所謂公共財(cái)政，是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，主要為滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的政府收支活動(dòng)或財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，也就是以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，提供公共物品，滿足社會(huì)公共需要，具有非市場(chǎng)盈利性和法治化特征的一種財(cái)政類型。建立公共財(cái)政體制，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。我國(guó)公共財(cái)政建設(shè)啟動(dòng)于1998年，至今已歷時(shí)6年，財(cái)政改革取得了巨大成績(jī)，同時(shí)也存在著一定的問題，需要繼續(xù)深化改革.加快建立完善的公共財(cái)政體制。   一、財(cái)政改革的巨大成績(jī)   1、時(shí)政收入體制逐步完善。首先，中央與地方政府間的財(cái)政分配關(guān)系相對(duì)規(guī)范化，調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府理財(cái)?shù)姆e極性;其次，建立了收人穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，稅收成為國(guó)家財(cái)政收人的主體;再次，中央財(cái)政收人比重明顯提高，強(qiáng)化了中央宏觀調(diào)控能力;第四，推行農(nóng)村稅費(fèi)改革，取得良好效果，深受廣大農(nóng)民的熱烈歡迎;第五，積極利用國(guó)債籌集資金，發(fā)揮了國(guó)債在現(xiàn)代化建設(shè)，彌補(bǔ)財(cái)政赤字，調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等方面的積極作用。   2、對(duì)政支出結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化。一是政府采購(gòu)制度從1996年開始試點(diǎn)，現(xiàn)已全面展開，采購(gòu)規(guī)模急劇擴(kuò)大，2002年全國(guó)采購(gòu)規(guī)模已達(dá)1000億元，對(duì)財(cái)政資金的節(jié)約和使用效率的提高起到重要作用;二是財(cái)政資金漸漸退出一般性競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，一般性的基本建設(shè)支出的投資主體已由國(guó)家財(cái)政逐步轉(zhuǎn)向企業(yè)、個(gè)人，保證有限的財(cái)政資金發(fā)揮更大作用;三是財(cái)政加大了對(duì)科技、教育支出，以促進(jìn)科教興國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施;四是為安排下崗職工再就業(yè)，保障職工基本生活，國(guó)家財(cái)政近年來增加了社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)支出;五是保護(hù)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等支出日益受到重視，等等。   3、對(duì)政管理逐步規(guī)范化、制度化。在收人管理方面，主要以稅種劃分各級(jí)政府財(cái)政收人，加強(qiáng)稅收征管，同時(shí)，把大部分預(yù)算外資金納人預(yù)算管理，實(shí)行收支兩條線管理;在支出管理方面，一方面改“增量預(yù)算”為“零基預(yù)算”，推廣“部門預(yù)算”，從源頭上控制資金的支出，另一方面全面推廣國(guó)庫(kù)集中支付制度，它有效地避免了財(cái)政資金的截留、娜用等現(xiàn)象，保證了用款單位資金及時(shí)、全面到位;在中央地方財(cái)政關(guān)系中，建立了過渡性轉(zhuǎn)移支付制度。另外，從2001年以來，頒布了一系列法律、法規(guī)，如《政府采購(gòu)法》、《財(cái)政預(yù)算國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》、《關(guān)于行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收人實(shí)行收支兩條線管理的若干規(guī)定》等.標(biāo)志著我國(guó)財(cái)政管理已逐步進(jìn)人法制化、制度化軌道。   二、財(cái)政體制改革中存在的問題   一是對(duì)公共對(duì)政理解不透。如有的人認(rèn)為，“公共財(cái)政”就是“吃飯財(cái)政”，就是“建設(shè)財(cái)政”，把財(cái)政資金大量地投向生產(chǎn)性、經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，在資金不足時(shí)甚至不惜背上沉重的債務(wù)包袱;有些人或許是受地方利益、個(gè)人利益的驅(qū)使，大搞脫離實(shí)際的所謂“形象工程”、’‘政績(jī)工程”，而對(duì)教師干部工資、社會(huì)保障、支農(nóng)資金等社會(huì)公共需要的支出該保的不保，違背了公共財(cái)政的原則;還有人認(rèn)為，“公共財(cái)政”應(yīng)該退出所有的生產(chǎn)領(lǐng)域和經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，等等。   二是對(duì)政可支配資源過少，與實(shí)際需要量有巨大缺口。突出表現(xiàn)在我國(guó)財(cái)政收人的“雙低現(xiàn)象”:(l)國(guó)家財(cái)政收人占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比重較低，2001年為17.1%，而發(fā)達(dá)國(guó)家這一比例為45%左右，發(fā)展中國(guó)家則為25%左右;(2)中央財(cái)政收人占全國(guó)財(cái)政收人比重偏低，2002年僅為53%，世界平均水平為60%。政府實(shí)際可支配資源有限，卻必須支付極為龐大的各項(xiàng)改革費(fèi)用。根據(jù)世界銀行1997年的報(bào)告，包括醫(yī)療、教育、扶貧、年金、基礎(chǔ)設(shè)施及環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的財(cái)政支出項(xiàng)目，中國(guó)每年至少短缺GDP的4.6%，相當(dāng)于中央政府在1997年總預(yù)算的135%。   三是時(shí)政支出運(yùn)行機(jī)制調(diào)整相對(duì)緩慢。從根本上講，我國(guó)財(cái)政支出運(yùn)行機(jī)制至今尚未走出傳統(tǒng)體制下大而寬的支出格局，財(cái)政支出中“越位”與“缺位”并存，直接影響公共財(cái)政職能的實(shí)現(xiàn)。目前，存在的突出問題有:(l)財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額大、項(xiàng)目繁雜。如政府的財(cái)政貼息、稅前還貸、房租補(bǔ)貼、公共交通、水電等補(bǔ)貼，財(cái)政負(fù)擔(dān)的各種補(bǔ)貼年均超過百億元。(2)事業(yè)單位供給戰(zhàn)線過長(zhǎng)。一些不屬于公共物品范圍，可由企業(yè)及個(gè)人舉辦，能夠商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的事業(yè)單位，以及一些民間性的協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)等，仍然由財(cái)政供給經(jīng)費(fèi)。(3)行政管理費(fèi)支出龐大。僅2000年，全國(guó)行政管理支出占全部財(cái)政支出的比重為!7.4%。(4)政府采購(gòu)的范圍還比較小。現(xiàn)在年政府采購(gòu)占GDP的比重僅為1%左右(西方國(guó)家這一比重為10%一20%)。(5)科技、教育投人不足。從絕對(duì)數(shù)量看，科教投人確有較大增加，但從占財(cái)政支出的相對(duì)比例分析，近兩年還出現(xiàn)下降的趨勢(shì)，而且財(cái)政科教支出占GDP的比重在世界上居于后列。(6)社會(huì)保障體系不健全，投人較少。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)保障體系，沒有完全納人財(cái)政分配管理范圍，造成籌資渠道不暢，社會(huì)保障資金供給不足。   四是對(duì)政管理運(yùn)行機(jī)制中存在的一些主要矛質(zhì)尚未解決。(1)中央與地方收支范圍還不夠明確。1994年財(cái)稅體制改革，基本上是承認(rèn)現(xiàn)存利益格局，也沒有以法律的形式進(jìn)行界定。(2)中央與地方規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度還沒有完全建立。目前主要是在中央與省、市和自治區(qū)一級(jí)實(shí)行過渡性轉(zhuǎn)移支付制度，省級(jí)以下體制還在繼續(xù)探索。(3)預(yù)算科目不科學(xué)，編制不統(tǒng)一，而且預(yù)算情況不公開、不透明。(4)財(cái)政支出管理和控制機(jī)制尚未健全。政府預(yù)算執(zhí)行中的隨意性與長(zhǎng)官意志太濃，預(yù)算約束軟化的狀況相當(dāng)嚴(yán)重。(5)預(yù)算外資金大量存在。我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算制度沒有統(tǒng)一政府收支，大量財(cái)政性資金在預(yù)算體外循環(huán)，而約束機(jī)制卻相對(duì)軟化。(6)收支掛鉤現(xiàn)象依然存在。   三、繼續(xù)深化財(cái)政改革，加快建立公共財(cái)政體制   第一，正確理解公共對(duì)政灑義，澄清幾種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。   一是公共財(cái)政不能簡(jiǎn)單地理解為吃飯財(cái)政、建設(shè)財(cái)政，它要滿足公共需要，支出要遵循公共支出原則;二是不能一般地提出財(cái)政退出生產(chǎn)領(lǐng)域，因?yàn)槿魏紊鐣?huì)的財(cái)政都有一定比例的生產(chǎn)性支出，如基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施投資也屬生產(chǎn)性投資;三是不能一般地提出退出所有經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，如國(guó)有企業(yè)，因?yàn)閲?guó)家投資國(guó)有企業(yè)主要不是為了贏利，而是出于提供公共物品、帶動(dòng)高新技術(shù)和實(shí)施宏觀調(diào)控的需要。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#   第二，繼續(xù)壯大財(cái)政實(shí)力，理順財(cái)政收入運(yùn)行機(jī)制。   充分發(fā)揮財(cái)政職能作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展，壯大財(cái)政實(shí)力是重中之重。這需要財(cái)政收人運(yùn)行機(jī)制規(guī)范化做保證。(l)穩(wěn)步推進(jìn)稅收制度改革，以簡(jiǎn)稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管為原則，為企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造良好稅收環(huán)境，增加財(cái)政收人。同時(shí)，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，逐步降低農(nóng)業(yè)稅率，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制。(2)必須徹底解決預(yù)算外資金問題，或者通過稅費(fèi)調(diào)整納人預(yù)算，或者繼續(xù)保留，或者直接取消，逐步建立以稅收為主、少量必要規(guī)費(fèi)為輔的政府收人體系。鑒于財(cái)政改革的復(fù)雜性，財(cái)政收人運(yùn)行機(jī)制的規(guī)范化，不能單純依靠財(cái)政改革，需要納人國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略布局和經(jīng)濟(jì)體制改革的整體思路來考慮，經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革相互協(xié)調(diào)配套，才能收到預(yù)期的效果。   第三，優(yōu)化調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，規(guī)范財(cái)政支出運(yùn)行機(jī)制。   公共財(cái)政支出運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建的重點(diǎn)，是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能為依據(jù)，從戰(zhàn)略上調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、范圍，收縮可由企業(yè)、個(gè)人提供私人物品滿足的領(lǐng)域，增加公共物品供給數(shù)量與質(zhì)量，滿足社會(huì)公共需要，體現(xiàn)公共財(cái)政職能。其關(guān)鍵環(huán)節(jié)有:(l)適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的需要，進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，合理界定支出范圍。國(guó)家財(cái)政要逐步退出一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，逐步減少對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)經(jīng)濟(jì)研究性發(fā)展項(xiàng)目、應(yīng)用性研究項(xiàng)目以及可以利用社會(huì)資金發(fā)展的事業(yè)性投人，按公共財(cái)政原則，重構(gòu)財(cái)政投資約束機(jī)制，從根本上解決財(cái)政投資戰(zhàn)線過長(zhǎng)，國(guó)家承擔(dān)無限責(zé)任，企業(yè)虧損補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)沉重的問題。(2)徹底改革事業(yè)單位分配制度，走出傳統(tǒng)體制下大而寬的財(cái)政支出格局。按公共財(cái)政原則，凡不屬于公共物品范圍的事業(yè)單位，逐步與國(guó)家財(cái)政脫鉤，退出財(cái)政供給范圍，可由企業(yè)或個(gè)人舉辦，國(guó)家按有關(guān)法律制度管理。(3)加大政府采購(gòu)力度，擴(kuò)大政府采購(gòu)范圍，劃清中央與地方財(cái)政部門的采購(gòu)職責(zé)，建立政府采購(gòu)信息管理系統(tǒng)和政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)，優(yōu)化資金使用效率。(4)落實(shí)科教興國(guó)戰(zhàn)略，切實(shí)增加屬公共需要領(lǐng)域的科技、教育投人，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供動(dòng)力。(5)將社會(huì)保障資金納人財(cái)政管理，提高社會(huì)保障水平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，體現(xiàn)社會(huì)公平。此外，國(guó)家財(cái)政將進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)業(yè)、公共衛(wèi)生、公共安全、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等社會(huì)公共需要的保障力度，加大對(duì)中西部地區(qū)及東北老工業(yè)基地改造的財(cái)政支持。   第四，加強(qiáng)科學(xué)管理，提高財(cái)政資金的使用效益。(l)調(diào)整部分預(yù)算科目，使之更加科學(xué)合理，改革現(xiàn)行復(fù)式預(yù)算制度，建立公共預(yù)算、國(guó)有資本金預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算等復(fù)式預(yù)算，以保證國(guó)家財(cái)政有能力、有財(cái)力履行公共財(cái)政的職能。同時(shí)，財(cái)政預(yù)算要公開、透明，使之處于人民監(jiān)督之下。(2)加快立法進(jìn)程，將稅收立法權(quán)及開征權(quán)、行政性收費(fèi)審批權(quán).由政府部門轉(zhuǎn)向由各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)掌握，接受人大代表和社會(huì)監(jiān)督。對(duì)允許保留的預(yù)算外資金加強(qiáng)管理，實(shí)行收繳分離管理制度。(3)繼續(xù)完善轉(zhuǎn)移支付制度，以法律形式規(guī)范政府間的分配關(guān)系和職責(zé)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施。(4)嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線制度、集中支付制度，杜絕收支掛鉤現(xiàn)象、財(cái)政分配秩序混亂問題，努力提高財(cái)政資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性。(5)全面實(shí)施“金財(cái)工程”，加快財(cái)政信息化建設(shè)步伐，提高財(cái)政管理現(xiàn)代化水平。(6)適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的需要，轉(zhuǎn)變財(cái)政職能，加強(qiáng)財(cái)政干部隊(duì)伍建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)。   第五，健全財(cái)政宏觀調(diào)控職能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。   政府應(yīng)根據(jù)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化，實(shí)行恰當(dāng)?shù)呢?cái)政政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。當(dāng)前，我國(guó)政府決定在保持積極財(cái)政政策連續(xù)性的前提下，發(fā)行建設(shè)國(guó)債確保重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，并按照公共財(cái)政的要求，著力解決“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)”的問題，注意把實(shí)施積極的財(cái)政政策與調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、深化體制改革、增加就業(yè)、改善人民生活和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來，努力增加城鄉(xiāng)居民特別是低收人群體的收人，以擴(kuò)大和培育內(nèi)需.實(shí)現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一。同時(shí)，完善防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。

起步于1992年的我國(guó)農(nóng)村低保制度，雖然近年來已取得了覆蓋全國(guó)31個(gè)省市(自治區(qū))的顯著成就，但也存在資金供給不足、保障水平偏低、區(qū)域差異過大等巫待解決的制度缺陷。調(diào)研清況表明，這些缺陷均程度不同的與低保資金的供給相關(guān)。因此，在農(nóng)村最低生活保障制度的建構(gòu)中，必須明確界定政府公共財(cái)政的職能定位。   一、社會(huì)保障制度的性質(zhì)與公共財(cái)政   社會(huì)保障作為一種公共產(chǎn)品正是市場(chǎng)失靈的一個(gè)領(lǐng)域。必須由政府出面，運(yùn)用公共財(cái)政來彌補(bǔ)這一市場(chǎng)缺陷，承擔(dān)供給社會(huì)保障責(zé)任主體的職能。   1.社會(huì)保障與公共財(cái)政具有主體和客體的統(tǒng)一性。從概念來看，社會(huì)保障是當(dāng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定水平，國(guó)家依據(jù)一定的法律對(duì)社會(huì)成員因年老、傷殘、疾病、失業(yè)等原因而面臨生存危機(jī)時(shí)，通過對(duì)國(guó)民收入分配與再分配為其提供物質(zhì)幫助，以保證他們的最低收入保障和健康保障。而財(cái)政則是憑借國(guó)家的權(quán)力對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行再分配的一種活動(dòng)。可見，社會(huì)保障分配與公共財(cái)政分配的主體都是國(guó)家，客體都是國(guó)民收人。另外，由于公共財(cái)政的職能主要體現(xiàn)在保證公共支出、促進(jìn)社會(huì)公平等方面，因此，公共財(cái)政資金預(yù)算具有公共性特征。而社會(huì)保障資金提供的也是公共服務(wù)，因此社保資金預(yù)算從性質(zhì)上看也應(yīng)是公共預(yù)算性質(zhì)的。   2.社會(huì)保障的本質(zhì)是一種財(cái)政分配關(guān)系。社會(huì)保障首先是在國(guó)民收入的初次分配中通過社會(huì)保障稅或費(fèi)等形式，從企業(yè)和個(gè)人手中征集社會(huì)保障基金，然后通過合理地再分配這部分資金來實(shí)現(xiàn)對(duì)弱勢(shì)群體基本生活保障。這種分配過程是通過財(cái)政渠道實(shí)現(xiàn)的。從社會(huì)保障基金的形成看，社會(huì)保障資金主要有三個(gè)來源，即財(cái)政預(yù)算、企業(yè)繳款和個(gè)人繳費(fèi)。這三項(xiàng)來源盡管繳納主體不同，但實(shí)際上都是對(duì)國(guó)民收入的分配或再分配。在從社會(huì)保障資金的運(yùn)用看，一方面以失業(yè)金、養(yǎng)老金、醫(yī)療補(bǔ)貼等形式發(fā)放給制度受益人，實(shí)際上直接或間接地增加了勞動(dòng)者的個(gè)人收益，而這種制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)行是各級(jí)政府組織，因而最終還是反映以國(guó)家為主體的財(cái)政分配關(guān)系。   3.社會(huì)保障的優(yōu)值品性質(zhì)決定了其對(duì)公共財(cái)政的依賴性。按照公共選擇理論，優(yōu)值品指消費(fèi)者對(duì)消費(fèi)品的效用評(píng)價(jià)低于該產(chǎn)品應(yīng)有的效用評(píng)價(jià)的物品，因?yàn)橄M(fèi)者未能充分認(rèn)識(shí)到產(chǎn)品給其帶來的利益，使它對(duì)產(chǎn)品的效用評(píng)價(jià)過低，若任由消費(fèi)者根據(jù)自己的偏好購(gòu)買，市場(chǎng)提供的優(yōu)值品數(shù)量會(huì)低于資源配制的最佳水平，從而造成資源配制不足的效率損失。社會(huì)保險(xiǎn)就是一種典型的優(yōu)值品。人們由于對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作用認(rèn)識(shí)的偏差，對(duì)其效用評(píng)價(jià)偏低，缺乏通過定期繳款參加養(yǎng)老保障等社會(huì)保障制度的積極性。因此，對(duì)優(yōu)值品的消費(fèi)，政府需要采取一定的措施，使消費(fèi)者對(duì)該產(chǎn)品的購(gòu)買增加至某一合理的水平，這些措施不外乎兩類:一類是強(qiáng)制性制度措施，另一類是政府繳費(fèi)的示范效應(yīng)引導(dǎo)。這些都離不開公共財(cái)政的財(cái)力支持和手段調(diào)節(jié)。   二、農(nóng)村最低生活保障制度:現(xiàn)實(shí)與資金供求   最低生活保障制度是指以保障居民基本生活為目的，科學(xué)、合理地確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，然后對(duì)家庭成員的人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的給予差額補(bǔ)助。2007年7月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，這標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村低保制度開始全面建立和實(shí)施。   (一)農(nóng)村低保制度運(yùn)行的成效與問題   自1992年山西省佐云縣率先開展農(nóng)村低保工作以來，全國(guó)大部分省市陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策，開展了農(nóng)村低保試點(diǎn)工作，并在試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上初步建立起符合各地區(qū)自身實(shí)際的農(nóng)村低保制度。根據(jù)國(guó)家民政部日前的《2008年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截至2008年底，已有1982.2萬戶、4305.5萬人得到了農(nóng)村最低生活保障，比上年同期增加739.2萬人，增長(zhǎng)了20.7%，農(nóng)村低保正向應(yīng)保盡保的目標(biāo)邁進(jìn)。低保平均標(biāo)準(zhǔn)月人均82.3元，比上年同期提高12.3元，增長(zhǎng)17.6%。全年共發(fā)放農(nóng)村最低生活保障資金228.7億元，比上年增長(zhǎng)109.6%，人均補(bǔ)差50.4負(fù)口月，比上年同期提高n.6元，增長(zhǎng)29.9%。   農(nóng)村低保制度在實(shí)踐中也出現(xiàn)了“一大”、“二低”、“三難”等具有共性的突出問題。   1一大，即低保標(biāo)準(zhǔn)差異大。保障標(biāo)準(zhǔn)的高低直接影響著低保者的生活水平，而目前農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)卻差異懸殊。這種差異首先體現(xiàn)在各省(區(qū)、市)之間，如標(biāo)準(zhǔn)最低的省份是600負(fù)夕年(甘肅省)，最高的省份是2560歷夕年(上海市)，二者相差4.27倍。這種差異也同樣體現(xiàn)在同一省(區(qū)、市)內(nèi)，如在北京市，朝陽區(qū)農(nóng)村低保每月達(dá)到300元，基本與城鎮(zhèn)低保水平(330元/月•人)相當(dāng)，延慶縣農(nóng)村低保則每月不足100元，難以維持溫飽。保障標(biāo)準(zhǔn)的差異導(dǎo)致受保對(duì)象的保障水平苦樂不均。   2.二低，即實(shí)際覆蓋面低、保障水平低。截至2008年1月底，有3478.9萬農(nóng)村居民享受農(nóng)村低保，占農(nóng)村入口的4.67%。按2007年農(nóng)村低收入標(biāo)準(zhǔn)786一1067元測(cè)算，年末農(nóng)村低收入人口為2841萬，似乎低收入人口都已納入低保體系，但這是以較低的低收入標(biāo)準(zhǔn)為基數(shù)而計(jì)算的結(jié)果。如果按國(guó)際公認(rèn)的每人每天1美元的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)農(nóng)村實(shí)際貧困人口將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過此數(shù)。這表明我國(guó)農(nóng)村低保制度的實(shí)際覆蓋面函待擴(kuò)大。保障水平低。2007年，城市低保的平均保障標(biāo)準(zhǔn)為2184負(fù)夕人•年，而農(nóng)村低保的平均保障標(biāo)準(zhǔn)不到800元。二者相差2.7倍。而800元的保障標(biāo)準(zhǔn)僅高于農(nóng)村絕對(duì)貧困線(785元)巧元，更低于農(nóng)村低收入標(biāo)準(zhǔn)上限(1067元)267元。   3.三難，即低保對(duì)象核定難、低保標(biāo)準(zhǔn)確定難和低保資金籌集難。(l)低保對(duì)象核定難。主要體現(xiàn)為對(duì)收入的核算上障礙重重。因?yàn)檗r(nóng)民的經(jīng)營(yíng)內(nèi)容和形式多種多樣，收入來源復(fù)雜，有隱性收入，也有顯性收入;有比較穩(wěn)定的收入，也有l(wèi)在時(shí)收入。因此，對(duì)什么收入應(yīng)予計(jì)算、什么收入不予計(jì)算，進(jìn)而要確知農(nóng)民收入狀況存在難度。(2)低保標(biāo)準(zhǔn)確定難。這種困難主要體現(xiàn)在究竟是以什么方法衡量低保標(biāo)準(zhǔn)，是將人作為維持基本生存的“自然人”，以熱量支出法為宜，還是將人作為“社會(huì)人”，以其體面地生存為標(biāo)準(zhǔn)?顯然二者有較大差距。前者僅隨物價(jià)的上漲而調(diào)整，后者則隨國(guó)民經(jīng)濟(jì)條件的改善而同步增長(zhǎng)。(3)低保資金籌集難。按《通知》規(guī)定，農(nóng)村低保資金的籌集以地方為主，地方各級(jí)人民政府要將農(nóng)村低保資金列入財(cái)政預(yù)算，省級(jí)人民政府要加大投入。中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。也就是說，籌資的主體主要是各級(jí)政府。但實(shí)際上，由于各地財(cái)政差別較大，大多市縣以下財(cái)政困難，難以保證農(nóng)村低保資金的按時(shí)足額到位。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#   (二)農(nóng)村低保制度運(yùn)行的資金供求   2007年國(guó)務(wù)院頒布的《通知》明確指出:農(nóng)村最低生活保障資金的籌集以地方為主，地方各級(jí)人民政府要將農(nóng)村最低生活保障資金列入財(cái)政預(yù)算，省級(jí)人民政府要加大投入。地方各級(jí)人民政府民政部門要根據(jù)保障對(duì)象人數(shù)等提出資金需求，經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門審核后列入預(yù)算。中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。這就意味著農(nóng)村社保制度設(shè)計(jì)的資金供給主體是政府，主要資金來源是財(cái)政預(yù)算支出。但近年來各地的實(shí)踐表明:政府財(cái)政支持力度雖然一直在加大，但仍然趕不上該項(xiàng)制度運(yùn)行資金需求的腳步，資金供需缺口成為各地農(nóng)村低保制度運(yùn)行過程中的普遍現(xiàn)象。   1.從低保資金的供給來看。2001年一2004年農(nóng)村低保資金支出增幅不大，而2004年一2008年農(nóng)村低保資金支出呈現(xiàn)出大幅上揚(yáng)趨勢(shì)。統(tǒng)計(jì)資料顯示，截至2008年，我國(guó)應(yīng)納入農(nóng)村低保線的貧困農(nóng)村人口在3700萬左右。有學(xué)者(李輝，2007)運(yùn)用回歸分析法測(cè)算出2007年農(nóng)村低保財(cái)政總支出約為87.59億元，比2006年增加46億元，增幅達(dá)110%，這與2007年農(nóng)村低保財(cái)政支出88.6億元是大致相近的。   2008年，全國(guó)農(nóng)村低保財(cái)政總支出達(dá)121.9億元，同比大幅增長(zhǎng)37.6%。這表明，隨著近年來“三農(nóng)”問題的日趨突出，我國(guó)政府切實(shí)加大了對(duì)解決農(nóng)村貧困人口問題的財(cái)政投入力度。   2.從低保資金的需求來看。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保制度的全覆蓋究竟需要多少資金?按照2007年中央財(cái)政預(yù)算，如果按平均每人每月30元計(jì)算，3000萬貧困人口需要108億元，資金的缺口為20億。這30元中，中央每人每月補(bǔ)差22元左右，地方則政需補(bǔ)助大概為每人每月8元;按平均每人每月40元計(jì)算，3以X)萬貧困人口則需要144億元，資金缺口在56億左右，中央每人每月補(bǔ)差22元，地方每人每月補(bǔ)助18元。考慮到3000萬為全國(guó)水平，如果中央農(nóng)村低保支出向不發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，那么實(shí)際救助人數(shù)應(yīng)少于3000萬，這樣可以提高不發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)低保人員的低保標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)減輕這些地區(qū)政府的財(cái)政壓力。   根據(jù)上述兩個(gè)方面的分析，我們不難看出，即使按照平均每人每月40元的低保標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，要覆蓋全國(guó)農(nóng)村大約300()萬人的貧困人口，目前所需要補(bǔ)足的資金缺口大約在56億元左右。這對(duì)于2008年我國(guó)財(cái)政總收入高達(dá)61316億元，其中中央財(cái)政收入高達(dá)32671億元的巨額財(cái)力來說，是完全可以承受的。而且，由于我國(guó)反貧困政策取得了顯著成效，農(nóng)村絕對(duì)貧困人口不斷減少，這也從一個(gè)方面緩解了農(nóng)村最低生活保障制度的資金需求壓力。   三、強(qiáng)化農(nóng)村低保制度建設(shè)中公共財(cái)政職能的對(duì)策建議   應(yīng)當(dāng)明確界定各級(jí)政府在農(nóng)村低保制度建設(shè)中的責(zé)任主體地位，充分發(fā)揮公共財(cái)政在該項(xiàng)制度資金供給中的主渠道作用。   1.建立農(nóng)村低保資金政府分級(jí)分擔(dān)機(jī)制。中央財(cái)政收入的大幅度提高，為提高中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付能力提供了財(cái)力可能。因此，應(yīng)突出中央政府的主要籌資責(zé)任主體地位，并建立資金投入長(zhǎng)效機(jī)制，加大農(nóng)村最低生活保障資金轉(zhuǎn)移支付投入力度，重點(diǎn)支持中西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，適當(dāng)兼顧沿海部分困難地區(qū)。地方財(cái)政層面，目前可根據(jù)各省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村最低生活保障制度的實(shí)施情況適當(dāng)規(guī)定地方承擔(dān)的比例。在發(fā)達(dá)地區(qū)及地方財(cái)力有能力的省市縣，可完全由省級(jí)財(cái)政和市縣級(jí)財(cái)政共同負(fù)擔(dān);在中等經(jīng)濟(jì)水平的地區(qū)可由中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政、縣市財(cái)政按比例負(fù)擔(dān);在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)或不發(fā)達(dá)地區(qū)由中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政全部承擔(dān)，取消市縣級(jí)財(cái)政的匹配資金。   2.中央財(cái)政農(nóng)村低保支出應(yīng)重點(diǎn)向中西部地區(qū)傾料。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局有關(guān)資料表明，我國(guó)農(nóng)村2000多萬絕對(duì)貧困人口中，分布在東部地區(qū)的占巧%，分布在中部地區(qū)的占35.5%，分布在西部地區(qū)的占49.5%。目前，沿海發(fā)達(dá)省市農(nóng)村低保線基木大大超出了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)線(年人均683元)，例如，北京和天津達(dá)到了巧oo元、福建和廣東農(nóng)村低保線超出1000元，浙江和上海更是分別高達(dá)1800元和2560元。與這些發(fā)達(dá)地區(qū)形成鮮明反差的是許多中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村低保水平至今尚未達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)線。如內(nèi)蒙古需要中央財(cái)政補(bǔ)差360元、安徽需補(bǔ)差2印元、江西需補(bǔ)差235元、河南需補(bǔ)差185元、湖南需補(bǔ)差360元、陜西需補(bǔ)差174元、甘肅需補(bǔ)差228元。由此，筆者認(rèn)為中央則政農(nóng)村低保轉(zhuǎn)移支付側(cè)重點(diǎn)應(yīng)有所選擇，把重點(diǎn)放在中西部省份，特別是不發(fā)達(dá)地區(qū)，以確實(shí)保障這些地區(qū)絕對(duì)貧困人口的生存權(quán)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份可以不子補(bǔ)助或少量補(bǔ)助。   3.以公共財(cái)政為主體，建立農(nóng)村低保多元化籌資機(jī)制。第一，把社會(huì)捐助作為農(nóng)村最低生活保障籌資的重要渠道。通過落實(shí)國(guó)家有關(guān)稅收照顧政策、授予各種榮譽(yù)等方式，鼓勵(lì)非公有制經(jīng)濟(jì)、個(gè)體工商戶、其他高收入階層及社會(huì)各界向農(nóng)村最低生活保障制度捐款。第二，開征社會(huì)保障稅。目前，全球140多個(gè)國(guó)家開征了社會(huì)保障稅，甚至成為一些國(guó)家的第一大稅種。我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，盡快開征社會(huì)保障稅，并將征收到的社會(huì)保障稅的一部分作為農(nóng)村最低生活保障資金。第三，國(guó)有股減持收入充實(shí)城鄉(xiāng)低保資金缺口。按10%的比例將上市公司國(guó)有股轉(zhuǎn)由社保基金會(huì)持有，以應(yīng)對(duì)未來養(yǎng)老金缺口。據(jù)測(cè)算，這些劃轉(zhuǎn)股份的市值已達(dá)835.6億元。   4.健全農(nóng)村低保資金的各項(xiàng)財(cái)務(wù)及監(jiān)管制度。農(nóng)村最低生活保障金是用于保障對(duì)象基本生活的專項(xiàng)資金，因此在資金管理上，應(yīng)該實(shí)行“專款管理，專門監(jiān)察”的運(yùn)行模式，確保資金專項(xiàng)管理、專賬核算、專款專用，任何單位和個(gè)人均不得截留、擠占和挪用，并由審計(jì)部門對(duì)該項(xiàng)資金的使用和管理實(shí)行定期的稽查;同時(shí)積極探索農(nóng)村低保金發(fā)放的各種有效形式，逐步推行社會(huì)化發(fā)放工作。由于農(nóng)村低保人數(shù)多，基層低保工作人員少，為確保低保金發(fā)放安全，民政部門要與銀行、農(nóng)村信用社進(jìn)行協(xié)商，相互間予以積極配合，以保障低保資金社會(huì)化發(fā)放的安全性、公正性和透明度。

作者：羅紅 單位：中共安徽省委黨校

一、實(shí)施公共財(cái)政建設(shè)的基本要求

（一）究竟什么是公共財(cái)政

公共財(cái)政就是政府為了滿足社會(huì)公共需要，通過收支活動(dòng)實(shí)現(xiàn)對(duì)一部分社會(huì)資源的配置。公共需要具體來說很復(fù)雜，概括來說大致可分為兩大類：純公共需要，如國(guó)防、軍事、外交、國(guó)家安全、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等；準(zhǔn)公共需要，如社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房，以及大型的公共事業(yè)包括水、電、氣、煤、油、運(yùn)等，還有些基礎(chǔ)公共設(shè)施等等。屬于純公共需要由政府完全承擔(dān)，屬于準(zhǔn)公共需要?jiǎng)t由政府和個(gè)人按比例分擔(dān)。因此，在公共財(cái)政模式下，政府從事收支活動(dòng)的目的就是滿足社會(huì)公共需要。我國(guó)1998年提出構(gòu)建公共財(cái)政框架，1999年正式實(shí)施。當(dāng)時(shí)由于對(duì)公共財(cái)政的本質(zhì)內(nèi)涵缺乏準(zhǔn)確的理解和把握，所以實(shí)際操作中很多做法還是傳統(tǒng)的老一套，大量的政府資金用于生產(chǎn)建設(shè)，而非投向公共領(lǐng)域，滿足公共需要，尤其是與民生有關(guān)的資金投放嚴(yán)重不足，結(jié)果導(dǎo)致百姓上學(xué)難、看病難、就業(yè)難、住房難等一系列社會(huì)問題。16屆3中全會(huì)提出完善公共財(cái)政體制的戰(zhàn)略部署，并于2005年首次提出關(guān)注民生、以民為本的執(zhí)政理念，十七大以來進(jìn)一步提出推進(jìn)公共財(cái)政體制改革的具體要求。隨著政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，以及一系列改革舉措的實(shí)施，我國(guó)的財(cái)政正朝著公共財(cái)政的本位逐步回歸。

（二）基本要求

1.公共性：即公益性。財(cái)政資金的投放，必須以滿足社會(huì)公共需要和追求社會(huì)公益為宗旨，不能以贏利為目標(biāo)。

2.公平性：公共財(cái)政政策要一視同仁。財(cái)政分配制度對(duì)不同的階層、個(gè)人以及不同的經(jīng)濟(jì)成分，必須公平公正。

作者：羅紅 單位：中共安徽省委黨校

1準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)公共財(cái)政的深刻內(nèi)涵

1．1公共財(cái)政概念

公共財(cái)政是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府為了滿足社會(huì)公共需要，通過收支活動(dòng)實(shí)現(xiàn)對(duì)一部分社會(huì)資源的配置。如何準(zhǔn)確理解公共財(cái)政概念？需要從以下兩個(gè)方面把握：首先，弄清公共財(cái)政究竟為了誰。大家知道，所謂財(cái)政就是政府的一種資金收支活動(dòng)，而這種收支活動(dòng)總是為了實(shí)現(xiàn)政府職能或?yàn)檎惺孤毮芊?wù)的。那么在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職能就是滿足社會(huì)公共需要，因此，公共財(cái)政成為政府實(shí)現(xiàn)滿足公共需要職能的一種資金收支活動(dòng)。在這里還需要進(jìn)一步搞清兩個(gè)問題：什么是公共需要？為什么說滿足公共需要成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的職能？1）所謂公共需要，具體說很復(fù)雜，概括說就兩大類。第一類是純公共需要：保證國(guó)民基本素質(zhì)和生存安全的需要，如國(guó)防、軍事、外交、國(guó)家安全、義務(wù)教育、基礎(chǔ)科研、公共衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)等；第二類是準(zhǔn)公共需要：介于純公共需要和私人需要之間，從性質(zhì)上不能截然劃分清楚的一些需要，如醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、保障性住房，以及大型公共基礎(chǔ)設(shè)施，甚至包括某些基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，如水、電、氣、煤、油、運(yùn)等。兩類公共需要的區(qū)別在于，對(duì)于滿足純公共需要的產(chǎn)品進(jìn)行消費(fèi)通常都是免費(fèi)的，而對(duì)于滿足準(zhǔn)公共需要的產(chǎn)品進(jìn)行消費(fèi)則不是免費(fèi)的，但是所產(chǎn)生的費(fèi)用既不能由消費(fèi)者全部承擔(dān)，也不能讓政府全部埋單，而是由政府和消費(fèi)者按一定的比例分擔(dān)。一般來說，政府承擔(dān)的越多，表明國(guó)民的公共福利越高。2）為什么說滿足公共需要成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的職能？因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，作為市場(chǎng)主體的企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的目的，就是追求經(jīng)濟(jì)效益最大化。如果讓企業(yè)生產(chǎn)提供公共產(chǎn)品，一方面對(duì)那些規(guī)模巨大，資金需要多的純公共產(chǎn)品項(xiàng)目，任何一個(gè)實(shí)體都無能為力，另一方面公共產(chǎn)品消費(fèi)使用過程中的不收費(fèi)和低收費(fèi)，也使得企業(yè)即便有能力也無動(dòng)力，原因是與企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)效益最大化的目標(biāo)相違背。所以，在滿足公共需要方面，市場(chǎng)是無效的或是失靈的。但是，公共需要在整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中必不可少的，尤其是在老百姓的日常生活中不可缺少，為此需要政府出面。首先通過一定的手段（如稅收等），集中一部分社會(huì)資源，形成財(cái)政收入，然后再以財(cái)政支出的形式，向公共領(lǐng)域投放公共產(chǎn)品，也可以通過購(gòu)買公共服務(wù)的方式，從而滿足整個(gè)社會(huì)方方面面的公共需要。因此，滿足公共需要成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府義不容辭的職能和責(zé)任。而為了滿足公共需要，政府通過組織收入、安排支出或購(gòu)買公共服務(wù)，形成的收支活動(dòng)就是公共財(cái)政。其次，公共財(cái)政是一種與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)應(yīng)的財(cái)政模式。因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)成為資源配置的基礎(chǔ)和主要手段，凡是市場(chǎng)能做的政府不要干預(yù)，凡是市場(chǎng)做不了或做不好的，政府必須介入。也就是說，政府要有所不為有所為，而政府有所為的正是市場(chǎng)失靈的公共領(lǐng)域，在公共領(lǐng)域范圍內(nèi)，為了滿足公共需要，政府進(jìn)行收支活動(dòng)，所形成的財(cái)政模式只能是公共財(cái)政。我國(guó)傳統(tǒng)的財(cái)政模式是“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”。它是一種與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相對(duì)應(yīng)的財(cái)政模式，因?yàn)樵谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)下，政府是無限的、全能的，掌握著整個(gè)社會(huì)的全部資源。除了公共領(lǐng)域，政府還把大量的財(cái)政資金投入到了生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域，最多的時(shí)候我國(guó)生產(chǎn)建設(shè)資金占到整個(gè)財(cái)政資金的70％左右，所以我國(guó)傳統(tǒng)的財(cái)政模式被稱為“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”。實(shí)行了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，要求政府必須轉(zhuǎn)變職能，由無限的、全能的政府轉(zhuǎn)為悠閑的、服務(wù)型政府，那么與政府職能相對(duì)應(yīng)、為政府行使職能服務(wù)的財(cái)政也必須轉(zhuǎn)型，也就是必須由傳統(tǒng)的生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政轉(zhuǎn)為現(xiàn)代的公共財(cái)政。由于我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)只有20年，因此實(shí)施公共財(cái)政的時(shí)間并不長(zhǎng)。我國(guó)于1999年正式實(shí)施公共財(cái)政。

1．2公共財(cái)政基本特性作為一種現(xiàn)代財(cái)政模式，實(shí)行公共財(cái)政必須具備三個(gè)方面的基本特性：公共性、公平性、公開性。1）公共性：即公益性。財(cái)政資金的投放，必須以滿足社會(huì)公共需要和追求社會(huì)公益為宗旨，不能以贏利為目標(biāo)。這是實(shí)行公共財(cái)政的最基本特性。因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府滿足社會(huì)公共需要的職能，決定了政府進(jìn)行財(cái)政收支活動(dòng)，只能局限在公共領(lǐng)域范圍內(nèi)。但我國(guó)實(shí)行公共財(cái)政的頭幾年，由于對(duì)公共財(cái)政本質(zhì)內(nèi)涵缺少準(zhǔn)確的理解和把握，加之受傳統(tǒng)財(cái)政模式思維的慣性影響，大量的財(cái)政資金依然被投向了生產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。這一方面擾亂了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的秩序，另方面也導(dǎo)致了對(duì)公共領(lǐng)域資金投放的不足。另外，改革開放尤其是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來，由于對(duì)公共領(lǐng)域的一些部門（如教育、衛(wèi)生等）進(jìn)行了不恰當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)化改革，結(jié)果隨著政府財(cái)政收入的增加，對(duì)公共領(lǐng)域的投入?yún)s沒有增反而減少，于是引發(fā)了老百姓上學(xué)難、看病難、生活難、住房難等一系列社會(huì)問題。面對(duì)這些問題，我們開始反思：表面上看是學(xué)校、醫(yī)院出問題了，實(shí)質(zhì)上是我們的體制有問題，是政府的職能出現(xiàn)了錯(cuò)位（即政府失靈）。因此在黨的16屆3中全會(huì)上，黨中央提出完善我國(guó)公共財(cái)政體制的戰(zhàn)略部署，其核心內(nèi)容一是要求政府切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，讓政府的財(cái)政資金逐步直至全部退出生產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域；二是必須調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大向公共領(lǐng)域尤其是與民生相關(guān)的公共領(lǐng)域資金投入力度。特別是在2005年，黨中央首次提出“關(guān)注民生、以民為本”的執(zhí)政理念，自此以來的這些年，政府不斷地增加向民生領(lǐng)域的資金投放。所以，我國(guó)的財(cái)政正在逐步回歸公共性的本位。2）公平性：公共財(cái)政政策要一視同仁。財(cái)政分配制度對(duì)不同的階層、個(gè)人以及不同的經(jīng)濟(jì)成分，必須公平公正。財(cái)政具體表現(xiàn)為一種資金的收支活動(dòng)，其屬于分配范疇。政府將錢收上來再用出去，實(shí)際上就是在進(jìn)行國(guó)民財(cái)富的分配和再分配。這就要求政府在取得收入時(shí)，必須明確向誰收、收多少；然后再支出使用時(shí)，明確用多少、怎么用。都要相應(yīng)地制定一個(gè)公平合理取得收入、安排支出的制度，即財(cái)政分配制度。所以，財(cái)政屬于分配范疇。財(cái)政分配作為整個(gè)國(guó)民收入分配的組成部分，我國(guó)政府這些年來在財(cái)政收入和支出方面，采取了一些措施，比如降低個(gè)人所得稅工資薪金所得的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)、連續(xù)多年提高低收入群體尤其是企業(yè)退休人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)金等等，目的是為了降低中低收入者稅負(fù)，提高低收入群體的收入水平，縮小收入差距。但畢竟整個(gè)國(guó)民收入分配的結(jié)構(gòu)存在先天的不足和缺陷，使得城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、行業(yè)之間以及個(gè)人之間的收入差距依然比較大，貧富懸殊問題依然比較嚴(yán)峻。還有國(guó)民財(cái)富蛋糕做大之后，如何在政府、企業(yè)、居民之間合理分配，依然面臨許多需要解決的問題。所以要求財(cái)政分配制度還需進(jìn)行進(jìn)一步的改革和完善。3）公開性：政府的財(cái)政收支預(yù)算要公開透明，對(duì)財(cái)政收入的方式、數(shù)量和財(cái)政支出的去向、規(guī)模等公眾要有知情權(quán)。這是公共財(cái)政與傳統(tǒng)財(cái)政模式相比所具有的最典型特性。在公共財(cái)政框架下，政府是在為民理財(cái)。既然如此，那么政府的錢從哪里來，又用到了哪里去，以及怎么用的，作為公眾都有權(quán)知情。由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理財(cái)觀念的影響，我們長(zhǎng)期以來都把政府的財(cái)政信息當(dāng)做“國(guó)家機(jī)密”不可告人。所以實(shí)行公共財(cái)政很多年來，我國(guó)在財(cái)政預(yù)算民主化建設(shè)方面工作滯后。其實(shí)公開政府財(cái)政信息，不僅是公共財(cái)政的基本要求，也是對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和約束、從根源上防止腐敗的突破口。2008年國(guó)務(wù)院頒布了《政府政務(wù)信息公開條例》，作為政府政務(wù)信息的一個(gè)重要組成部分，財(cái)政信息向社會(huì)公開政府責(zé)無旁貸。最近這幾年，我國(guó)加快了財(cái)政信息公開方面的進(jìn)程，但效果還不盡如人意。為此，要繼續(xù)加大財(cái)政信息公開的力度，讓老百姓對(duì)政府公開的“賬本”不僅看得到，還要看得懂。更重要是通過公開財(cái)政信息，遏制政府大手大腳花錢的習(xí)慣，使納稅人的錢用在該用的地方。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

2我國(guó)公共財(cái)政建設(shè)的現(xiàn)狀分析

2．1財(cái)政資金公共性的現(xiàn)狀分析從當(dāng)前來看，分析我國(guó)財(cái)政資金公共性，關(guān)鍵就是考察對(duì)民生領(lǐng)域的資金投放情況。理由有二：一是民生領(lǐng)域構(gòu)成我國(guó)公共領(lǐng)域的核心和重點(diǎn)部分；二是政府對(duì)民生領(lǐng)域資金投放的歷史欠賬太大。1）對(duì)民生概念的基本界定。純民生———與民眾生活直接相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、保障性住房、文化等五個(gè)方面；泛民生———在純民生基礎(chǔ)上加計(jì)農(nóng)林水、環(huán)保、交通以及中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付等與民生息息相關(guān)的支出。2）民生資金的投放現(xiàn)狀（本文基于對(duì)“純民生”的分析）：增幅很大但占比仍低。從增幅看，2005年以來的這些年，政府不斷增加對(duì)民生領(lǐng)域的資金投放，用于民生方面的支出增幅，明顯超過同期全國(guó)財(cái)政支出的增長(zhǎng)幅度。2011年全國(guó)財(cái)政用在與人民群眾生活直接相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、保障性住房、文化方面的民生支出累計(jì)達(dá)到38108億元，比上年增長(zhǎng)30．3％。（全國(guó)財(cái)政支出比上年增長(zhǎng)21．2％）。所以，這些年的民生支出增幅很大。從占比看，2011年全國(guó)財(cái)政用于“純民生”支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重為35％，與2010年的32．6％相比，提高了2個(gè)多百分點(diǎn)。由于我國(guó)政府對(duì)民生領(lǐng)域的歷史欠賬太多，所以民生資金的基數(shù)依然比較少，絕對(duì)數(shù)依然比較小，與多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，占財(cái)政總支出的比重還比較低，另外與老百姓日益增加的民生訴求相比，也還有不小的差距。這就要求政府仍需繼續(xù)加大對(duì)民生資金的投放力度。

一、何謂公共財(cái)政?

(一)公共財(cái)政的內(nèi)涵

第一個(gè)問題，什么是公共財(cái)政?公共財(cái)政，前面把財(cái)政加了一個(gè)“公共”以后，某種程度上來講，財(cái)政體制的性質(zhì)和定位就發(fā)生了一個(gè)很大的變化。從我們建國(guó)以后到今天的60年當(dāng)中，我們回顧一下，國(guó)家財(cái)政體制可以說在前30年當(dāng)中我們把它評(píng)價(jià)為一個(gè)“建設(shè)財(cái)政”，即一切財(cái)政目標(biāo)和財(cái)政收支都是為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、快速增強(qiáng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力而展開。改革開放以后的后30年中，我們開始在財(cái)政體制上嘗試一種新的探索，影響比較重大的事件就是1994年的“分稅制”。今天我們看到官方的媒體當(dāng)中對(duì)分稅制都是無一例外的都是好評(píng)，認(rèn)為從此規(guī)范了我們國(guó)家的財(cái)政稅收體制，特別財(cái)政收入這一塊實(shí)現(xiàn)了規(guī)范，直到1998年提出來要建設(shè)與中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的一個(gè)公共財(cái)政體制。那么為什么在那個(gè)時(shí)候提出來要建設(shè)公共財(cái)政體制?它有著怎樣的一個(gè)必然性?回答這個(gè)問題之前，首先我給出公共財(cái)政的基本內(nèi)涵。公共財(cái)政是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的一套制度框架，是以滿足公共需要為目的、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為核心內(nèi)容，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈為活動(dòng)范圍的一種以政府為主體的資源配置方式。公共財(cái)政是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一套財(cái)政體制框架。我們看上世紀(jì)90年代以前國(guó)內(nèi)財(cái)政學(xué)的這些教材對(duì)財(cái)政的定義是以國(guó)家為主體，憑借國(guó)家權(quán)力而強(qiáng)制性對(duì)社會(huì)總財(cái)富進(jìn)行再分配活動(dòng)。當(dāng)時(shí)一個(gè)代表性觀點(diǎn)叫國(guó)家分配論，是廈門大學(xué)鄧子基提出的。事實(shí)上在建國(guó)以后我們也正是沿襲了這套做法，當(dāng)時(shí)的財(cái)政與普通社會(huì)公眾的關(guān)系如何?是無關(guān)的。財(cái)政是國(guó)家的事情，是國(guó)家為主體強(qiáng)制性進(jìn)行社會(huì)財(cái)富分配的一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。但是這樣的一個(gè)定義顯然等到改革開放以后我們開始走市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的道路以后發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)問題了。國(guó)家如果一直沿襲著走建設(shè)財(cái)政的老路到今天，比如說國(guó)家仍把大量的財(cái)政支出用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，這就有一個(gè)問題了。這主要就是體現(xiàn)為國(guó)家處處在“與民爭(zhēng)利”的特點(diǎn)，國(guó)家權(quán)力大量地滲透于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，國(guó)家仍然去包辦一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和提供市場(chǎng)本該提供的私人物品。而相對(duì)于我們普通的老百姓息息相關(guān)、事關(guān)公共需要、公共福利的一些產(chǎn)品———公共物品和公共服務(wù)卻大量地缺失。我們用公共管理學(xué)的角度來講，一個(gè)很根本的問題在于政府與市場(chǎng)的關(guān)系究竟該如何定位?既然我們國(guó)家已經(jīng)確定了要走市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的這條路，那么政府與市場(chǎng)的關(guān)系究竟應(yīng)該怎么定位?顯然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以有效提供私人物品為己任，是追求效率至上的一種資源配置體制，而政府要做的事情又是什么?政府作為一種重要的社會(huì)調(diào)控力量應(yīng)彌補(bǔ)和糾正市場(chǎng)的失靈和缺陷，是為提供公共物品和公共服務(wù)為己任、追求社會(huì)公平公正為目標(biāo)的一種資源配置體制。公共財(cái)政研究的起點(diǎn)就是首先要處理好政府與市場(chǎng)的定位。市場(chǎng)的邊界在哪里?政府應(yīng)該做什么?如果把這個(gè)問題不看清楚的話，那么可能今天的財(cái)政體制和政府的職能所在仍然我們會(huì)無法理解。因此從公共財(cái)政的視角去理解，你要意識(shí)到政府是給全社會(huì)提供什么的———公共物品和公共服務(wù)的，政府的定位和指向是滿足、致力于增進(jìn)社會(huì)公共利益的、是為滿足社會(huì)公共需要而產(chǎn)生的公共財(cái)政這樣的一套財(cái)政資源配置方式。

(二)公共財(cái)政建設(shè)的重要意義

為什么我們今天如此強(qiáng)調(diào)公共財(cái)政?也就是公共財(cái)政建設(shè)的意義。逐步建立和完善社會(huì)主義公共財(cái)政，是全面貫徹“三個(gè)代表”重要思想、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，是全面建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要保障，是構(gòu)筑社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要環(huán)節(jié)，是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的迫切需要，具有重要的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義，以上這些是從宏觀角度和國(guó)家層面去理解的。事實(shí)上，如果是從我們與普通百姓息息相關(guān)的這個(gè)角度來看，那么可以說今天中國(guó)面臨的相當(dāng)多的社會(huì)問題都與我們的財(cái)政體制有關(guān)系，比如今天中國(guó)的高物價(jià)、高房?jī)r(jià)、看病難、教育難的問題。很多的民生問題從某種程度上來講，也都是由于與我們的公共財(cái)政體制沒有理順有關(guān)系。我們中國(guó)有句古話叫“財(cái)政是庶政之母”強(qiáng)調(diào)了財(cái)政的重要性。從西方國(guó)家歷史發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看，我們觀察到西方國(guó)家在近代資本主義發(fā)展過程中有一個(gè)現(xiàn)象。就是凡是崛起的西方強(qiáng)國(guó)，無一例外地其財(cái)政體制、財(cái)政能力的建設(shè)都是非常好的，甚至是我們可以把國(guó)家實(shí)力強(qiáng)弱和國(guó)家的財(cái)政體制完善與否建立起聯(lián)系，就能夠看到它們之間是一個(gè)正相關(guān)的關(guān)系。公共財(cái)政甚至是可以把它看做是國(guó)家和政權(quán)的一個(gè)生命線。為什么這么說?我們或者也可以理解為一個(gè)國(guó)家財(cái)政體制的好壞甚至?xí)P(guān)系到一個(gè)政權(quán)的生存。很多中國(guó)歷史上一些政權(quán)的垮臺(tái)，從某種原因上看也都是這個(gè)政權(quán)在財(cái)政上出了問題，比如說秦王朝的覆滅。曾經(jīng)有一個(gè)學(xué)者寫過一篇文章講李自成，為什么打進(jìn)北京之后這個(gè)政權(quán)沒有存在很長(zhǎng)的時(shí)間就垮臺(tái)了，李自成當(dāng)時(shí)給農(nóng)民一個(gè)什么許諾?“免稅”。這個(gè)承諾兌現(xiàn)后的必然結(jié)果只能是政權(quán)瓦解。如果是一個(gè)開明盛世的時(shí)期，必然是政府相對(duì)清廉、財(cái)政而且又充裕、社會(huì)又非常公正的這樣一個(gè)時(shí)代。凡是與政權(quán)的垮臺(tái)所經(jīng)常伴生的一個(gè)現(xiàn)象就是國(guó)庫(kù)空虛、政府橫征暴斂、民不聊生，最后老百姓揭竿而起。歸根到底，政權(quán)的穩(wěn)固從某種程度上來講也是與財(cái)政體制息息相關(guān)的。還有一句話，就是在2008年“兩會(huì)”的時(shí)候總理在召開記者招待會(huì)的時(shí)候，他曾經(jīng)說過這樣的話:“一個(gè)國(guó)家的財(cái)政史是驚天動(dòng)魄的，如果你讀他，會(huì)從中看到不僅是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更是社會(huì)的結(jié)構(gòu)和正義。在這五年，我要下定決心推進(jìn)財(cái)政體制改革，讓人民的錢更好地為人民謀利益”。以上我們不難得出這樣的一個(gè)認(rèn)識(shí):善于治理的政府必然是重視財(cái)政制度建設(shè)和財(cái)政作用發(fā)揮的政府。通過簡(jiǎn)單地比較，我們可以認(rèn)識(shí)到財(cái)政問題的重要性。

(三)公共財(cái)政的主要內(nèi)容

公共財(cái)政的內(nèi)容包括什么?這里列出幾個(gè)要點(diǎn):(1)公共財(cái)政目標(biāo)、職能和精神內(nèi)核;(2)公共財(cái)政收入;(3)公共財(cái)政支出;(4)財(cái)政赤字與國(guó)債管理;(4)公共財(cái)政政策;(5)公共財(cái)政體制。(6)中央與地方財(cái)政關(guān)系。前面提到的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政指向的目標(biāo)是公共利益的增進(jìn)，說衡量國(guó)家財(cái)政體制的好壞要看什么?這個(gè)社會(huì)的總體福利水平是不是有所增進(jìn)?政府的職能是不是真正地指向公共利益?這是政府唯一追求的目標(biāo)，除此之外，一切政府的其他行為都是越界的。在經(jīng)濟(jì)學(xué)當(dāng)中把政府的經(jīng)濟(jì)職能做了一個(gè)定位，即把政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中作用的定位在三大職能上面，這也是公共財(cái)政學(xué)的創(chuàng)始人馬斯格雷夫在上世紀(jì)50年代提出來的———資源配置，收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定這三大職能。政府要履行的財(cái)政職能就是要彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，去提供市場(chǎng)所無法提供出來的公共物品、公共服務(wù)。我們講公共財(cái)政理論的理論基礎(chǔ)源自于三大領(lǐng)域:第一大領(lǐng)域就是政府與市場(chǎng)的關(guān)系論，第二大領(lǐng)域公共物品論，第三大領(lǐng)域就是外部性理論，這三大理論構(gòu)成了公共財(cái)政學(xué)的理論基石。既然我們知道公共財(cái)政是在特定的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)物，那么公共財(cái)政的真正內(nèi)核應(yīng)該是什么?我認(rèn)為公共財(cái)政的精神內(nèi)核包括了“公共性”、“控權(quán)性”、“法治性”、“民主性”、“公開性”這五個(gè)方面。第一點(diǎn)，公共性含義非常豐富，一層含義是如果我們從政府所提供的物品角度來講，政府給社會(huì)提供的都是公共物品。第二層含義在于公共物品的產(chǎn)出也應(yīng)該是符合公共性的。既然公共物品是眾人的需要，顯然眾人之事應(yīng)該由眾人去決定。就是我們把公共物品的生產(chǎn)和供給權(quán)力交給政府了。現(xiàn)在的問題就是我們社會(huì)公眾又怎樣參與決定公共物品的生產(chǎn)，即在公共物品的生產(chǎn)決策當(dāng)中也要體現(xiàn)出民主性的特點(diǎn)，第二個(gè)特性在于它的“控權(quán)性”。通過公共財(cái)政體制的建立給政府權(quán)力的行使劃定了一個(gè)邊界，政府的權(quán)力行為不能逾越這個(gè)邊界。控權(quán)性特點(diǎn)也是從政治學(xué)理論當(dāng)中的契約理論、契約精神所導(dǎo)引出的，政府的權(quán)力，也是由人民的權(quán)力中讓渡出來的。政府的權(quán)力也僅限于管理社會(huì)公共事務(wù)、提供社會(huì)公共產(chǎn)品;政府的全部權(quán)力來自于民眾的委托和授權(quán)，同時(shí)政府向民眾負(fù)責(zé)和接受民眾監(jiān)督，這是控權(quán)性。和控權(quán)性相關(guān)的就是“法治性”，政府的一切財(cái)政收支都應(yīng)依法活動(dòng)。財(cái)政資金取之于民，用之于民。政府作為全體社會(huì)成員的“管家”和“仆人”，理應(yīng)該給人民理好財(cái)，向人民去交代財(cái)政的每一分錢用到了什么地方。我們要看看政府是不是這么做的，顯然政府也更不能為自己利益留有一個(gè)“小金庫(kù)”自收自支。民主性上面已經(jīng)談到了，不再重述。第五點(diǎn)公開性。當(dāng)然這里要強(qiáng)調(diào)財(cái)政收支的公開透明，以便于政府接受社會(huì)公眾監(jiān)督。這是我們講的公共財(cái)政的精神內(nèi)核，應(yīng)該在于這五個(gè)方面。因此我們所談到公共財(cái)政的真正含義，和今天我們很多媒體講到的很多民生財(cái)政實(shí)際上不是一碼事。公共財(cái)政包括民主財(cái)政，但是它不等于民生財(cái)政。那么，除此之外公共財(cái)政還涉及哪些內(nèi)容?財(cái)政收入和財(cái)政支出，以及圍繞著收支關(guān)系產(chǎn)生的財(cái)政盈余或財(cái)政赤字的問題。如果出現(xiàn)了財(cái)政赤字怎么辦?就是要國(guó)家舉債，緊接著就是國(guó)債的問題。這里面政府經(jīng)常使用的一個(gè)手段就是財(cái)政政策。特別是我們最近十年感受到的這種財(cái)政政策，或者說在媒體當(dāng)中見到有關(guān)財(cái)政政策的字眼已經(jīng)非常頻繁了，我們會(huì)經(jīng)常聽到總理講到“積極的財(cái)政政策與穩(wěn)健的貨幣政策相結(jié)合”這樣的話，積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策意味著什么?怎樣從公共財(cái)政的角度去衡量財(cái)政政策的效果?這也是公共財(cái)政的內(nèi)容。第五個(gè)領(lǐng)域就是財(cái)政體制，財(cái)政體制涉及有關(guān)財(cái)政收支決定的一系列的制度安排，這里面內(nèi)容非常復(fù)雜，比如說財(cái)政收支分類體制，公共預(yù)算體制，政府會(huì)計(jì)制度，政府采購(gòu)制度、政府層級(jí)間的關(guān)系和轉(zhuǎn)移支付制度安排，財(cái)政收支績(jī)效評(píng)價(jià)，財(cái)政及預(yù)算信息公開等一系列的問題。

作者：張瀾濤 單位：國(guó)際關(guān)系學(xué)院

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,使我國(guó)政府職能和角色發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變,財(cái)政模式從國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)向公共財(cái)政。因此,認(rèn)知公共財(cái)政的內(nèi)涵和特性,對(duì)搞好政府采購(gòu)工作具有重要意義,也是政府采購(gòu)改革的認(rèn)知更新。

一、公共財(cái)政的經(jīng)濟(jì)本意

契約論認(rèn)為,國(guó)家主權(quán)源于人民,屬于人民。政府作為人民的人或受托人,必須服從人民意志,是為人民服務(wù)和謀利益的“公仆”,就必須實(shí)行公共財(cái)政。“財(cái)”指財(cái)富和貨幣,“政”為國(guó)家理財(cái)政策和活動(dòng)。斯蒂格利茨說:“‘公共財(cái)政’是指國(guó)家或政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的分配及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。”隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,“公共財(cái)政”已成為我國(guó)財(cái)政改革的必然趨勢(shì)。

(一)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能夠優(yōu)化資源配置,卻存在缺陷。社會(huì)資源優(yōu)化配置是用效率和公平兩個(gè)基本原則衡量。帕累托認(rèn)為,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,每個(gè)人擁有福利偏好,形成自我福利感覺、選擇和評(píng)價(jià)。由此,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)均衡達(dá)到資源分配效率最優(yōu):一是無法再使各方境況更好;二是不再使某一方境況更好,而不使另一方境況變壞;三是交易收益已盡,沒必要再交易。由于無數(shù)消費(fèi)者有無數(shù)偏好,意味著帕累托效率有無數(shù)解分別與無窮多收入方式相對(duì)應(yīng)。市場(chǎng)的價(jià)值規(guī)律必然產(chǎn)生普遍貧富差距擴(kuò)大,表明帕累托效率缺少分配公平內(nèi)涵,不考慮分配公平問題。但現(xiàn)實(shí)中,任何個(gè)人福利收益,都首先要求財(cái)富公平分配,沒有公平,無法實(shí)現(xiàn)效率最優(yōu)化資源配置。因此,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能夠?qū)崿F(xiàn)資源優(yōu)化配置,卻無法實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。如馬克思所說:“資本主義生產(chǎn)的飛躍向前發(fā)展,致使國(guó)民財(cái)富的增長(zhǎng)與人民貧困的加重本來就是一回事”(《資本論》第一卷,第841頁(yè),人民出版社1975年)資本主義的歷史證實(shí),兩極分化必導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化和經(jīng)濟(jì)危機(jī),如果政府片面追求市場(chǎng)效率,忽視公平,會(huì)使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從適應(yīng)生產(chǎn)關(guān)系變?yōu)樯a(chǎn)力的桎梏,最終喪失效率。因此,國(guó)家必須矯正市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)缺陷,即運(yùn)用國(guó)家干預(yù)“看得見之手”彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制“看不見之手”造成的分配不公。

(二)市場(chǎng)無法滿足公共產(chǎn)品需求。人們消費(fèi)有兩類:私人消費(fèi)和公共消費(fèi)。公共產(chǎn)品指使公眾共同消費(fèi)受益的產(chǎn)品和服務(wù),與私人消費(fèi)品相比,它具有消費(fèi)非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性和消費(fèi)公共性等特點(diǎn),會(huì)產(chǎn)生普遍“搭便車”的“吃白食”或“蹭吃蹭喝”現(xiàn)象,即市場(chǎng)失效。社會(huì)發(fā)展對(duì)公共產(chǎn)品需求增大,分配不公則導(dǎo)致富人與窮人對(duì)公共消費(fèi)差距拉大及更多失業(yè)和貧困群體。因此,彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷,是公共財(cái)政重要任務(wù)。

(三)公共財(cái)政的“公共”含義。公共財(cái)政以公益為核心,不斷加大公共消費(fèi)的權(quán)重。

1強(qiáng)化對(duì)政府公共財(cái)政的效益綜合評(píng)價(jià)

為了全面提供畜牧獸醫(yī)公共財(cái)政支出的使用過程中，合理使用公共財(cái)政資金，應(yīng)對(duì)公共財(cái)政資金使用方面加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)方面的管理力度，強(qiáng)化績(jī)效運(yùn)轉(zhuǎn)的跟蹤，不定期進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。在進(jìn)行畜牧獸醫(yī)項(xiàng)目建設(shè)的過程中，需要全面執(zhí)行項(xiàng)目工作的施工建設(shè)合同制、項(xiàng)目工程投標(biāo)機(jī)制、項(xiàng)目驗(yàn)收機(jī)制等，不僅確保項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量，還能保證項(xiàng)目的順利運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)要對(duì)公共資金的支出模式、經(jīng)費(fèi)管理等方面加大監(jiān)督力度，確保公共財(cái)政的資金投入，對(duì)畜牧獸醫(yī)公共服務(wù)產(chǎn)生的效益。

2加大專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)公共財(cái)政投入

2.1發(fā)揮縣級(jí)公共財(cái)政資金對(duì)養(yǎng)殖戶疫病防控的導(dǎo)引作用

縣鄉(xiāng)的公共財(cái)政資金通過支持養(yǎng)殖戶的小區(qū)建設(shè)等方面的路徑，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)殖戶的支持，對(duì)進(jìn)一步完善養(yǎng)殖戶的綜合生物安全措施來發(fā)揮積極性的作用。在當(dāng)前的財(cái)政支持的基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加養(yǎng)殖戶建設(shè)補(bǔ)助，動(dòng)物撲殺和無害化處理補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)的投入，指導(dǎo)養(yǎng)殖戶加大對(duì)動(dòng)物疫病的基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè)，配備相關(guān)的技術(shù)人員，檢測(cè)免疫效果，進(jìn)行消毒處理與無害化處理，環(huán)境衛(wèi)生等多個(gè)方面的監(jiān)管力度，在動(dòng)物疫病防控技術(shù)和人員培訓(xùn)等方面提供服務(wù)，并加強(qiáng)相關(guān)的指導(dǎo)。

2.2創(chuàng)建公共財(cái)政支持畜牧獸醫(yī)公共服務(wù)發(fā)展的新機(jī)制

創(chuàng)建適宜畜牧業(yè)健康發(fā)展、獸醫(yī)公共衛(wèi)生管理以及動(dòng)物疫病防控工作需要的，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)的畜牧獸醫(yī)工作經(jīng)費(fèi)的保障機(jī)制，縣政府公共財(cái)政年度針對(duì)畜牧獸醫(yī)公共服務(wù)方面的投入，需要隨著畜牧獸醫(yī)公共服務(wù)整體產(chǎn)值進(jìn)一步提高，真正實(shí)現(xiàn)按照特定比例實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)，做到健康養(yǎng)殖，能形成規(guī)模養(yǎng)殖經(jīng)濟(jì)。全面貫徹“政府引導(dǎo)、政策扶持、統(tǒng)一規(guī)劃、規(guī)范建設(shè)、強(qiáng)化監(jiān)管、提高效益”的基本原則，全面發(fā)展畜禽養(yǎng)殖小區(qū)或者是養(yǎng)殖場(chǎng)。在發(fā)展養(yǎng)殖小區(qū)的時(shí)候，需要做到產(chǎn)業(yè)發(fā)展和疫病防控相結(jié)合、規(guī)模養(yǎng)殖和污染治理實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合，保證健康養(yǎng)殖、規(guī)范化養(yǎng)殖，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的和諧發(fā)展。

本文作者：王建偉 單位：南京財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與稅務(wù)學(xué)院

一、對(duì)我國(guó)公共財(cái)政實(shí)踐的積極評(píng)價(jià)

1.初步建立了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制相適應(yīng)的公共財(cái)政運(yùn)行模式

2.公共財(cái)政理念的實(shí)踐指導(dǎo)地位不斷得到鞏固與提高

3.公共財(cái)政實(shí)踐與改革不斷向縱深發(fā)展

4.建立了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制相適應(yīng)的基本稅制架構(gòu)和體系

5.財(cái)政收支的良性運(yùn)行體系得到不斷完善