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作者：宗岳洋 單位：福建省國資委政治部

行政監(jiān)督是現(xiàn)代公共行政管理過程的重要環(huán)節(jié)，也是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分。新中國成立以來，我國已初步建立了一套符合國情的行政監(jiān)督體系。但隨著我國社會經濟的發(fā)展、依法行政和行政管理體制改革的不斷深入，行政監(jiān)督體系中存在的一些問題和弊端，已經對我國經濟建設、法制建設和公共行政管理建設造成了一定的負面影響。研究行政監(jiān)督體系在實踐中的不足之處，探索完善行政監(jiān)督體系的途徑，已經成為當前公共行政管理亟待解決的重要課題。

一、行政監(jiān)督及其體系的概念

在我國，行政監(jiān)督是指黨、國家機關和人民群眾對行政機關及其工作人員的行政管理活動是否符合國家和人民的利益，是否符合社會主義的民主原則和法制原則所實施的監(jiān)察和指導。行政監(jiān)督的主體主要是執(zhí)政的共產黨和參政的各派，還有各種各樣的社會團體及所有社會成員也是可成為主體的。行政監(jiān)督的對象主要是各級國家行政機關及其公務人員。行政監(jiān)督作為一種特殊的監(jiān)督，具有適用對象的廣泛性、在監(jiān)督體系中具有主導性和監(jiān)督過程中具有主動性等特點；其特殊性在于其政治性，在于其權力是政治權力，而政治是國家的治理活動，因此，行政監(jiān)督是與國家治理緊密聯(lián)系在一起的，是普遍存在的。行政監(jiān)督體系指各行政監(jiān)督方式構成的行政監(jiān)督機構的總稱。我國行政監(jiān)督體系的初創(chuàng)工作是從新中國成立后開始的，幾十年來，經過不斷的建立健全，現(xiàn)已形成具有中國特色的全方位的、多元化的較為完整的行政監(jiān)督體系。根據(jù)主體的不同，行政監(jiān)督可分內部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩大類。外部監(jiān)督是指行政機關以外的權力與非權力主體對行政機關及其工作人員實施的監(jiān)督，包括:國家權力機關的監(jiān)督，即人民代表大會及其常委會的行政監(jiān)督；國家司法機關的監(jiān)督，即人民檢察院和人民法院實施的行政監(jiān)督；中國共產黨作為執(zhí)政黨實施的行政監(jiān)督；人民政協(xié)以及各派的行政監(jiān)督；社會群眾及輿論監(jiān)督，主要是指各人民團體(工、青、婦等)、群眾組織、企事業(yè)單位、公民個人以及新聞媒介對國家行政機關及其工作人員實施的監(jiān)督。內部監(jiān)督又分為專門監(jiān)督和層級監(jiān)督兩類。專門監(jiān)督是指政府專設的監(jiān)督機構實施的行政監(jiān)督，包括行政監(jiān)察和審計監(jiān)督；層級監(jiān)督是指各級行政機關及其主管按行政隸屬關系自上而下或自下而上進行的監(jiān)督。

二、當前我國行政監(jiān)督體系存在的問題

近年來，我國行政監(jiān)督工作不斷加強，行政問責不斷推進，有些官員因過失而被問責。但是，我國行政監(jiān)督體系發(fā)展較晚，并且整個監(jiān)督體系龐雜，缺乏應有的獨立性和權威性外，我們的行政監(jiān)督體系中還存在著一系列明顯的缺陷。

（一）行政監(jiān)督體系的整體功能不強在監(jiān)督實踐中，由于政府機關內外各種監(jiān)督之間的關系還沒有理順，各種監(jiān)督主體間存在著監(jiān)督權限、方式、程序、范圍等不夠明確的問題，彼此間缺乏聯(lián)系和溝通，工作中各自為戰(zhàn)，尚未形成嚴密有序、分工合理、協(xié)調互動、運行高效的有機整體，使監(jiān)督工作存在“交叉帶”和“空白帶”。目前我國行政監(jiān)督體系中承擔反腐保廉職能的專門監(jiān)督機構有三家：黨的紀律檢查委員會、政府系統(tǒng)的監(jiān)察機構和隸屬檢察院的反貪污賄賂工作局。根據(jù)有關規(guī)定，三家機構監(jiān)督的職能范圍是按監(jiān)督對象的身份及其違紀違法嚴重程度不同來劃分的：紀檢部門監(jiān)督的是全體黨員，監(jiān)察部門監(jiān)督的是政府機關公務員，反貪部門監(jiān)督的是違反刑法的貪污賄賂分子。但在行政監(jiān)督實踐中，由于監(jiān)督對象中的公務員大多數(shù)是黨員，而且相當多的貪污賄賂行為的違紀違法后果在審理之前難以預先界定，所以很難做到按對象身份和違紀違法嚴重程度來確定監(jiān)督機關，這就造成有的問題多方插手，有的事情無人過問，有時還導致在案件受理、查辦、移送、處理等工作環(huán)節(jié)中相互間的沖突和矛盾。而就行政機關內部監(jiān)督體系的監(jiān)察與審計等專門監(jiān)督而言，在對國家行政機關中同一經濟違法案件的檢查、調查取證等工作程序上基本重復。對既違反經濟法規(guī)、又違反政紀的案件，經濟監(jiān)督部門對違反經濟法規(guī)的工作人員做出“罰款”或沒收的處理決定，有時不向行政監(jiān)察機關通報情況和移送監(jiān)督處理結果材料。或者行政監(jiān)察機關受理對違反政紀的工作人員做出處理決定，不向經濟監(jiān)督部門反饋有關信息，也不移送其政紀監(jiān)督處理結果材料，使違法者不能受到應有的處罰。在監(jiān)督工作中對那些界限不清的疑難案件，有時還出現(xiàn)各監(jiān)督部門互相推委、扯皮，無人監(jiān)督的狀況，從而削弱了行政監(jiān)督的整體效能，導致了監(jiān)督機制弱化，缺乏監(jiān)督合力。

（二）行政監(jiān)督主體缺乏應有的獨立性“任何權力制約機制的有效運行都毫無例外地取決于其地位的獨立，獨立性是行政監(jiān)督的本質特征和內在要求。”但是，我國行政監(jiān)督主體的地位卻不獨立，導致缺乏監(jiān)督力度。在我國行政機關內部監(jiān)督體系中，設置在政府內部的行政監(jiān)察機關，受同級政府和上一級監(jiān)察機關的雙重領導，在這種雙重領導體制下，受地方保護主義的影響，內部監(jiān)督機構往往難以從全社會和宏觀上實現(xiàn)監(jiān)督，從而使監(jiān)督陷于一種兩難境地，嚴重制約了監(jiān)督機構的獨立性、公正性和權威性。此外，在行政機關外部監(jiān)督體系中，人民代表大會及其常委會對國家行政機關的監(jiān)督理應是最有權威的監(jiān)督，但目前人大監(jiān)督是法律地位高而實際地位低，人大也不能真正獨立行使監(jiān)督權力，突出表現(xiàn)在“監(jiān)督機構不健全、監(jiān)督措施不得力、監(jiān)督效果不理想”。

（三）行政監(jiān)督法律制度亟待健全行政監(jiān)督立法是依法實行行政監(jiān)督的前提和基礎。只有盡快建立健全各種行政監(jiān)督法律法規(guī)，行政監(jiān)督才能有法可依、統(tǒng)一標準，避免監(jiān)督的盲目性和隨意性。長期以來，我國行政監(jiān)督立法工作比較薄弱，盡管也制定了一些法律法規(guī)，如《行政復議法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政監(jiān)察法》、《審計法》等。但從總體上講，仍不能滿足當前行政監(jiān)督發(fā)展的實際需要，有些領域還是空白。比如社會監(jiān)督方面，或者缺乏法律保障，或者沒有程序規(guī)范，從而致使人民群眾等一些社會監(jiān)督流于形式而得不到落實，因此行政監(jiān)督立法亟待加強。此外，已經制定的法律當中很多都是一些原則性規(guī)定，實踐操作性不張，難有實際效果，還需進一步修改和完善。而一些監(jiān)督主體的監(jiān)督權也缺乏保護措施。近幾年來，一些新聞記者采訪難的問題屢見報端，有些受到行政權力的干預，有些受到當事人的阻攔，有些甚至遭到圍攻和毆打。這表明監(jiān)督主體的監(jiān)督權急需得到法律的保護。#p#分頁標題#e#

（四）行政監(jiān)督過程不完整從行政監(jiān)督主體對監(jiān)督對象行政行為進行監(jiān)督的整個過程來看，行政監(jiān)督方式可分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督，三種方式應有機結合，全過程進行，才能取得較好的監(jiān)督效果。但是，長期以來，我國行政監(jiān)督方式較單一，監(jiān)督主體一直將監(jiān)督工作的重點放在“查錯糾偏”上，偏重于追懲性的事后監(jiān)督。由于缺乏事前預防和事中控制，以致造成行政偏差和腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)過多，行政監(jiān)督機構經常忙于應付“查錯糾偏”，使監(jiān)督工作陷入被動消極的不利局面。如果“事先基本沒有監(jiān)督，事中基本難以監(jiān)督”的狀況得不到糾正，那么事后監(jiān)督基本上不能算是真正意義上的監(jiān)督。事實上，行政權力的濫用和腐敗問題往往發(fā)生于行政行為的整個過程，所以最有效的監(jiān)督應該是問題發(fā)生前的預防和控制，必須建立起對行政權力使用過程的全方位監(jiān)控機制。

（五）行政監(jiān)督人員素質不高從實踐來看，我們的部分監(jiān)督人員存在著：理論知識水平和工作能力不高，思想素質不高等問題，主要表現(xiàn)為不堅持原則、貪污腐敗、監(jiān)督不當或放棄監(jiān)督。這些問題阻礙了行政監(jiān)督的有效開展。特別是隨著經濟全球化程度的加深，我國各種經濟活動將會更緊密地融入現(xiàn)代化國際經濟之中，腐敗現(xiàn)象呈現(xiàn)“國際化”、“智能化”等特點，對我國執(zhí)法隊伍的知識水平和業(yè)務能力提出新的挑戰(zhàn)。

（六）行政監(jiān)督的透明度有待加強，公眾缺乏參與意識當前，由于政務的公開化程度有待提高，而政務公開和透明正是行政監(jiān)督的前提，由此就導致了監(jiān)督信息的不平等、渠道的不順暢，從而造成行政監(jiān)督難以發(fā)揮實效。而公眾監(jiān)督意識也不強，一些人法律意識淡薄或者對法律權威不信任，不懂得怎樣行使法律賦予自己的監(jiān)督權力，當公民或法人的利益受到主管行政機關的侵犯時，不知道如何進行行政訴訟，只能通過新聞媒體和信訪部門尋求解決。另外，掌握道德批判的話語權的知識分子，在觀念世俗化的過程中，也日益喪失了社會批判者的功能。而由于傳媒的控制，也導致他們缺乏可資憑借的信息資源與渠道，來對所存在的問題進行獨立客觀的評判，因此知識分子參與行政監(jiān)督作用也在減弱。

三、完善我國行政監(jiān)督體系的對策研究

（一）嘗試建立新的行政監(jiān)督協(xié)調體制完善行政監(jiān)督，促進政府機關廉政勤政建設是一項宏大的社會系統(tǒng)工程。筆者認為，可以首先探索建立起新的監(jiān)督體系的協(xié)調機制，使隸屬于各系統(tǒng)的監(jiān)督主體互相配合，協(xié)調一致，形成合力，才能充分發(fā)揮行政監(jiān)督的整體功能，從源頭上遏制腐敗。具體做法如下：可建立由黨委統(tǒng)一領導下，各監(jiān)督部門參加的“監(jiān)督協(xié)調委員會”之類的機構，對各監(jiān)督主體進行綜合指導和協(xié)調，這種協(xié)調可包括兩個方面:一方面是對監(jiān)督主體的目標進行協(xié)調。在行政監(jiān)督實踐中，各監(jiān)督主體盡管都有各自的具體工作目標，但具體目標不能背離統(tǒng)一的總目標，而是要與之相協(xié)調。行政監(jiān)督系統(tǒng)的目標既有穩(wěn)定性，又有變動性。變動性主要體現(xiàn)在目標內容的增減、重點目標的轉移等方面。一旦目標的內容和重點發(fā)生了變化，就應當對各監(jiān)督主體的具體目標加以調整，使其與變化了的總目標相協(xié)調。另一個方面對監(jiān)督主體的監(jiān)督過程進行協(xié)調。我國行政監(jiān)督主體較多，而且大都有其相對獨立的責任范圍，因此，應特別重視對其過程的協(xié)調，使在監(jiān)督過程或在有些案件受理、調查、移送、處理等方面能互通情況、協(xié)調關系、互相配合、形成有機整體，從而使整個行政監(jiān)督系統(tǒng)更加有序地運行，發(fā)揮整體效能。

（二）行政監(jiān)督機構的改革創(chuàng)新1．增強專門監(jiān)督機構的獨立性。目前，我國監(jiān)察和審計等專門監(jiān)督機構的監(jiān)察機關實行雙重領導體制，地方各級監(jiān)察機關是同級人民政府的一個工作部門，監(jiān)察對象是同級各行政部門及其工作人員。在實際工作中，不少行政部門及其工作人員違紀、違法案件往往涉及同級政府的主要負責人、同級行政部門的負責人，要處理此類案件，監(jiān)察機關往往難免有后顧之憂。實踐證明，這種內部監(jiān)督機制由于其體系不獨立、地位不高，導致監(jiān)督效果大打折扣。即便在檢察部門和黨的紀律檢查委員會合署辦公的情況下，行政監(jiān)察部門仍然缺乏應有的獨立性和權威性。2007年，中央在多個省的紀委書記任免上直接“空降大員”或異地交流，為紀委和同級黨委、政府的監(jiān)督關系做了有力的探索，這個探索可以為監(jiān)察部門的雙重領導體制改革提供參考。將省及以下各級政府機關中的行政監(jiān)察部門獨立出來，受上級監(jiān)察部門直接領導，包括領導干部由上級選派，各項經費開支由上級解決，在履行職責過程中只向授權組織負責，不受同級政府領導和其他機關的干擾，以增強監(jiān)察部門的獨立性和權威性。這樣使監(jiān)察機關在經濟上不再依賴同級行政機關，從而使其沒有后顧之憂，利于工作的開展。2．完善政府層級監(jiān)督機制。各級政府不僅負有組織實施法律法規(guī)的重要職責，同時對其所屬部門和下級政府的行政管理活動承擔著不可推卸的層級監(jiān)督責任。實踐證明，相對于外部監(jiān)督而言，政府層級監(jiān)督機制對規(guī)范和制約行政行為更直接、更有效。而在實踐中需要進一步完善：一是加強對規(guī)章和規(guī)范性文件的備案監(jiān)督，這是從源頭上防止行政行為違法的重要舉措。二是認真貫徹行政復議法，加強行政復議工作，通過對具體行政行為的監(jiān)督，規(guī)范行政權力的行使。三是完善并嚴格執(zhí)行行政賠償和補償制度，嚴格執(zhí)行《國家賠償費用管理辦法》關于賠償費用核撥的規(guī)定，依法從財政支取賠償費用，保障公民、法人和其他組織依法獲得賠償。

（三）推動行政監(jiān)督立法我國目前對行政監(jiān)督的規(guī)定，散見于憲法、法律、法規(guī)當中，不僅不系統(tǒng)、不完整、不協(xié)調，而且規(guī)定過于原則，行政執(zhí)法監(jiān)督的應有功能尚未充分發(fā)揮，導致行政執(zhí)法監(jiān)督方式簡單，制約無力，不能滿足當前行政監(jiān)督發(fā)展的實際需要，因此行政監(jiān)督立法亟待加強。首先，應該盡快制定一部統(tǒng)一的《行政監(jiān)督法》，從立法上完善行政執(zhí)法監(jiān)督，明確行政監(jiān)督的原則、方式、程序、效力等，為行政執(zhí)法監(jiān)督提供法律依據(jù)。此外還要抓緊修改《行政訴訟法》和《行政復議法》，使這兩部強有力的監(jiān)督法律真正發(fā)揮監(jiān)督作用。

（四）構建全程行政監(jiān)督體系行政監(jiān)督改革的重大任務之一，就是要完善起行政監(jiān)督的事前監(jiān)督和事中監(jiān)督，改變以往“亡羊補牢”的做法。而要做到事前、事中、事后監(jiān)督有效結合，既做好預防工作，又對出現(xiàn)的問題及時糾正，并且要嚴懲違法亂紀行為，最終提高行政監(jiān)督的效能。#p#分頁標題#e#

（五）提高監(jiān)督人員的道德素質和業(yè)務素質行政監(jiān)督是通過行政監(jiān)督工作人員的工作來實現(xiàn)的，要提高行政監(jiān)督效能就必須提高行政監(jiān)督人員的政治素質、業(yè)務素質和道德素質，建設行政監(jiān)督高水平隊伍。首先，行政監(jiān)督人員要不斷加強思想道德修養(yǎng)，要從對人民負責的角度出發(fā)，審視社會現(xiàn)實生活中的各種道德觀念的根據(jù)，分清善與惡、正與邪、是與非，提高自己的行政監(jiān)督意識，為自己的職業(yè)道德打下堅實的基礎，培養(yǎng)自己的道德感情，磨練自己的道德意志，把外在的他律性的道德規(guī)范轉化為自己內在的道德責任感和良心，從而形成高尚的行政倫理精神。同時還要加強紀檢干部的素質和業(yè)務培訓，針對目前有的監(jiān)督人員理論和業(yè)務水平較差和對一些新的法規(guī)不很熟悉的情況，通過培訓專業(yè)的法律法規(guī)知識、金融財政等知識來提高他們行政監(jiān)督的政策水平、工作能力等基本素質。有了高素質的監(jiān)督隊伍，監(jiān)督水平的提高就有了基礎。

（六）加強政府信息公開工作，完善群眾和輿論監(jiān)督機制《政府信息公開條例》已頒布并實行近三年了。政務信息和各項決策的公開，不僅是為了方便人民群眾對政府部門的監(jiān)督，也是為了加強對人民群眾加強了宣傳，贏得公眾對政府工作理解和支持。要進一步加強政務公開工作和政府信息公開工作，凡是需要人民群眾遵守和執(zhí)行的事項，都要向社會公開；不是直接要求人民群眾遵守和執(zhí)行，但需要他們配合、了解的事項，也要及時向社會公開，切實創(chuàng)造出讓人民更有效地監(jiān)督政府的良好條件和環(huán)境。同時，我們還需要進一步完善群眾監(jiān)督機制。一要樹立公民責任意識，形成參政議政的自覺性。要利用廣播、電視、網(wǎng)絡、報刊等媒體，讓老百姓知道監(jiān)督什么；同時加大現(xiàn)代公民意識的培育，真正承擔起社會主人的責任。二要強化群眾監(jiān)督法律保障。通過制定專門法律法規(guī)，確立群眾監(jiān)督的法律地位，明確群眾監(jiān)督的權限和程序，使之能夠依法行使監(jiān)督權，并受法律應有的保護；完善信訪、舉報、申訴和控告體系，充分利用現(xiàn)代化科技手段推進監(jiān)督渠道的多元化，建立健全保密制度和舉報獎勵制度，嚴禁將舉報人的信息透露給被舉報人，而對舉報人以打擊報復的要進行嚴厲懲罰。

此外，還要完善輿論監(jiān)督機制，加強新聞立法，一方面通過法律來規(guī)范新聞工作者的行為，以法律形式明確規(guī)定輿論的監(jiān)督權、審稿權、批評權和采訪、報道程序、方法以及侵權責任等，使他們能依法履行其職責。另一方面為輿論監(jiān)督提供法律保障，保障新聞工作者的輿論監(jiān)督權不受外界侵犯，從而為輿論監(jiān)督提供法律保障，使新聞媒體工作者能更好地依法履行監(jiān)督職責。