是當(dāng)然無效。即無論相對人是否主張無效,法院或其他有權(quán)機(jī)關(guān)是否確認(rèn)無效,無效行政行為均屬無效,任何人可以忽視其存在而不予尊重和執(zhí)行。三是確定無效。即行政行為的內(nèi)容絕對不可能被法律所承認(rèn),它不僅從一開始就無效,而且不因事后的追認(rèn)、轉(zhuǎn)換等補(bǔ)救而變?yōu)橛行А，F(xiàn)在,無效行政行為理論既是德國和日本等大陸法系國家和地區(qū)行政法學(xué)上的通說,也為我國大多數(shù)行政法學(xué)者所接受。[9]
(二)立法與司法實(shí)踐考察
不少法律、法規(guī)和規(guī)章雖無行政行為“無效”的規(guī)定,卻已經(jīng)明確賦予相對人對某些行政行為的抵抗權(quán)。[10]其中最典型的是行政處罰法。該法第49條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員當(dāng)場收繳罰款的,必須向當(dāng)事人出具省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù);不出具財(cái)政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)的,當(dāng)事人有權(quán)拒絕繳納罰款。”第56條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)對當(dāng)事人進(jìn)行處罰不使用罰款、沒收財(cái)物單據(jù)或者使用非法定部門制發(fā)的罰款、沒收財(cái)物單據(jù)的,當(dāng)事人有權(quán)拒絕處罰,并有權(quán)予以檢舉。上級行政機(jī)關(guān)或者有關(guān)部門對使用的非法單據(jù)予以收繳銷毀,對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。”在這里,“有權(quán)拒絕”實(shí)際上意味著不出具財(cái)政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù),以及不使用罰款、沒收財(cái)物單據(jù)或者使用非法定部門制發(fā)的罰款、沒收財(cái)物單據(jù)的行政處罰屬于無效行政行為。
在我國,確認(rèn)行政行為無效的司法實(shí)踐最早始于普通訴訟中。一個(gè)典型例證是最高人民法院于1994年3月30日的《關(guān)于企業(yè)開辦的企業(yè)被撤銷或者歇業(yè)后民事責(zé)任承擔(dān)問題的批復(fù)》。該批復(fù)認(rèn)為:“企業(yè)開辦的其他企業(yè)雖然領(lǐng)取了企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照,但實(shí)際上沒有投入自有資金,或者投入的自有資金達(dá)不到《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第十五條第(七)項(xiàng)或其他有關(guān)法規(guī)規(guī)定的數(shù)額,以及不具備企業(yè)法人其他條件的,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其不具備法人資格,其民事責(zé)任由開辦該企業(yè)的企業(yè)法人承擔(dān)。”“人民法院在審理案件中,對雖然領(lǐng)取了企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照,但實(shí)際上并不具備企業(yè)法人資格的企業(yè),應(yīng)當(dāng)依據(jù)已查明的事實(shí),提請核準(zhǔn)登記該企業(yè)為法人的工商行政管理部門吊銷其企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照。工商行政管理部門不予吊銷的,人民法院對該企業(yè)的法人資格可不予認(rèn)定。”根據(jù)這一批復(fù),人民法院在民事訴訟中,可以直接認(rèn)定已領(lǐng)取《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》但實(shí)際上不具備企業(yè)法人法定條件的企業(yè)不具備法人資格,從而間接確認(rèn)其由工商部門核發(fā)的營業(yè)執(zhí)照無效。此外,法院還經(jīng)常在涉及婚姻效力的民事訴訟中,以及以行政行為的合法性或有效性為要件的刑事訴訟中,否定某些行政行為的效力。例如,在涉嫌妨礙公務(wù)罪的刑事案件中,司法機(jī)關(guān)有時(shí)通過宣告不構(gòu)成妨礙公務(wù)罪從而間接認(rèn)定公務(wù)行為不成立或無效。[11]
在行政訴訟中,由于行政訴訟法未規(guī)定確認(rèn)無效判決,法院只能以撤銷判決撤銷本屬無效的行政行為。[12]但是,也有一些法院大膽地嘗試對某些行政行為適用確認(rèn)無效判決。[13]特別是行政處罰法生效后,司法實(shí)踐中還出現(xiàn)了確認(rèn)依法“不能成立”和相對人“有權(quán)拒絕”的行政處罰無效的案件。[14]
在法律規(guī)定和司法實(shí)踐的基礎(chǔ)上,2000年3月10日最高人民法院的《行政訴訟若干問題解釋》中首次確立了確認(rèn)無效的行政判決形式。該解釋第57條第2款規(guī)定:“有下列情形之一的,人民法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)被訴具體行政行為違法或者無效的判決:(一)被告不履行法定職責(zé),但判決責(zé)令其履行法定職責(zé)已無實(shí)際意義的;(二)被訴具體行政行為違法,但不具有可撤銷內(nèi)容的;(三)被訴具體行政行為依法不成立或者無效的。”這一規(guī)定為確認(rèn)行政行為無效的司法實(shí)踐提供了依據(jù)。
三、我國無效行政行為制度存在的問題
(一)無效行政行為概念的混亂
無效行政行為主要是大陸法系國家行政法上的概念、理論和制度。在我國,目前既沒有成熟的無效行政行為理論,也缺乏完善的無效行政行為制度。行政法學(xué)界對無效行政行為長期缺乏足夠的關(guān)注,大多數(shù)行政法學(xué)教材中找不到無效行政行為的概念,有的教材中雖有無效行政行為的概念,但它們或者語焉不詳,或者張冠李戴。
許多行政法學(xué)者往往從“無效”一詞的詞義出發(fā),把行政行為的無效理解為行政行為不具有法律效力。在這種意義上,行政行為的無效是與行政行為的有效相對應(yīng)的。有的學(xué)者進(jìn)一步把行政行為的有效要件等同于合法要件,認(rèn)為合法即有效,違法則無效。“只有合法的行為,才是有效的行為,才會產(chǎn)生合法的法律效果。違法的行為是無效行為,要承擔(dān)違法后果。”[15]“行政行為的有效是對已生效行為的效力以法律尺度衡量后的再確認(rèn),合法的才有效。有效要件即是滿足合法性的各項(xiàng)要求,是判斷一項(xiàng)行政行為是否合法的具體標(biāo)準(zhǔn)。”[16]
