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公共管理論文范文1
關(guān)鍵詞:公共利益;現(xiàn)代公共;公共管理;管理本質(zhì)
Abstract:Thepublicadministrationresearchusuallyhastwokindofentirelydifferentstandpoints:Superintendent''''sstandpointandpublic''''sstandpoint.Standsinsuperintendent''''sstandpoint,thepublicadministrationresearchmainattentiontakesthepublicinterestspokesmanandvindicator''''sPublicsector,howcancarryontheeffectivemanagementtothepublicaffairs.Standsinpublic''''sstandpoint,thepublicadministrationresearchmainattention“howcanthecitizenobtainthethingwhichfromgovernmenttheretheyneed”(thenote:HowardFrant:UsefultoWhom?PublicManagementResearch,SocialScience,andtheStandpointProblem,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Number2,1999,p.324.).
keyword:Publicinterest;Modernagepublic;Publicadministration;Managementessence
引言
顯然,這兩種立場都沒有脫離公共利益這個(gè)核心問題:前者以“公共部門如何實(shí)現(xiàn)和服務(wù)于公共利益”為焦點(diǎn);后者以“公共利益是怎樣被實(shí)現(xiàn)的”為焦點(diǎn)。進(jìn)一步對(duì)比可以發(fā)現(xiàn),前一種主張所說的公共利益多半是抽象的,而后一種主張則意指現(xiàn)實(shí)的公共利益,它與公眾利益密切相關(guān)。
事實(shí)上,研究公共利益時(shí)有兩個(gè)關(guān)鍵問題不容回避。第一,公共利益是抽象的(虛幻的)還是現(xiàn)實(shí)的(具體的)?第二,公共利益與共同利益完全一致嗎?圍繞這兩個(gè)問題,本文將在區(qū)分公共利益和共同利益概念差別的基礎(chǔ)上,界定公共利益的本質(zhì)內(nèi)涵;進(jìn)而力圖闡明公共利益乃是現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問題。
一、對(duì)“共同利益”的概念辨析
“共同利益”和“公共利益”是兩個(gè)容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說的“共同利益”有兩個(gè)英文詞與其相對(duì)應(yīng),即commoninterest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋,common在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時(shí),是指“兩個(gè)人或更多人,或者是團(tuán)體、社會(huì)的絕大多數(shù)人所享有的東西,所做的事情,或是屬于他們的東西、對(duì)他們有影響的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”,此時(shí)它指“影響所有人或絕大多數(shù)人(的事物)”。(注:《牛津高階英漢雙解詞典》(第四版)、商務(wù)印書館、牛津大學(xué)出版社,1997年版,第277頁、第612頁。)
可見,“共同利益”首先是指“多數(shù)人”的利益?！岸鄶?shù)人”可能是指兩個(gè)人、少數(shù)幾個(gè)人、絕大多數(shù)人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對(duì)普遍性。
同時(shí),“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔(dān)的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場、共同的行動(dòng)相關(guān)。它不局限于某個(gè)單個(gè)的個(gè)體,不可能也不應(yīng)該為其所獨(dú)有。這是共同利益的不可分割性。
通常,共同利益可以指代共同體利益,或是利益關(guān)系的產(chǎn)物。我們將分別闡述這兩種指代關(guān)系。
(一)共同利益與共同體利益
共同體是個(gè)寬泛的概念。一個(gè)組織、一個(gè)社區(qū)、一個(gè)地區(qū)、一個(gè)國家甚或是整個(gè)人類社會(huì),都可以分別看作是共同體。作為現(xiàn)實(shí)的載體,這些不同層次的共同體都存在著自身的利益,因而可以分別被看作是利益共同體。在對(duì)這些利益共同體進(jìn)行考察時(shí),可以采取幾種視角:一是以單個(gè)的利益共同體為單元,分析其共同利益的屬性;二是以不同層次利益共同體的相對(duì)關(guān)系為單元,分析共同利益的相對(duì)性。
1.共同體的規(guī)模與共同體利益
共同體是由相關(guān)成員組成的。其成員數(shù)量的多少,影響著共同體利益的內(nèi)容。既然共同體利益不局限于某個(gè)或某些特定成員,它就應(yīng)該是絕大多數(shù)成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規(guī)模越小,共同體利益的內(nèi)容越簡單、越狹窄;共同體規(guī)模越大,共同體利益的內(nèi)容越復(fù)雜、越廣泛。但無論如何,共同體利益都不是單一的,而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。
最為主要的是,共同體規(guī)模制約著共同體利益的認(rèn)可和確認(rèn)。在共同體規(guī)模較小的情況下,利益聚合比較容易實(shí)現(xiàn);或者說共同利益容易被認(rèn)可和確認(rèn)。隨著共同體規(guī)模的不斷增大,利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來越困難,因此也只能在形式上用絕大多數(shù)人的共同利益來代表共同體利益。這在實(shí)踐中存在困境:“少數(shù)服從多數(shù)”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數(shù)人的利益?
通常認(rèn)為,不管采取怎樣的表達(dá)機(jī)制,共同體利益在形式上的“一致性”并不能抹殺其實(shí)質(zhì)上的“普遍性”或“差異性”。如果少數(shù)人的利益被忽略或侵犯了,他們就會(huì)游離于共同體之外,共同體也就失去存在的意義。為避免這種情況出現(xiàn),共同體總要采取一些救助弱勢(shì)群體的措施。其背后的邏輯是:這些少數(shù)人的“共同利益”雖然在形式上沒有得到確認(rèn),但在實(shí)際上應(yīng)該得到實(shí)現(xiàn)。就是說,共同體利益并不以大多數(shù)人主觀的確認(rèn)和認(rèn)可為限度,它還包括一些客觀的、在特定時(shí)期內(nèi)沒有得到確認(rèn)和認(rèn)可的利益。
比如,人們?cè)诤推綍r(shí)期可能并不會(huì)感受到共同體安全的重要性;一旦共同體安全受到威脅時(shí),任何成員都不可能否認(rèn)共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如,在追求共同體利益的過程中,共同體賴以生存的自然環(huán)境可能被“無意”地破壞了,此前似乎沒有人意識(shí)到“外生的”自然環(huán)境也是共同體利益;當(dāng)共同體的發(fā)展受到自然環(huán)境的懲罰或威脅時(shí),保護(hù)自然環(huán)境就會(huì)理所當(dāng)然地成為共同體利益?？梢?形式上的共同體利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。
這表明,共同體利益并不否認(rèn)差異性和客觀性,它既包括形式上的“共同利益”,也包括客觀的“普遍利益”。
2.共同體的層次與共同體利益
既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實(shí)體,那么就應(yīng)該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關(guān)系。從縱向一體化的角度而言,人類社會(huì)這個(gè)最大的共同體是由若干層次的次級(jí)共同體按一定規(guī)則組成的。高一層級(jí)的共同體利益制約著低層級(jí)的共同體利益,兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如,我們可以把人類社會(huì)看成是由國家組成的共同體,國家本身也可以看作是次級(jí)的共同體。基于國家利益,一些國家在工業(yè)發(fā)展的過程中對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞,這是對(duì)人類社會(huì)整體利益的威脅;同樣,一些核大國發(fā)展核力量形成核威懾也是對(duì)人類社會(huì)安全與和平的挑戰(zhàn)。這是國家利益與人類社會(huì)整體利益的沖突。另一方面,可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出以及其他形式的國家間合作,則是協(xié)調(diào)國家間利益關(guān)系、維護(hù)人類社會(huì)“共同體利益”的措施。
3.共同體的性質(zhì)與共同體利益
以上,我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益。事實(shí)上,除了規(guī)模之外,共同體的性質(zhì)也是影響共同體利益的重要因素。比如,對(duì)于組織這類利益共同體來說,我們可以簡單地將其區(qū)分為“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說的公共部門和私營部門。顯然,兩者都具有各自的共同利益,但因?yàn)樾再|(zhì)和價(jià)值取向的差異,其共同體利益也有所不同。這正如斯托克斯所說,“‘公共’與‘私營’之間的根本區(qū)別并不是政府與私營部門之間的區(qū)別,而是追求公共利益與追求私人所得之間的區(qū)別”(注:DavidMathasen:TheNewPublicManagementandItsCritics,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Numberl,1999.)。
在這里,政府被看作是代表和維護(hù)公共利益的公共部門。這種傳統(tǒng)的看法受到了公共選擇理論的挑戰(zhàn)。公共選擇學(xué)派認(rèn)為,政府也是有自身利益的,因而并不見得能夠代表公共利益。事實(shí)上,這種沖突可以用共同體利益來解釋。布坎南等人所說的“政府的自身利益”近似于政府這個(gè)公共組織的共同體利益,而斯托克斯所說的“公共利益”乃是社會(huì)這個(gè)共同體的利益。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為,這兩種共同體的利益根本一致;而在公共選擇理論看來,兩者可能相分離?？梢?共同體的共同利益并不等同于公共利益,這取決于共同體利益的指向。
這種邏輯同樣適用于對(duì)國家、政府部門和地方政府之間關(guān)系的分析。從嚴(yán)格的意義上說,政府部門、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體,但它們?cè)谛问缴暇哂欣婀餐w的某些特征。如果將國家看作是最大的利益共同體,那么政府部門和地方政府分別可以看作是次級(jí)的利益共同體。我們通常所說的“部門利益”和“地方利益”在這里都可以理解為低層級(jí)的共同體利益。它們是其成員的“共同利益”,在各自的范圍內(nèi)也都有相當(dāng)?shù)暮侠硇?。但它們與國家利益之間的沖突并不少見。這種沖突再次表明:不同層級(jí)共同體的利益并不是完全一致的。站在國家的立場上,國家利益顯然是高于地方利益和部門利益的。
上述分析表明,共同體利益首先是共同利益,它是共同體成員利益的綜合。隨著共同體規(guī)模的擴(kuò)大和層級(jí)的提升,共同利益聚合的過程涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系。同時(shí),在探討共同體利益是否是共同利益時(shí),必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。因?yàn)榈蛯蛹?jí)共同體的共同利益并不一定是高層級(jí)共同體的共同利益。
(二)作為利益關(guān)系產(chǎn)物的共同利益
在探討共同體利益時(shí),實(shí)際上是從靜態(tài)意義來理解共同利益的。除此之外,共同利益也表達(dá)了利益主體橫向的利益關(guān)系。通常認(rèn)為,“由于利益自我性和社會(huì)性的作用,任何利益關(guān)系中都包含著三種利益內(nèi)容,即利益關(guān)系兩個(gè)原構(gòu)利益主體的利益及其相互結(jié)成的共同利益”。確切地說,共同利益乃是“利益關(guān)系中的第三種利益”(注:王浦劬:《政治學(xué)基礎(chǔ)》,北京大學(xué)出版社,1995年版,第60、61頁。)。對(duì)此我們可以進(jìn)一步地引伸:
1.共同利益的動(dòng)態(tài)變化性
盡管利益關(guān)系具有相對(duì)的穩(wěn)定性,但它也不是一成不變的。按照上述邏輯,如果利益關(guān)系發(fā)生變化,那么其所產(chǎn)生的“第三種利益”也會(huì)隨之變化。從這一意義上說,共同利益也具有動(dòng)態(tài)變化性,而且在變化過程中其主體內(nèi)容也將有所調(diào)整。這使得共同利益本身也是一個(gè)難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的內(nèi)容發(fā)生變化,那么共同利益的公共性或私人性就不會(huì)變化;如果兩者同時(shí)發(fā)生變化,那就意味著利益關(guān)系本身發(fā)生了變化。顯然,兩個(gè)私營機(jī)構(gòu)為壟斷市場而形成的利益關(guān)系及其共同利益,與基于合作性地提供公共物品或公共服務(wù)而形成的利益關(guān)系及其共同利益有著本質(zhì)的區(qū)別。這意味著共同利益作為利益關(guān)系的產(chǎn)物,可能在其動(dòng)態(tài)變化過程中改變其公共的或私人的屬性。
2.共同利益的本質(zhì)屬性
如果我們承認(rèn)利益的普遍性以及利益驅(qū)動(dòng)假設(shè)的話,那么就同樣應(yīng)該承認(rèn)利益關(guān)系的普遍性。也就是說,不同利益主體之間可能會(huì)發(fā)生潛在的或現(xiàn)實(shí)的利益關(guān)系。但在利益關(guān)系形成的過程中,由于“原構(gòu)利益主體”的性質(zhì)不同,所產(chǎn)生的“第三種利益”也可能具有不同的性質(zhì)。兩個(gè)公共機(jī)構(gòu)基于公共目的而產(chǎn)生的利益關(guān)系及共同利益,顯然與兩個(gè)私營部門基于私人目的產(chǎn)生的利益及其共同利益有所不同。換言之,不同利益關(guān)系產(chǎn)生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質(zhì),也可能具有公共的性質(zhì)。
由此可見,共同利益是公共的還是私人的難以分辨,這取決于作為共同利益基礎(chǔ)的利益關(guān)系的本質(zhì)屬性及其動(dòng)態(tài)變化性?；蛘哒f,不能僅僅從概念上將共同利益等同于公共利益,盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那么,到底應(yīng)該如何界定公共利益呢?
二、公共利益的本質(zhì)屬性
從上文的分析中可以看出,“共同利益并不一定是公共利益”(注:陳慶云:“公共管理基本模式初探”,載于《中國行政管理》,2000年第8期,第37頁。),盡管二者之間具有某種特殊的聯(lián)系。要揭示兩者之間的關(guān)系,還需要對(duì)“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。
(一)公共利益的內(nèi)涵
按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋,public意味著“公眾的、與公眾有關(guān)的”,或者是“為公眾的、公用的、公共的(尤指由中央或地方政府提供的)”。(注:《牛津高階英漢雙解詞典》,商務(wù)印書館、牛津大學(xué)出版社,1997年版,第1196頁。)在這里,公眾是一個(gè)集合名詞,公眾組成的群體可以看作是共同體。因此公共利益首先與共同體利益相關(guān)。不過這個(gè)由單個(gè)公眾以一定方式組成的共同體,與由單個(gè)個(gè)體組成的私人性質(zhì)的共同體存在實(shí)質(zhì)性差別。前已述及,共同體的性質(zhì)和價(jià)值取向決定了共同體利益的性質(zhì)?；谶@種認(rèn)識(shí),公眾組成的共同體已經(jīng)包含著公共性而不是私人性的內(nèi)涵。
其次,公共利益意為“公眾的或與公眾有關(guān)的”,它與公眾利益密切相關(guān)(這也決定了現(xiàn)代公共管理轉(zhuǎn)向公眾立場是合情合理的)。不過,公眾利益并不能代替公共利益。因?yàn)楣娎婕扔屑兯饺诵再|(zhì)的,也有公共性質(zhì)的;公眾除了消費(fèi)公共物品之外;還大量地消費(fèi)私人物品。反之,公共利益則應(yīng)該代表公眾利益,否則它就失去了依托而成為一個(gè)純粹抽象的概念。
再次,公共利益與中央或地方政府的供給相關(guān)。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學(xué)派看來,政府也具有自利性,但誰都無法否認(rèn)政府是公共利益的代表者和維護(hù)者。在這一方面,往往存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū):即因?yàn)檎谴碚吆途S護(hù)者,而認(rèn)為公共利益只能由政府來維護(hù)、增進(jìn)和分配。這排除了政府以外社會(huì)主體的補(bǔ)充作用。事實(shí)上,西方國家大量出現(xiàn)的志愿性團(tuán)體、社區(qū)自治,以及“治理(govenance)”概念的提出都表明:“政府并不是唯一的提供者”(注:世界銀行:《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》,中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1997年版,第4頁。);非政府組織和公民參與也同樣可以維護(hù)和增進(jìn)公共利益。
(二)公共利益的本質(zhì)屬性
作為共同體利益和公眾利益,公共利益是一個(gè)與私人利益相對(duì)應(yīng)的范疇。在這一意義上,公共利益往往被當(dāng)成一種價(jià)值取向、當(dāng)成一個(gè)抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位,并沒有告訴人們公共利益包括哪些內(nèi)容,它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下,公共利益也具有一些基本的屬性。
1.公共利益的客觀性
公共利益不是個(gè)人利益的疊加,也不能簡單地理解為個(gè)人基于利益關(guān)系而產(chǎn)生的共同利益。不管人們之間的利益關(guān)系如何,公共利益都是客觀的,尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此,那是因?yàn)檫@些利益客觀地影響著共同體整體的生存和發(fā)展,盡管它們可能并沒有被共同體成員明確地意識(shí)到。
2.公共利益的社會(huì)共享性
既然公共利益是共同利益,既然它影響著共同體所有成員或絕大多數(shù)成員,那么它就應(yīng)該具有社會(huì)共享性。這可以從兩個(gè)層面來理解。第一,所謂社會(huì)性是指公共利益的相對(duì)普遍性或非特定性,即它不是特定的、部分人的利益。第二,所謂共享性既是指“共有性”,也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現(xiàn)為直接的、明顯的“正受益”;公共利益受到侵害事實(shí)上也是對(duì)公眾利益的潛在威脅。
以上兩種特性都是從抽象的意義上來講的,但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務(wù)是公共利益主要的現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)表現(xiàn)形式。一般認(rèn)為,“公共物品是指非競爭性和非排他性的貨物。非競爭性是指一個(gè)使用者對(duì)該物品的消費(fèi)并不減少它對(duì)其他使用者的供應(yīng)。非排他性是使用者不能被排斥在對(duì)該物品的消費(fèi)之外”。(注:世界銀行:《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》,中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1997年版,第26頁。)如果將非排他性看作是源于產(chǎn)權(quán)而派生出的特性的話,那么,它在形式上保證了公共物品“共有”的性質(zhì)。而非競爭性則從實(shí)際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質(zhì)表現(xiàn)形式;進(jìn)而,公共物品的現(xiàn)實(shí)性決定了公共利益也是現(xiàn)實(shí)的而非抽象的。
需要特別指出的是,公共物品的這種特征往往被誤解,即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。不能否認(rèn)這樣的公共物品的確存在,但不能借此認(rèn)為所有的公共物品都應(yīng)該具有這種特征。共同體所有成員的利益事實(shí)上是通過多層次、多樣化的公共物品來實(shí)現(xiàn)的。
從縱向上來說,我們可以根據(jù)共同體利益的層次性來界定公共物品的層次性:(1)全球性或國際性公共物品:世界和平、一種可持續(xù)的全球環(huán)境、一個(gè)統(tǒng)一的世界商品及服務(wù)市場和基本知識(shí),都是國際公共物品的例子。(注:世界銀行:《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》,中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1997年版,第131頁。)(2)全國性公共物品:提供憲法、法律等制度安排,國家安全和防務(wù),發(fā)展初等教育,進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),跨地區(qū)的公共設(shè)施(比如道路),都是全國性公共物品。(3)地方性公共物品:地方基礎(chǔ)設(shè)施(比如城市道路)、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。(4)社區(qū)性公共物品:社區(qū)綠化與環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等乃是社區(qū)性公共物品。
從橫向上來說,同一層次的公共物品不是單一的,而是多樣化的:(1)基礎(chǔ)性的公共物品,主要是指基礎(chǔ)設(shè)施一類的公共工程。(2)管制性的公共物品,指憲法、法律等制度安排以及國家安全或地方治安。(3)保障性公共物品,比如社會(huì)保障、疾病防治。(4)服務(wù)性公共物品,比如公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生保健等服務(wù)性公共項(xiàng)目。
由此可見,公共物品的層次性和多樣化實(shí)際上代表著公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上,公共利益就不是一個(gè)抽象的概念,而是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的概念了。這是現(xiàn)代公共管理探討公共服務(wù)的供給模式,從而確保公共利益的有效增進(jìn)和公平分配的基礎(chǔ)。
三、公共利益:現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問題
從上述對(duì)公共利益本質(zhì)屬性的闡釋中可以看出,既然公共利益具有社會(huì)共享性,既然它具有相對(duì)普遍的影響力,那么確保公共利益的增進(jìn)和分配就應(yīng)當(dāng)是公共管理的根本目的。正如本文開頭提到的那樣,對(duì)于這個(gè)問題有兩種截然不同的立場。傳統(tǒng)觀點(diǎn)基本上秉持著管理者的立場,即以政府公共管理作為核心研究對(duì)象。這對(duì)于探討政府這個(gè)最大的管理主體如何維護(hù)和增進(jìn)公共利益是大有稗益的。不過,新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起卻力圖改變這種立場,顧客取向和結(jié)果取向并不僅僅是政府公共價(jià)值觀念轉(zhuǎn)型的目標(biāo),它也蘊(yùn)含著公共文化轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。同時(shí),市場化供給機(jī)制的引入似乎并沒有將所有的希望都寄托在政府身上——非政府組織、私營部門甚至是公民個(gè)人或公民團(tuán)體的參與同樣能夠帶來有效的產(chǎn)出和更高的績效水平。因此,轉(zhuǎn)向公眾立場有相當(dāng)?shù)暮侠硇院同F(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
站在公眾的立場上,公共利益是現(xiàn)實(shí)的。它表現(xiàn)為公眾對(duì)公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。這些需求與公眾個(gè)人對(duì)私人物品的需求相區(qū)別。后者可以通過在市場中進(jìn)行自由選擇、自主決定而得到實(shí)現(xiàn);而前者則需要集體行動(dòng)、有組織的供給方式才能得到滿足。毫無疑問,政府是最大的、有組織的供給主體,這由政府傳統(tǒng)的公共責(zé)任所決定。但僅僅有公共責(zé)任并不能確保公共利益的實(shí)現(xiàn),政府的能力和績效狀況是最終的決定性因素。
新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起是對(duì)傳統(tǒng)政府理論和傳統(tǒng)公共行政理論的批判。批判的焦點(diǎn)在于政府組織的低效率并不能有效滿足公眾的需求。即使對(duì)這一相對(duì)普遍的現(xiàn)實(shí)忽略不計(jì),也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)政府能力的有限性。基于這兩大前提,必然要求尋求政府以外的社會(huì)力量。從西方七十年代以來的公共行政改革實(shí)踐來看,基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營部門參與公共物品的供給。改革的成功經(jīng)驗(yàn)都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體信念。這一信念應(yīng)當(dāng)這樣理解:
第一,政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部門與私營部門、非政府組織的合作關(guān)系是必然的理性選擇,也是通過多種途徑實(shí)現(xiàn)公共利益的組織基礎(chǔ)。
第二,這一信念意味著政府不必直接提供某些公共物品,它可能通過有效的、激勵(lì)性的制度安排來鼓勵(lì)其他社會(huì)主體參與供給,也可能通過集體購買的方式滿足公眾的需求。這樣,政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品,也能夠保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。
第三,政府雖然不必是唯一的提供者,但政府的某些傳統(tǒng)責(zé)任和職能是不能放棄的,而且某些公共物品只能由政府來提供。也就是說,主張多元化供給并不能全盤否認(rèn)政府的作用。政府畢竟是最核心的公共管理主體。
同時(shí),以公眾為立場并不代表公眾只是被動(dòng)的、挑剔的消費(fèi)者,因而也并不是與公共管理主體相對(duì)立的群體。既然公眾可以從公共物品中“共同受益”,他們也應(yīng)該付出相應(yīng)的“代價(jià)”。除了以稅收等方式集體地購買不特定的公共物品之外,公民參與也是實(shí)現(xiàn)公共利益的重要手段。它不僅是集體表達(dá)利益需求的途徑,也是與公共管理主體合作從而降低管理成本的方式。
公共管理論文范文2
為了實(shí)現(xiàn)公共利益，促進(jìn)社會(huì)的全面發(fā)展，公共管理這種新型治理模式一定會(huì)體現(xiàn)出自身的價(jià)值取向，公共管理是倫理行為，而道德規(guī)范和倫理原則會(huì)對(duì)公共管理的發(fā)展產(chǎn)生一定的影響，所以倫理和公共管理具有一致性。首先公共管理倫理化能推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)倫理的發(fā)展。公共管理是在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下誕生并發(fā)展起來的，市場經(jīng)濟(jì)倫理一定會(huì)讓公共管理產(chǎn)生新的倫理價(jià)值取向。市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，分離了個(gè)人利益和公共利益領(lǐng)域。只有在利益發(fā)展分化和沖突時(shí)，道德和倫理的作用才能顯示出來，討論和研究應(yīng)當(dāng)、善、正義、公平等概念才有更加重要的意義。市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下公共管理要協(xié)調(diào)因?yàn)槔鏇_突和分化引起的不同利益關(guān)系的緊張狀態(tài)，對(duì)社會(huì)的和諧氛圍予以維護(hù)，展示出人們追求“善”的價(jià)值取向和倫理化要求。其次現(xiàn)代管理所具有的人本主義傾向推動(dòng)公共管理倫理化的發(fā)展?，F(xiàn)代管理發(fā)展過程中出現(xiàn)明顯的人本化趨勢(shì)和傾向，每一個(gè)管理者在管理時(shí)都會(huì)對(duì)其他人產(chǎn)生一定影響，而管理行為能夠體現(xiàn)出管理者的人性。因此完善管理者的人性，能夠促進(jìn)屬下人性的發(fā)展。公共管理也有較強(qiáng)的人本主義傾向，要在“以人為本”的原則下，充分激發(fā)人的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，體現(xiàn)出人的價(jià)值。公共管理的人本傾向形成以道德為主干的管理方式，體現(xiàn)出公共管理的倫理化。
二、公共管理倫理建設(shè)過程中產(chǎn)生的問題
（一）公共管理者以及管理組織在對(duì)待社會(huì)利益和自身利益時(shí)運(yùn)用了不恰當(dāng)?shù)膽B(tài)度公共管理缺乏倫理的主要原因是，人們內(nèi)心充滿侵占和淡化公共利益的想法，出現(xiàn)此想法是以公共管理的組織者和執(zhí)行者的道德水平較差為基礎(chǔ)的，此倫理道德水平高低和管理者具有的價(jià)值觀念和是非觀念有直接關(guān)系。組織的價(jià)值觀和是非觀受管理者素質(zhì)的影響，而管理者的價(jià)值觀和是非觀受工作閱歷、受教育情況、家庭環(huán)境的影響。公共管理者以及管理組織對(duì)待社會(huì)利益和自身利益所運(yùn)用的不恰當(dāng)態(tài)度，其原因在于，首先公共管理組織的宗旨、使命、目標(biāo)和社會(huì)要求不一致，例如在選擇管理者時(shí)重視對(duì)其業(yè)績、勤奮、能力進(jìn)行考核，輕視對(duì)其廉潔、德性的考核。其次公共管理者在工作中沒有對(duì)自己的道德進(jìn)行嚴(yán)格要求。
（二）公共管理環(huán)境中不同因素成為加重倫理的缺失外部力量公共管理環(huán)境中具有的刺激因素，一些是組織內(nèi)部環(huán)境產(chǎn)生的，如對(duì)于政策、信息、物、財(cái)、人等資源調(diào)配和控制的權(quán)力以及由此造成的身份和地位的變化；一些是組織外部環(huán)境產(chǎn)生的，如文化、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等方面對(duì)公共管理者以及管理組織的影響。形成組織內(nèi)部環(huán)境因素的前提是組織的文化色彩和組織傳統(tǒng)；形成外部因素與社會(huì)及其所在的歷史時(shí)期有直接關(guān)系。功利化組織的誘因?qū)芾碚哂休^大影響。大部分公共組織的性質(zhì)是非功利化的，管理者應(yīng)該抵制功利化因素帶來的影響。但現(xiàn)階段功利化不滲透到公共管理中，部分組織和管理者也逐漸傾向功利化，造成公共管理中倫理的缺失。
（三）公共管理教育制度和倫理的精神建設(shè)比較緩慢世界大部分國家發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐證明，公共管理教育制度和倫理精神的建立與發(fā)展速度是導(dǎo)致公共管理倫理缺失的原因之一。我國公共管理教育制度和倫理文化的建設(shè)明顯落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，在城市化進(jìn)程逐漸發(fā)展、人口快速流動(dòng)、社會(huì)大眾要求提高公共服務(wù)質(zhì)量的社會(huì)改革和轉(zhuǎn)型期間，社會(huì)投入到公共管理倫理領(lǐng)域的精力較少。政府部門是公共管理服務(wù)和產(chǎn)品的提供者，個(gè)人和企業(yè)是服務(wù)和產(chǎn)品的使用者。這種單一性的公共管理產(chǎn)品和服務(wù)方式造成消費(fèi)生產(chǎn)間的倫理沖突，而公共管理組織和個(gè)人更加重視傳承而輕視發(fā)展。公共管理倫理教育制度落后主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一、社會(huì)比較輕視公共管理倫理，理論界沒有透徹、系統(tǒng)、深入的對(duì)公共管理倫理進(jìn)行分析和研究，造成倫理建設(shè)沒有明確的目標(biāo)，倫理工具也比較缺乏。第二、部分公共管理組織運(yùn)用贏利性組織的規(guī)范管理和聘任員工、處理和社會(huì)間的關(guān)系，進(jìn)而降低了公共管理的倫理水平和服務(wù)水平。第三、倫理教育沒有鮮明的公益性特點(diǎn)，媒體和政府部門的宣傳不到位，很多公共管理倫理的相關(guān)教育受到利益的左右。
三、根據(jù)公共管理中倫理缺失等問題而采取的策略
目前公共管理中倫理缺失的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，具有特殊性的同時(shí)存在普遍性，在公共權(quán)力大的領(lǐng)域，問題就更加突出。所以降低和杜絕公共管理中倫理缺失的關(guān)鍵對(duì)象是能夠行使公共權(quán)力的個(gè)人和組織。應(yīng)對(duì)公共管理中倫理缺失要運(yùn)用以下幾種策略。
（一）對(duì)公共管理倫理的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和作用領(lǐng)域予以明確隨著公共管理領(lǐng)域的逐漸擴(kuò)大，政府部門和機(jī)構(gòu)要提高對(duì)公共管理活動(dòng)的分析和研究，對(duì)其倫理標(biāo)準(zhǔn)和活動(dòng)范圍予以明確，根據(jù)公共管理組織和管理者的具體要求進(jìn)行明確區(qū)分，同時(shí)規(guī)范社會(huì)公眾的倫理道德。按照不同公共管理組織對(duì)群眾生活產(chǎn)生影響的強(qiáng)弱不同，制定不同級(jí)別的道德規(guī)范和考核標(biāo)準(zhǔn)，提高公共管理倫理的覆蓋范圍和體系層次。增強(qiáng)公共管理倫理分析和研究的力度，拓展精神教育的具體內(nèi)容。應(yīng)對(duì)公共管理組織和個(gè)人對(duì)社會(huì)利益和自身利益運(yùn)用不恰當(dāng)態(tài)度的問題，要從增強(qiáng)公共管理者的道德修養(yǎng)和提高組織文化兩個(gè)方面來降低不道德思想和行為。所以要加強(qiáng)對(duì)公共管理組織的監(jiān)管，提高對(duì)公共管理者的道德考核和約束。倫理建設(shè)要具有一定的針對(duì)性，不能運(yùn)用普通組織的評(píng)價(jià)和考核標(biāo)準(zhǔn)。要特別重視公共管理者的廉潔自律、對(duì)正義事業(yè)的忠誠度以及道德責(zé)任感等情況，運(yùn)用倫理管理和教育方式控制管理者的私欲。在建設(shè)教育制度和倫理精神的過程中，要根據(jù)時(shí)展的要求有選擇的繼承傳統(tǒng)倫理思想，如義、仁、智、禮、信、恥、廉等。同時(shí)學(xué)習(xí)和借鑒國外倫理思想，如幸福、善、德性、大方、勇敢、快樂、機(jī)智、誠實(shí)、堅(jiān)強(qiáng)等。讓公共管理者成為正義公平的守護(hù)者和實(shí)踐者。
（二）公共管理領(lǐng)域要提高監(jiān)控倫理環(huán)境的力度現(xiàn)在我國正經(jīng)歷著社會(huì)轉(zhuǎn)型，和公共管理具有密切關(guān)系的活動(dòng)逐漸增多，所以要提高監(jiān)控倫理環(huán)境的力度，降低社會(huì)環(huán)境中不良因素對(duì)公共管理組織的負(fù)面影響。構(gòu)建起能夠?qū)⑺泄补芾眍I(lǐng)域進(jìn)行覆蓋的倫理環(huán)境，對(duì)政府部門、事業(yè)單位以及具有經(jīng)濟(jì)利益的各級(jí)公共管理組織的做法，提出科學(xué)合理的倫理要求，并客觀真實(shí)的評(píng)價(jià)實(shí)施效果。行業(yè)協(xié)會(huì)要管理和監(jiān)督危害群眾利益的行為，對(duì)沒有履行公共管理義務(wù)的個(gè)人、部門制定懲罰措施。在公共管理倫理中添加民眾意志和理性精神，增強(qiáng)全民參加民主決策和社會(huì)治理的主人翁意識(shí)，制定并實(shí)施反腐的遠(yuǎn)期戰(zhàn)略規(guī)劃。根據(jù)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期不同外在因素影響和沖擊公共管理組織和個(gè)人的倫理道德，要建立起全角度、全方位覆蓋的道德規(guī)范機(jī)制。構(gòu)建起可以在決策中彰顯公共意識(shí)的科學(xué)化、民主化管理機(jī)制，要求全體管理人員在工作中體現(xiàn)出依法辦事、平等、公道、公正并控制欲望的素質(zhì)，讓他們?cè)趯?duì)待公眾利益時(shí)展示出實(shí)踐精神并善待弱勢(shì)群體。讓廉潔意識(shí)、法治意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、誠信意識(shí)深入到每個(gè)公共管理工作者的心中，將積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任作為評(píng)價(jià)和考核公共管理組織和個(gè)人的論據(jù)，提升組織的非經(jīng)濟(jì)性特征，用服務(wù)型管理代替?zhèn)鹘y(tǒng)的統(tǒng)治型管理，運(yùn)用道德倫理評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)組織進(jìn)行人性化管理。
（三）樹立起道德典范，推動(dòng)公共管理倫理的建設(shè)和發(fā)展公共管理是社會(huì)治理的主要模式，是為社會(huì)大眾提供社會(huì)制度安排和道德人格自律等精神產(chǎn)品和服務(wù)。公共管理組織的目標(biāo)是引領(lǐng)大眾追求幸福，也就是西方倫理中的“善”。公共管理組織不能圍繞經(jīng)濟(jì)效益來制定功利化目標(biāo)，而要提供和公眾具有密切關(guān)系的服務(wù)和產(chǎn)品，所以該組織和管理者不能運(yùn)用經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)自身的獲得和付出進(jìn)行衡量，其工作成績因?yàn)榫哂虚L期性和非顯著性的特點(diǎn)，容易產(chǎn)生社會(huì)評(píng)價(jià)不真實(shí)、不客觀的現(xiàn)象。所以應(yīng)該按照組織提供的服務(wù)和產(chǎn)品特點(diǎn)，實(shí)施針對(duì)性較強(qiáng)的教育和宣傳。運(yùn)用塑造公共管理者以及組織倫理典范的方式，提高公共管理在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的影響力。在對(duì)公共管理進(jìn)行規(guī)范的過程中，要將已經(jīng)開展的傳統(tǒng)活動(dòng)和創(chuàng)新活動(dòng)結(jié)合起來，將公共管理倫理提高到國家管理的宏觀層面上予以考慮。進(jìn)一步明確各種公共管理的主體，制定出可行的、具體的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、管理方式以及管理理念。
四、結(jié)束語
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公共管理制度創(chuàng)新的另一個(gè)重要目標(biāo)是建設(shè)社會(huì)主義民主政治。構(gòu)建民主政治的核心是健全民主制度，而制度的健全離不開制度創(chuàng)新。因此，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治的規(guī)范化、制度化必須加強(qiáng)公共管理制度的創(chuàng)新。社會(huì)主義民主政治是一個(gè)歷史的過程，公共管理制度的創(chuàng)新要貫穿于這一過程的始終。這樣才能不斷提高黨的執(zhí)政水平、保證實(shí)現(xiàn)依法治國、規(guī)范黨政關(guān)系、優(yōu)化公共資源的配置。尤其是在反腐倡廉方面，要充分利用公共管理制度，形成按制度辦事、靠制度辦事的長效機(jī)制。
二、我國公共管理制度創(chuàng)新面臨的困境
1.公共管理多元主體競爭不充分
由于歷史因素影響，我國公共權(quán)力的配置表現(xiàn)出單極化、單向性的特點(diǎn)。公共權(quán)力多為國家壟斷，國家與社會(huì)、統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的劃分不清晰。改革開放后，社會(huì)階層日益分化，社會(huì)組織逐漸興起，但不管在運(yùn)行機(jī)制還是組建模式方面，都是政府占主導(dǎo)地位，突出表現(xiàn)在政社界限模糊、運(yùn)行模式固化、解決問題的能力不強(qiáng)。社會(huì)組織缺乏市場競爭的自主性。政府的行為模式是自上而下的貫徹執(zhí)行并不是自下而上的公共抉擇，加之法律制度與民主化制度的不健全，導(dǎo)致公共管理多元主體的競爭環(huán)境很不充分，多元利益與公共權(quán)力的分散不能很好地整合，一些社會(huì)組織的利益與公共事業(yè)的利益很可能發(fā)生矛盾，導(dǎo)致新的不穩(wěn)定因素。值得注意的是，我國數(shù)量龐大的職能性社會(huì)團(tuán)體擠壓了公共主體的競爭空間，也造成了主體競爭不充分。
2.政府與民眾面臨的困境
公共事業(yè)的決策者可能會(huì)為了少數(shù)人的利益而忽視大多數(shù)人的利益訴求。在公用事業(yè)的決策過程中，如果在決策中沒有社會(huì)的監(jiān)督，就有可能出現(xiàn)損害人民利益的情況發(fā)生。除此之外，政府部門存在行政效率低、執(zhí)行力不強(qiáng)的問題。這些情況就要求公共事務(wù)的管理必須出現(xiàn)新思路、新方法。而民眾的參與是現(xiàn)代社會(huì)治理民主化的重要標(biāo)志，公共事務(wù)的管理有賴于民眾的參與。但在公共事務(wù)的具體管理中，民眾的參與往往受到各種因素的制約。一些在經(jīng)濟(jì)上處于優(yōu)勢(shì)或者具有較強(qiáng)政治話語權(quán)的人或組織往往拒絕民眾參與公共事業(yè)。
3.多元主體參與公共管理的措施
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本文將以在1986年成立的環(huán)渤海區(qū)域市長聯(lián)席會(huì)為例來研究公共管理在區(qū)域合作中所發(fā)揮的作用。從本質(zhì)上說公共管理職能對(duì)區(qū)域合作組織的作用就是推動(dòng)區(qū)域合作的順利進(jìn)行，從而促進(jìn)區(qū)域合作組織中各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在這里我們主要考慮此次會(huì)議的宗旨及原則，并從中剖析公共管理職能是如何應(yīng)運(yùn)而生的。首先，環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會(huì)的宗旨：以國家對(duì)環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織發(fā)展的總體規(guī)劃為中心、以增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作區(qū)域的創(chuàng)新能力、可持續(xù)發(fā)展能力、綜合實(shí)力以及國際競爭力的不斷提高為目標(biāo)，通過不斷地深化改革、擴(kuò)大開放，進(jìn)而形成內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、互利共贏、安全高效的開放型經(jīng)濟(jì)體系，為擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)合作區(qū)域內(nèi)的交流合作、促進(jìn)環(huán)渤海地區(qū)的科學(xué)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展做出積極貢獻(xiàn)。其次，聯(lián)席會(huì)的組織原則是“在推動(dòng)環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面合作中，堅(jiān)持政府協(xié)調(diào)、市場運(yùn)作、企業(yè)自主、社會(huì)參與的合作原則，堅(jiān)持平等互利、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、共同發(fā)展的工作原則”。從宗旨和原則中不難看出在章程的制訂過程中，充分考慮到了公共政策理論在實(shí)踐中所必然表現(xiàn)出來的利益傾向性、整體性、合法性與強(qiáng)制性等一系列特征，同時(shí)也充分體現(xiàn)了區(qū)域合作組織要想持續(xù)健康發(fā)展所必需的條件。為了適應(yīng)公共政策理論落實(shí)中表現(xiàn)出來的一系列特征，也為了滿足區(qū)域合作組織的健康發(fā)展，區(qū)域合作組織通常都有《合作框架協(xié)議》、《合作宣言》等文件，可問題是如何將這些協(xié)議、宣言落到實(shí)處，而不是束之高閣。這就需要通過公共管理職能作用的發(fā)揮推進(jìn)經(jīng)濟(jì)合作的積極探索與創(chuàng)新。進(jìn)一步發(fā)揮公共政策和共同決策的重要作用，圍繞區(qū)域合作的主攻方向和突破重點(diǎn)，進(jìn)行綜合調(diào)研和比較分析，而這一過程正是公共管理職能在區(qū)域合作組織中的積極推動(dòng)作用。
二、關(guān)于加強(qiáng)區(qū)域合作中的公共管理職能的建議
在促進(jìn)區(qū)域合作的過程中我們?nèi)悦媾R著重大的問題，陳瑞蓮曾經(jīng)對(duì)合作組織進(jìn)行過比較研究，他提出，雖然長江三角洲區(qū)域一體化、珠江三角洲區(qū)域一體化對(duì)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義非凡，但是缺少實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，其主要原因是區(qū)域城市政府間沒能夠形成統(tǒng)一、合理、公正的公共管理體制，導(dǎo)致區(qū)域合作組織的活動(dòng)無法做到“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”。公共管理體制是否能夠讓人滿意，是由公共管理的職能范圍等因素所決定的。換句話說，區(qū)域合作中存在的尚未解決的問題、難題，其最終的解決往往是與公共管理職能的發(fā)揮分不開的。在促進(jìn)區(qū)域合作、地方政府合作的過程中，如何有效實(shí)現(xiàn)公共管理職能，曾有很多學(xué)者提出過自己的建議，本文歸納后得出主要應(yīng)當(dāng)采取的措施如下：
1.中央政府的支持與引導(dǎo)是加強(qiáng)區(qū)域合作中的公共管理
職能不可缺少的支撐。區(qū)域內(nèi)地方政府合作的動(dòng)力一方面來自于共同利益驅(qū)使，另一方面更需要有國家的參與，要有來自中央政府的政策鼓勵(lì)與引導(dǎo)。
2.建立一套制度化的、科學(xué)的地方政府官員績效評(píng)價(jià)機(jī)制
這樣的官員評(píng)價(jià)體系可以幫助區(qū)域合作中的政府官員樹立科學(xué)的政績觀，有效抑制地方保護(hù)主義的滋生、擴(kuò)大。
3.建立制度化的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制
要解決“個(gè)體理性”與“集體理性”間存在的沖突，并不是否認(rèn)地方政府追求各自的利益，而是可以通過一種區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)揮政治協(xié)調(diào)的積極作用，在滿足個(gè)體理性的前提下達(dá)到集體理性，同時(shí)實(shí)現(xiàn)政治協(xié)調(diào)與公共管理職能的發(fā)揮，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作組織經(jīng)濟(jì)文化的一體化。
三、結(jié)束語
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1.1引入市場運(yùn)行機(jī)制
為了提高公共管理部門的業(yè)績與效率，政府要引進(jìn)市場運(yùn)行機(jī)制，它主要包括市場交易機(jī)制、市場選擇機(jī)制與市場競爭機(jī)制三種機(jī)制，不僅能夠降低市場提供公共服務(wù)及其產(chǎn)品的成本，還能夠促進(jìn)市場提供公共服務(wù)及其產(chǎn)品的靈活性。
1.2注重分權(quán)放權(quán)
政府只有通過權(quán)力下放及其分散化，才能在新形勢(shì)下，迅速調(diào)整自身組織結(jié)構(gòu)。所以，政府要把權(quán)力從高層下放到低層，在政府與社會(huì)、政府與市場之間，進(jìn)行部分權(quán)力的橫行轉(zhuǎn)換，從而讓社會(huì)接管公共服務(wù)活動(dòng)以及社會(huì)管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的自我管理。
1.3建立對(duì)公共部門活動(dòng)結(jié)果的多元監(jiān)控機(jī)制
多元監(jiān)控機(jī)制主要包括績效管理機(jī)制、質(zhì)量保證機(jī)制、公共問責(zé)機(jī)制三種機(jī)制。政府部門要轉(zhuǎn)換傳統(tǒng)的效率觀，樹立績效、效果、效率全方位的績效管理觀?？冃гu(píng)價(jià)的基本理論淵源于西方新公共管理思想，新公共管理主張?jiān)诠膊块T中引入市場運(yùn)行機(jī)制，主要包括市場競爭機(jī)制、市場選擇機(jī)制和市場交易機(jī)制，其最終目的在于提高公共部門的效率與業(yè)績，促進(jìn)公共服務(wù)和產(chǎn)品提供的靈活性，從而降低公共服務(wù)和產(chǎn)品提供的成本。
2高校應(yīng)對(duì)新公共管理服務(wù)理念的改革措施
2.1停止職能定位
高校管理人員要加深對(duì)“管理”與“服務(wù)”的認(rèn)識(shí)，對(duì)教育理念進(jìn)行新的定位，要把教師與學(xué)生的關(guān)系視為教育產(chǎn)品的“服務(wù)者與被服務(wù)者”或者“提供者與消費(fèi)者”，而不是以前的“管束者與被管束者”或者“教育者與被教育者”。政府的公共職能之一就是高等教育，政府要進(jìn)一步擴(kuò)大和落實(shí)高校自，增加高等教育的靈敏性與主動(dòng)性，使高等教育更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境與社會(huì)環(huán)境。在新公共管理的理念下，高校與教師是教學(xué)活動(dòng)的引導(dǎo)者，學(xué)生是教學(xué)活動(dòng)的主體。教師要以優(yōu)化學(xué)生素質(zhì)，提高學(xué)生自學(xué)能力為目的，開展各式各樣的教學(xué)活動(dòng)。
2.2引入競爭機(jī)制
傳統(tǒng)公共管理理念認(rèn)為，如果不強(qiáng)迫員工去努力工作，那么他就會(huì)消極怠工，所以要對(duì)員工加強(qiáng)控制，從而提高工作效率。而新公共管理服務(wù)理念，摒棄只重視工作效率的觀念，把承諾、尊重、公正、公平作為新的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。高等教育改變指導(dǎo)學(xué)生學(xué)習(xí)的方式，更重視層次、合理、公正的多元化。新公共管理服務(wù)理念不僅要求高校提高辦學(xué)效率，還要引入競爭機(jī)制。新公共管理服務(wù)理念認(rèn)為，要明確政府與高校，高校與市場，政府與市場三者之間的關(guān)系。高校要引入競爭機(jī)制，從而拓寬教育經(jīng)費(fèi)渠道，實(shí)現(xiàn)學(xué)校生活管理的社會(huì)化。鼓勵(lì)私營企業(yè)投資運(yùn)營公共服務(wù)行業(yè)，例如采取“后勤外包化”“、官產(chǎn)學(xué)”“、產(chǎn)學(xué)研”等組織手段。不僅能夠打破政府對(duì)教育的壟斷，還能夠提高高等教育管理的質(zhì)量與效率。高等學(xué)校施行部門競爭上崗，不僅有利于充分發(fā)揮人才的作用，還能夠提高辦學(xué)質(zhì)量。高校要通過引進(jìn)競爭機(jī)制，優(yōu)化對(duì)學(xué)生與教師的服務(wù)，從而提高服務(wù)質(zhì)量。
2.3采用科學(xué)管理方法
現(xiàn)代高校往往由不同的院系組成，大大擴(kuò)展了教育范圍，加深了教育構(gòu)造的分化，使管理工作更加復(fù)雜。新公共管理服務(wù)理念吸收了私營企業(yè)的科學(xué)管理方法，把分工細(xì)化、績效評(píng)價(jià)、目的管理納入公共管理范疇。高校要采取這樣的管理方法，不僅能夠提高管理效率，還能夠降低教育成本。高校應(yīng)把管理工作從教學(xué)工作分化出來，有利于深化管理的有效性與獨(dú)立性。分化意味著同樣的東西成為拆分性質(zhì)的東西，稀土元素是自然分化的發(fā)展，是發(fā)展的必然趨勢(shì)?？藸栐凇案叩冉逃荒芴颖軞v史”長期分化管理的第一次使用，分化管理通過分化的方法來達(dá)到管理的目的。主要為官僚管理、學(xué)習(xí)管理、企業(yè)管理、高效、穩(wěn)定的分化管理。隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來，進(jìn)一步加深對(duì)全國大學(xué)在促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加強(qiáng)國際競爭力，這一次“學(xué)術(shù)卡特爾”組織面臨的在市場上的影響力，在市場中的互動(dòng)的過程中了解機(jī)構(gòu)高等教育模式———?jiǎng)?chuàng)業(yè)型大學(xué)。秸稈（屠宰）認(rèn)為，創(chuàng)業(yè)型大學(xué)是大學(xué)采取的企業(yè)操作更改窗體，顯示市場行為，特別是對(duì)外部資本的競爭中。
3結(jié)語
公共管理論文范文6
[關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)競爭力公共政策
一、影響農(nóng)業(yè)競爭力的主要因素及當(dāng)前競爭農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)
1.影響農(nóng)業(yè)競爭力的主要因素
農(nóng)業(yè)競爭力是一個(gè)綜合性的概念,它涉及到方方面面的因素,不同的因素對(duì)農(nóng)業(yè)競爭力的影響方式和影響程度各不相同,并通過農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本、農(nóng)產(chǎn)品的實(shí)際價(jià)格、農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢(shì)變化、實(shí)際質(zhì)量、市場營銷能力和市場占有份額綜合體現(xiàn)出來。
(1)農(nóng)產(chǎn)品成本。一般來說,成本與競爭力呈負(fù)相關(guān),即成本低,競爭力強(qiáng);成本高,競爭力弱。而在農(nóng)業(yè)經(jīng)營中,除生產(chǎn)費(fèi)用以外,農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營規(guī)模、區(qū)域布局、生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)條件、加工條件、政策變化等諸多因素也都直接或間接地決定農(nóng)產(chǎn)品成本水平。
(2)農(nóng)產(chǎn)品的實(shí)際價(jià)格。一般來說,實(shí)際價(jià)格與競爭力呈負(fù)相關(guān)。即在質(zhì)量相差無幾的情況下,實(shí)際價(jià)格越低,競爭力就越高;實(shí)際價(jià)格越高,競爭力就越低。而且,要通過降低農(nóng)產(chǎn)品的實(shí)際價(jià)格來提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力,其難度相當(dāng)大。
(3)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。一般來說,農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與競爭力呈正相關(guān)。即質(zhì)量越好,競爭力越強(qiáng);質(zhì)量越差,競爭力越弱。而且,隨著農(nóng)產(chǎn)品國際市場競爭日趨激烈,競爭形態(tài)已經(jīng)從產(chǎn)品的價(jià)格競爭轉(zhuǎn)向質(zhì)量競爭。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的高低,既決定了農(nóng)產(chǎn)品在市場競爭中的地位,又決定了農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力的高低。
(4)營銷能力。一般來說,市場營銷能力如何,既決定了農(nóng)產(chǎn)品在市場的地位和份額,又直接體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)競爭力的大小。積極開展充分的市場調(diào)研、恰當(dāng)?shù)氖袌黾?xì)分和市場定位、正確的銷售策略、有效的促銷手段和良好的服務(wù)等一系列市場營銷活動(dòng),不僅是提高農(nóng)產(chǎn)品市場占有率的關(guān)鍵,也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力的關(guān)鍵。
2.當(dāng)前競爭農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)
今后的農(nóng)業(yè)競爭,將日益趨于白熱化。競爭農(nóng)業(yè),也將成為推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本特征。其總體趨勢(shì)為:
(1)從局部性、區(qū)域性向全局性、全國性、全球性方向發(fā)展。今后,一個(gè)國家和地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品能否占領(lǐng)更多的市場份額,不僅要比較區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品優(yōu)勢(shì),還要從全國和全球的產(chǎn)業(yè)格局比較中尋求最低成本、最大效益。鄭州市必須站在全國和全球的制高點(diǎn),認(rèn)真審定本地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展對(duì)策,指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,并采用現(xiàn)代化的營銷觀念拓展農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易。
(2)從傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)向信息引導(dǎo)方向發(fā)展。要在競爭對(duì)手越多越強(qiáng)的條件下取得勝利,關(guān)鍵是要充分掌握國內(nèi)外農(nóng)業(yè)科技發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品供求變化的最新“情報(bào)”——農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)信息。加強(qiáng)信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè),發(fā)展現(xiàn)代化的信息技術(shù),更迅速、更準(zhǔn)確地掌握影響農(nóng)業(yè)發(fā)展的各方面信息,將是鄭州市必須盡快解決的一項(xiàng)重要任務(wù)。
(3)從低技術(shù)水平的開發(fā)利用向現(xiàn)代高新技術(shù)方向發(fā)展。只有加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技,才能在強(qiáng)手如林的競爭中做到以多樣化取勝、以優(yōu)取勝、以廉取勝。鄭州市必須審時(shí)度勢(shì)地?fù)屨嫁r(nóng)業(yè)科技的制高點(diǎn),集中力量組織對(duì)農(nóng)業(yè)生物工程技術(shù)的攻關(guān),推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化生產(chǎn),以及滿足市場對(duì)農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)化、多樣化、無公害、營養(yǎng)保健和廉價(jià)方面的需求,作為參與全球化競爭的必要條件。
(4)從產(chǎn)后推銷向產(chǎn)前訂單農(nóng)業(yè)、期貨交易方向發(fā)展。以產(chǎn)定銷這種被動(dòng)營銷方式存在著很大的盲目性和無序性,不適應(yīng)市場農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。隨著農(nóng)業(yè)市場化程度的日益提高,農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)后市場勢(shì)必會(huì)被產(chǎn)前的訂單農(nóng)業(yè)和期貨交易所替代。鄭州市必須將訂單農(nóng)業(yè)、期貨交易等貿(mào)易方式,作為今后農(nóng)產(chǎn)品營銷競爭的重要形式。
二、鄭州農(nóng)業(yè)與國外先進(jìn)水平的差距
鄭州市農(nóng)業(yè)與發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)的差距,既體現(xiàn)在資源稟賦、財(cái)政及物化投入、市場建設(shè)等“硬指標(biāo)”上,又反映在諸如人員素質(zhì)、經(jīng)營機(jī)制、農(nóng)民組織化程度、管理水平等“軟指標(biāo)”上。
1.觀念上的差距
鄭州市基本上還是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)觀念,認(rèn)為農(nóng)村的主要功能是經(jīng)濟(jì)功能,忽略了農(nóng)業(yè)的生態(tài)功能和社會(huì)功能。而發(fā)達(dá)國家是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)觀念,強(qiáng)調(diào)在提高經(jīng)濟(jì)功能的同時(shí),著力發(fā)揮其生態(tài)功能與社會(huì)功能的作用。
2.發(fā)展階段上的差距
一般說來,農(nóng)業(yè)分為古代農(nóng)業(yè)、近代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等三個(gè)階段。目前,鄭州市差不多是三種類型并存,只有少部分地區(qū)進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)階段。而發(fā)達(dá)國家已全面進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。
3.農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量上的差距
以前,鄭州市農(nóng)業(yè)片面追求農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量,忽視了質(zhì)量,造成農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量水平總體較低,并已成為制約出口的隱患。而發(fā)達(dá)國家的質(zhì)量農(nóng)業(yè)早已走上了正規(guī)。
4.科技水平的差距
目前,鄭州市的農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率為40%左右,而發(fā)達(dá)國家為80%左右;鄭州市農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率僅為30%~40%,而發(fā)達(dá)國家為60%~80%;鄭州市農(nóng)業(yè)研究與發(fā)展經(jīng)費(fèi)占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重為0.2%左右,而發(fā)達(dá)國家是5%;鄭州市肥料利用率只有30%,而發(fā)達(dá)國家則達(dá)60%以上。
5.農(nóng)業(yè)開放程度的差距
鄭州市農(nóng)業(yè)的開放程度與其他行業(yè)相比有明顯的差距;而發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)基本上是與工業(yè)、服務(wù)業(yè)等“一視同仁”的。
三、從農(nóng)業(yè)政策的重點(diǎn)內(nèi)容上健全和完善提升鄭州農(nóng)業(yè)競爭力的公共政策
1.把“三品”打造成我市安全優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品主導(dǎo)品牌的政策
“三品”是綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品、無公害農(nóng)產(chǎn)品的簡稱。我市“三品”的發(fā)展要按照“三位一體,整體推進(jìn)”的思路,加快發(fā)展,樹立我市農(nóng)產(chǎn)品品牌形象。在發(fā)展“三品”時(shí)要以推進(jìn)農(nóng)業(yè)增長方式轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量水平為主線,保證消費(fèi)安全為出發(fā)點(diǎn),樹立農(nóng)產(chǎn)品品牌為基本目標(biāo),以標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)為主要手段,標(biāo)志管理為突破口,監(jiān)督檢查為保障措施,大力發(fā)展無公害農(nóng)產(chǎn)品,加快發(fā)展綠色食品,因地制宜發(fā)展有機(jī)食品。
2.加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程,健全農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策
農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化將農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)過程的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后諸環(huán)節(jié)連接整合為一個(gè)完整的產(chǎn)業(yè)系統(tǒng),通過區(qū)域規(guī)模化和專業(yè)化的農(nóng)業(yè)資源綜合開發(fā),以科技進(jìn)步和系列化服務(wù)為手段,實(shí)現(xiàn)種養(yǎng)加、產(chǎn)供銷、農(nóng)工貿(mào)一體化經(jīng)營。通過龍頭企業(yè)、專業(yè)市場、中介組織,把分散的農(nóng)戶經(jīng)營與統(tǒng)一的大市場銜接起來;通過按市場需求組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn),興辦加工和運(yùn)銷企業(yè),把農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)同國內(nèi)外市場需求銜接起來了,提高了生產(chǎn)者抵御市場風(fēng)險(xiǎn)的能力,進(jìn)而把農(nóng)業(yè)納入了市場化軌道,也為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造了條件。
3.推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的政策
一是以提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量為重點(diǎn),提高農(nóng)產(chǎn)品品種品質(zhì)結(jié)構(gòu),提高農(nóng)產(chǎn)品的競爭力;二是大力發(fā)展畜牧業(yè)和園藝業(yè),發(fā)展高效農(nóng)業(yè),提高農(nóng)業(yè)的效益;三是打破“大而全”、“小而全”地域格局,在更大范圍內(nèi)進(jìn)行區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整,重組資源要素,提高農(nóng)業(yè)的效率和效益;四是著眼于增加附加值,延長農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈條,提高農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的水平;五是發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)和小城鎮(zhèn),拓寬農(nóng)民的就業(yè)渠道,增加農(nóng)民收入;六是實(shí)施退耕還林還草還湖,構(gòu)建農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展格局。
4.構(gòu)筑多元投入機(jī)制,完善農(nóng)業(yè)投入政策措施
在市場經(jīng)濟(jì)條件下,資金的投向主要是由經(jīng)濟(jì)效益決定的。而農(nóng)業(yè)投資大多數(shù)具有周期長、風(fēng)險(xiǎn)大、比較利益低的特點(diǎn)。所以,政府不但自身要承擔(dān)一部分農(nóng)業(yè)投資職能,而且要采取一系列政策措施吸引其他投資主體加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的投資。根據(jù)我市近期的實(shí)際情況,加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投入的政策措施,至少包括以下幾個(gè)方面:一是嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)業(yè)法》。充分發(fā)揮中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入的引導(dǎo)和調(diào)控作用,明確地方政府在支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)方面的責(zé)任,調(diào)動(dòng)地方財(cái)政支農(nóng)的積極性;二是提高農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資占政府基本建設(shè)投資總額的比重;三是積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)村集體和個(gè)人增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入;四是改革農(nóng)村金融體制,發(fā)揮政策性金融機(jī)構(gòu)的作用,增加信貸資金對(duì)農(nóng)業(yè)的投入;五是擴(kuò)大農(nóng)業(yè)利用外資的范圍和數(shù)量,吸引外商投資農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)。
5.建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度,為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供風(fēng)險(xiǎn)保障
我們可以借鑒國外的做法,設(shè)立專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供風(fēng)險(xiǎn)保障。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要逐步對(duì)主要農(nóng)作物進(jìn)行全程全季自然災(zāi)害保險(xiǎn)和市場保險(xiǎn),改變小階段如小麥?zhǔn)斋@時(shí)的防火保險(xiǎn)的做法。對(duì)農(nóng)作物和家禽家畜進(jìn)行市場保險(xiǎn)難度大,但這是農(nóng)民最盼望的保險(xiǎn),也是保護(hù)農(nóng)業(yè)、調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性的重要措施,應(yīng)試行并推廣。還要開設(shè)農(nóng)民最低收入保險(xiǎn),如農(nóng)民的一年收入達(dá)不到一定的數(shù)額,保險(xiǎn)公司給予適當(dāng)補(bǔ)貼,保證農(nóng)民所得,以此來保護(hù)農(nóng)民的基本經(jīng)濟(jì)利益,充分發(fā)揮他們?cè)谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用。
