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一、天津市預算績效管理工作主要措施

(一)整體設計，健全制度體系

天津市在2011年前后，由市政府辦公廳轉發了《關于推進我市預算績效管理工作的指導意見》和《天津市財政支出績效評價管理辦法》，明確了預算績效管理的指導思想、基本原則、主要內容和工作要求，對績效目標、組織管理、工作程序、績效報告和結果應用等內容作了詳細規定。隨后，市財政局又制定了《天津市市級財政支出績效評價專家管理辦法》、《天津市市級財政支出績效評價中介機構管理辦法》、《天津市市級財政支出績效評價檔案管理辦法》，以及《天津市財政部門績效評價工作規程》、《天津市財政支出重點項目績效評價文書樣式》等配套辦法，預算績效管理制度體系初步形成。

(二)增點擴面，評價整體推進

天津市按照“上下聯動、整體推進”的工作思路，積極推進全市績效評價工作。市級層面，自2008年起，從產業發展、民生保障、基本建設、行政運行等支出方向入手，對商業發展和服務外包專項資金、社會保障房建設、燃氣舊管網改造和市屬高校信息化建設等百余個項目實施了績效評價。同時，從2011年起，各預算部門凡500萬元以上項目全部納入績效自評范圍，財政部門和預算部門統一聯動、共同實施績效評價的良好局面初步呈現。區縣層面，全市各區縣從2011年起，也都選擇了1到2個重點民生項目或社會公益性較強的項目開展績效評價試點，市和區縣上下聯動、整體推進績效評價的工作機制得以形成。

(三)前置端口，強化目標管理

為強化源頭控制，天津市在總結已有經驗并征求有關部門意見的基礎上，按照“指向明確、具體細化、合理可行”的原則，設計了《項目支出績效目標申請書》。該申請書包括項目實施計劃、立項情況、績效目標等內容，囊括經濟、社會益、環境效益以及數量、質量、時效等多維度指標。從2012年起，市級各部門在編報項目支出預算時，凡金額在500萬元以上的都要填報績效目標，由財政部門對其內容的完整性、資金規模的適當性以及績效計劃的合理性等進行審核。人代會后，績效目標隨同部門預算一并批復，作為預算執行中監控和預算完成后績效評價的依據。

(四)培訓考核，提升業務水平

天津市積極創新工作方式，多次召開市級和區縣級預算績效管理培訓會議，布置推進工作，提出具體要求，并通過組織座談會、進行問卷調查、搭建信息平臺等方式，與市級預算部門和各區縣進行交流，分享經驗做法，剖析存在問題，不斷提高工作人員的業務水平。建立績效管理考核機制，對市級預算部門和區縣財政部門預算績效管理工作開展情況進行跟蹤管理和督促檢查，掌握工作動態，定期進行通報，對成績突出的部門和區縣予以表彰，對進展緩慢或存在問題的提供幫助找出癥結，及時予以糾正，穩步推進全市預算績效管理工作平衡深入開展。通過幾年努力，天津市預算績效管理改革取得了初步成效，但也存在著全過程管理機制未完全建立、績效理念有待深化、基礎工作相對滯后等問題，一定程度上影響了工作效率和效果。

二、國內外預算績效管理經驗借鑒

(一)西方國家主要做法

美國1993年通過《政府績效與結果法案》，要求政府部門提供戰略目標和績效信息，以便國會制定政策和進行項目監管。各部門按項目年度產出目標來編制預算，預算提交國會嚴格審議后再由總統簽字才能生效，然后嚴格按規定數額和用途來執行。英國財政部按季度收集部門績效任務完成信息，對存在的風險進行監控和檢查，并向內閣委員會匯報。以部門為主建立成果、產出、效率和投入等四類績效指標體系，全面衡量預算支出效果。注重人才隊伍建設，對有關人員進行培訓，要求其充分理解績效預算的運作理念和運作方式，保證績效預算順利實施。新西蘭推行以產出為核心的預算管理，實行預算撥款和部門產出直接掛鉤的獎勵懲罰機制，并建立預算績效評估信息系統，頒布《國家部門法案》、《財政責任法案》和《公共財政法案》等法律，為改革鋪平道路。加拿大在編制績效預算時，十分注重社會公眾的廣泛參與，財政經濟委員會會主持召開一系列由專家、利益集團和普通公眾參加的公開聽證會，聽取意見和建議。

(二)外省市主要做法

浙江省邀請人大、政協和專家及中介機構參與細化論證績效目標，通過部門申報、專家審閱、實地調研、部門陳述、專家論證，形成項目績效目標報告書，明確項目的總體目標和分年度目標以及相應的績效指標和標準。海南省根據預算執行的關鍵點，設計了《項目績效監控分析表》，確定了項目需求是否發生變化、實際進度是否比計劃滯后等16個監控要點，并印發《關于開展項目支出績效監控分析的通知》，要求預算單位按季度圍繞“是否存在績效問題”對項目實施展開自查。北京市建立評價結果公開制度、整改制度、預算激勵制度和問責制度，不斷強化結果應用。評價工作結束后，及時向被評價單位通報結果并下發整改通知書，對存在的問題提出意見和建議;以書面形式向市政府和人大報告，經市政府同意后在市級政府部門范圍內公開;事前評估結果直接應用于當年預算安排，事后評價結果與下年預算安排掛鉤;出臺問責辦法，明確績效問責情形和方式。廣東省制定《關于引入第三方評價財政資金使用績效的意見》和《省財政部分資金實施第三方績效評價試點工作方案》，通過競爭性招投標方式，研究和探索開展引入第三方評價。研發預算績效管理信息系統，利用信息技術為預算績效管理提供全方位、全過程的支撐保障。

(三)國內外管理的基本經驗

一是管理流程規范。如美國按項目目標編制預算草案，經審批通過后嚴格執行;英國和海南定期收集部門績效任務完成信息，對存在風險進行監控;北京以多種形式利用評價結果，提高其利用價值。二是制度設計完善。如美國的《政府績效與結果法案》、新西蘭的《公共財政法案》、廣東的《關于引入第三方評價財政資金使用績效的意見》等，都為改革提供了有力的制度支持。三是管理基礎健全。各先進地區管理主體明確，英國評價指標體系、標準及方法健全，廣東專家中介機構庫管理規范，且有完善信息系統作支撐。四是績效文化良好。西方國家績效預算改革成功的一個重要前提是具有良好的績效文化環境，國家主動推動績效文化建設，形成良好的改革背景。五是參與層面廣泛。如加拿大、浙江除政府部門在改革中發揮作用外，立法機構、審計部門、社會各界等都廣泛參與，達成共識形成合力。

三、深化天津市預算績效管理改革的建議

(一)健全管理系統，實現全程跟蹤

做實績效目標管理工作，使其切實與部門發展規劃相匹配;擴大績效目標填報范圍，逐步擴大到所有財政性支出，減少績效目標管理盲區;明確審核標準和程序，達到具體細化、可衡量、可實現。完善績效監控機制，創新監控手段，通過確定監控重點、提交監控報告等方式跟蹤績效實現情況，做到發現問題及時糾正，問題嚴重時暫緩執行預算。規范績效評價程序，明確評價內容，提高評價質量，使績效評價結果更加客觀、公正;同時要注意評價工作本身的成本效益問題，做到最小投入獲得最大成果。加大評價結果應用力度，解決評價中發現的問題并對類似項目給予警示;推動結果與預算安排相結合，對資金分配進行引導和約束;評價結果要逐步對社會公開，接受社會的有效監督。

(二)抓好基礎工作，夯實管理根基

一是健全績效機構人員。在財政內部建立績效管理專門機構，或在多機構參與的情況下，進一步明確預算績效管理總牽頭部門和分項工作牽頭部門，鎖定工作內容。預算單位要有專門的績效管理負責人，使工作任務安排、反饋順暢，提高工作效率。

二是完善評價指標體系。借鑒國內外先進經驗，結合天津實際，組織有關部門、專家共同研究設定分部門分行業的績效評價指標體系，并以文件形式下發。

三是探索構建軟件系統。研發涵蓋評價指標和標準庫、項目庫、專家庫、資料檔案庫在內的預算績效管理信息系統。四是推進專家中介庫建設。明確入圍條件后，向社會征集和遴選績效管理專家和中介機構，并公布入選名單，分類管理，動態更新。根據工作任務范圍，明確專家和中介機構報酬標準。

(三)提升管理層級，引導廣泛參與

一是完善制度建設。推動中央修改現有《預算法》和其他相關法律法規體系，或建立專門的預算績效管理法規，為改革確立牢固的法理基礎;著手制定市級和區縣預算績效管理發展中長期規劃，明確改革發展方向;整合完善已有的規章制度，制定績效管理實施細則，增強其可操作性。

二是提高行政管理層級。提升預算績效管理在政府績效管理中的地位，推動由政府統籌預算績效改革，政府領導要負總責，全面落實管理責任制，加強基層基礎工作，確保各項工作落到實處。

三是引導各界廣泛參與。除財政部門在預算績效管理改革過程中發揮主要作用、各預算部門大力參與外，還要有人大、政協、審計和社會各界的廣泛參與，形成內部主動和外界倒逼雙推進的改革態勢，保證績效管理改革順利實施。

(四)培養績效文化，深化績效理念

一是創新理論研究。進一步拓寬研究渠道，推動高等院校、社會研究機構和政府部門共同參與預算績效管理理論研究，重視理論成果的轉化，用最新理念促進工作有效展開。將績效理論列入政府日常學習計劃中，樹立預算績效管理意識。

二是宣傳績效理念。通過會議、電視、網絡、報紙等途徑，以及獎勵考核、行政問責等手段，推動績效文化建設，使社會各界充分認識預算績效管理在建設高效、責任、陽光政府，提高財政資金使用效益，促進經濟社會發展方面的重要意義，進一步掃除改革中的種種思想障礙。

三是加強預算績效管理業務培訓。結合改革工作中的重點和難點，通過定期講座、個別指導等方式，不斷提升工作人員業務水平，更好地推動天津市預算績效管理改革再上新臺階。

作者：陳靜 王鴻良 單位：中央民族大學 天津市財政局預算編審中心