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城市生態(tài)化發(fā)展模式是指在城市發(fā)展中，構(gòu)建綠地、河流、湖泊等生態(tài)系統(tǒng)，形成城市內(nèi)部生態(tài)系統(tǒng)與外部生態(tài)系統(tǒng)的對(duì)接，提升城市自身的環(huán)境承載力，最終改善城市生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共處的城市發(fā)展模式。進(jìn)入21世紀(jì)之后，這種趨勢(shì)在我國也日益顯現(xiàn)。然而，生態(tài)化城市發(fā)展模式作為一個(gè)新生事物，發(fā)展面臨許多亟待破解的難題，構(gòu)建城市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就是其中之一。   一、建立城市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制面臨的關(guān)鍵問題   （一）生態(tài)補(bǔ)償主體的界定存在困難   明確界定生態(tài)補(bǔ)償主體是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。我國政府雖然確立了“誰受益誰補(bǔ)償，誰破壞誰恢復(fù)，誰污染誰治理”的補(bǔ)償原則，但涉及具體的補(bǔ)償行為時(shí)，由于牽涉到利益問題，往往難以確定生態(tài)效益的提供者和受益者，尤其是在跨行政區(qū)域時(shí)更難確定。對(duì)于城市生態(tài)系統(tǒng)相關(guān)流域上游的經(jīng)濟(jì)主體，通常很難確定其在生態(tài)補(bǔ)償中是生態(tài)效益提供者還是破壞者。因?yàn)槿绻廴玖撕铀瑒t破壞了生態(tài)環(huán)境，損害了下游城市生態(tài)系統(tǒng)的利益；如果其減少污染，雖然保護(hù)了下游的生態(tài)環(huán)境，但自身的經(jīng)濟(jì)利益無疑會(huì)受到損害。問題的根源在于產(chǎn)權(quán)的界定，即上游是否擁有污染河水的權(quán)利，或者在多大程度上擁有污染權(quán)，而這種產(chǎn)權(quán)的界定本身就存在很大困難。   （二）國內(nèi)現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償方式缺乏長期性   “退耕還林”、“退牧還草”、“生態(tài)公益林補(bǔ)償金”等是我國當(dāng)前最具有生態(tài)補(bǔ)償含義的政策，其核心和出發(fā)點(diǎn)都是通過對(duì)為生態(tài)保護(hù)作出犧牲和貢獻(xiàn)的農(nóng)、牧民等直接利益相關(guān)者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償而達(dá)到保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的目的。但是這些政策大多以項(xiàng)目、工程、計(jì)劃的方式組織實(shí)施，有明確的時(shí)限，政策的延續(xù)性不強(qiáng)。期限過后可能再次造成生態(tài)環(huán)境的破壞。就城市生態(tài)化發(fā)展模式而言，當(dāng)前主要依靠財(cái)政項(xiàng)目資金、信貸資金、土地出讓金來支撐生態(tài)系統(tǒng)的開發(fā)保護(hù)。這些資金多為短期性資金，而生態(tài)保護(hù)是一個(gè)相對(duì)長期的過程，一旦相應(yīng)資金用完之后，后續(xù)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)就面臨資金困境。   （三）生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立存在一定難度   1.在技術(shù)層面尚無能夠被理論與實(shí)踐界普遍接受的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。雖然在理論上已經(jīng)提出了如意愿支付法、機(jī)會(huì)成本法、恢復(fù)成本法等各種各樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但這些標(biāo)準(zhǔn)之間差異相當(dāng)懸殊，有時(shí)甚至達(dá)數(shù)十甚至上百倍，為生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)確立帶來一定困難。   2.即使補(bǔ)償雙方在標(biāo)準(zhǔn)方面能夠達(dá)成一致，但在補(bǔ)償金額確定問題上仍可能存在爭(zhēng)議。爭(zhēng)議主要來源于應(yīng)該補(bǔ)償與有能力補(bǔ)償之間的矛盾。例如，據(jù)測(cè)算西安浐灞生態(tài)區(qū)建成后每年的生態(tài)效益在25.5億元左右，從理論上來講，受益方就應(yīng)該向生態(tài)區(qū)進(jìn)行每年25.5億元的補(bǔ)償，但如此巨額的補(bǔ)償金在實(shí)際操作中顯然很難落實(shí)。   （四）生態(tài)補(bǔ)償配套管理體制尚不完善   生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立必須有各級(jí)政府部門配套的管理體制支持，但實(shí)際中相關(guān)的配套體制尚不完善，阻礙了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和運(yùn)轉(zhuǎn)。   1.縱向管理體制方面存在生態(tài)管理職責(zé)交叉問題。生態(tài)補(bǔ)償是區(qū)域補(bǔ)償，但現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償政策普遍帶有較強(qiáng)烈的部門色彩，生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理分別涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國土、環(huán)保等部門。由于職責(zé)交叉，缺乏明確的規(guī)定，在監(jiān)督管理、整治項(xiàng)目、資金投入上難以形成合力，影響生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的開展，區(qū)域補(bǔ)償很大程度上成為部門補(bǔ)償，造成生態(tài)保護(hù)與受益脫節(jié)的現(xiàn)象。   2.橫向管理體制方面，同級(jí)政府間的協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立。生態(tài)補(bǔ)償問題通常涉及到不同行政區(qū)之間的責(zé)任義務(wù)問題，因此，必須有同級(jí)政府間的協(xié)調(diào)機(jī)制做支持，多個(gè)行政區(qū)之間的協(xié)調(diào)問題，如果缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，則生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立會(huì)面臨很大的體制困難，難以開展。   二、城市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建策略   （一）依據(jù)生態(tài)補(bǔ)償四原則，明確生態(tài)補(bǔ)償主體責(zé)權(quán)利   生態(tài)補(bǔ)償主體地位以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)母顿M(fèi)和補(bǔ)償通常根據(jù)“誰破壞誰付費(fèi)”、“誰開發(fā)誰付費(fèi)”、“誰受益誰付費(fèi)”和“誰保護(hù)誰獲得補(bǔ)償”4個(gè)原則來確定。   1．城市生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)運(yùn)營方。一方面，城市生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)運(yùn)營方是被補(bǔ)償者。因?yàn)槠洵h(huán)境治理行為產(chǎn)生了正外部性，根據(jù)保護(hù)者得到補(bǔ)償原則應(yīng)該得到補(bǔ)償。另一方面，該主體同時(shí)也是補(bǔ)償者，需要對(duì)相關(guān)流域上游經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行補(bǔ)償。因?yàn)榱饔蛏嫌谓?jīng)濟(jì)主體的生態(tài)環(huán)境治理行為使城市生態(tài)系統(tǒng)獲得了優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源輸入，是外部主體環(huán)境保護(hù)行為的受益方。   2．城市周邊生態(tài)系統(tǒng)所屬的地方政府。城市周邊生態(tài)系統(tǒng)所屬的地方政府是補(bǔ)償者。周邊生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的企業(yè)、居民在生產(chǎn)生活中向河流等生態(tài)子系統(tǒng)中排放污水，從而對(duì)城市生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生負(fù)外部性，使其利益受損。我國環(huán)境保護(hù)法規(guī)定，“地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量”。據(jù)此，做為企業(yè)、居民代表的地方政府應(yīng)該承擔(dān)污染者的補(bǔ)償責(zé)任。   3．城市周邊生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)者。城市周邊生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)者，尤其是水源地環(huán)境的保護(hù)者是被補(bǔ)償者。因?yàn)樗麄兊纳鷳B(tài)保護(hù)行為有利于增加河水量、改善水質(zhì)，而自身為了保護(hù)行動(dòng)通常會(huì)喪失一定的發(fā)展機(jī)會(huì)，其行為應(yīng)該得到相應(yīng)的補(bǔ)償。   4．城市市民及企事業(yè)單位。城市市民及企事業(yè)單位是補(bǔ)償者。城市生態(tài)系統(tǒng)建成后將使所在城市整體生態(tài)環(huán)境得到極大改善，全體市民及企事業(yè)單位都將受益。根據(jù)受益者補(bǔ)償原則，市民及企事業(yè)單位應(yīng)該對(duì)城市生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)行為進(jìn)行補(bǔ)償。當(dāng)然，真正的補(bǔ)償責(zé)任可以考慮由市政府來承擔(dān)，以減少交易成本。對(duì)此需要說明的是，表面上來看，城市生態(tài)系統(tǒng)本身就是由政府出資來建設(shè)的，再讓政府代表市民對(duì)該建設(shè)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償看似多此一舉，實(shí)則不然。此補(bǔ)償機(jī)制的真正價(jià)值在于，通過較為準(zhǔn)確的評(píng)估城市經(jīng)濟(jì)主體在生態(tài)化城市建設(shè)中的邊際收益，并由此決定最優(yōu)的城市生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)規(guī)模，從而提升公共產(chǎn)品供給效率。#p#分頁標(biāo)題#e#   （二）依據(jù)生態(tài)補(bǔ)償框架體系，選擇恰當(dāng)?shù)难a(bǔ)償類型與補(bǔ)償方式   中國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究課題組經(jīng)過深入研究，提出了中國生態(tài)補(bǔ)償框架體系。依據(jù)此補(bǔ)償框架，結(jié)合城市生態(tài)化建設(shè)的實(shí)際情況，城市生態(tài)化發(fā)展模式主要涉及3種類型的生態(tài)補(bǔ)償問題。   1．生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)補(bǔ)償。城市生態(tài)系統(tǒng)為周邊社會(huì)提供了優(yōu)質(zhì)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，應(yīng)該獲得此種類型的補(bǔ)償。補(bǔ)償方式方面，一是由市政府直接通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行補(bǔ)償；二是由市政府設(shè)立專門的生態(tài)補(bǔ)償基金，籌集資金進(jìn)行補(bǔ)償。   2．流域水環(huán)境污染補(bǔ)償。主要牽涉到城市行政轄區(qū)內(nèi)的流域補(bǔ)償問題。流域上游主體的污染行為損害了下游主體的利益，下游主體應(yīng)該得到補(bǔ)償。補(bǔ)償方式方面，可以由市政府直接進(jìn)行市級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，或者流域各級(jí)政府相互協(xié)調(diào)，或者采取市場(chǎng)交易的方式如排污權(quán)交易。   3．流域水環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償。主要是指對(duì)城市周邊生態(tài)系統(tǒng)中相關(guān)河流上游的村落、居民進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，以彌補(bǔ)他們?cè)诤恿魉吹氐乃俊⑺|(zhì)保護(hù)方面作出的犧牲。補(bǔ)償方式可采取城市生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)方向上游相關(guān)村落居民直接支付的形式，或者與上游地方政府進(jìn)行協(xié)商補(bǔ)償，由地方政府來組織實(shí)施水源地水資源保護(hù)。   （三）兼顧科學(xué)性與現(xiàn)實(shí)性，制定具有可操作性的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)   生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定一般參照以下四方面的價(jià)值進(jìn)行初步核算：生態(tài)保護(hù)者的投入和機(jī)會(huì)成本的損失；生態(tài)受益者的獲利；生態(tài)破壞的恢復(fù)成本；生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值。根據(jù)理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)城市生態(tài)化發(fā)展不同類型生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提出如下具體測(cè)算方法。   1．生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。城市生態(tài)系統(tǒng)提供的生態(tài)服務(wù)主要是對(duì)城市環(huán)境質(zhì)量的改善。對(duì)于此類服務(wù)，無論是直接還是間接市場(chǎng)評(píng)估技術(shù)，都難以準(zhǔn)確評(píng)估其服務(wù)價(jià)值。假想市場(chǎng)評(píng)估技術(shù)卻不失為一個(gè)好的選擇。假想市場(chǎng)評(píng)估技術(shù)又稱構(gòu)造市場(chǎng)法，適用于缺乏真實(shí)市場(chǎng)數(shù)據(jù)，甚至無法通過間接市場(chǎng)來賦予生態(tài)服務(wù)價(jià)值時(shí)，依靠假想市場(chǎng)誘導(dǎo)消費(fèi)者對(duì)生態(tài)服務(wù)的偏好，從而進(jìn)行價(jià)值評(píng)估。其中，CVM（意愿價(jià)值評(píng)估法）是最為常用的一種假想市場(chǎng)評(píng)估技術(shù)，具體測(cè)算思路如下：第一步測(cè)度城市居民對(duì)生活環(huán)境改善的意愿支付價(jià)格，第二步測(cè)度城市生態(tài)系統(tǒng)對(duì)城市環(huán)境質(zhì)量的提升率，第三步由前兩步的結(jié)果相乘獲得城市居民對(duì)城市生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)服務(wù)的意愿支付價(jià)格。   2．流域水環(huán)境污染的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。城市生態(tài)系統(tǒng)流域補(bǔ)償問題主要涉及上游排污造成的水質(zhì)污染的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，此標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)也可以作為排污權(quán)交易價(jià)值的參照標(biāo)準(zhǔn)。建議可考慮采用水生態(tài)恢復(fù)成本作為水污染補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即以污水處理廠的治理成本作為“替代成本”。具體來說，若實(shí)際水質(zhì)為V類，而協(xié)議水質(zhì)為III類，則污水處理廠V類水修復(fù)到III類水的成本即為上游的污染成本，應(yīng)該據(jù)此對(duì)下游進(jìn)行補(bǔ)償。   3．流域水環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)流域上游水環(huán)境保護(hù)者補(bǔ)償?shù)某霭l(fā)點(diǎn)，是其保護(hù)行為增加了供水量。因而可考慮以上游供水增量的價(jià)值作為補(bǔ)償依據(jù)，分兩個(gè)步驟進(jìn)行：第一步，測(cè)量水量增量。通過在河流上游與城市生態(tài)系統(tǒng)交界處設(shè)置流量計(jì)量裝置，測(cè)量全年河流徑流量增量。但這種方法可能受到自然氣候的影響，可考慮借助參照系調(diào)節(jié)，例如根據(jù)附件其他河流年徑流量的變化率作為參照系進(jìn)行調(diào)節(jié)。第二步，測(cè)算增量河水的生態(tài)價(jià)值。可考慮用替代法獲得，即用增加1立方米優(yōu)質(zhì)水資源可以節(jié)省的污水處理成本來表示。假設(shè)增量水為II類水。設(shè)由II類水到III類水，可容納的污染物總量為D單位。按照前述的污水處理成本測(cè)度方法，可以計(jì)算出D單位污染物的處理成本，這個(gè)成本即可做為單位II類水的生態(tài)價(jià)值，并以此作為流域水環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。   （四）形成完善的制度保證，建立長效補(bǔ)償機(jī)制   生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)必須有完善的制度作保障。一方面，建議制定《城市生態(tài)化發(fā)展補(bǔ)償辦法》，將上述內(nèi)容制度化，在逐步完善的基礎(chǔ)上，制定《城市生態(tài)化發(fā)展補(bǔ)償條例》，完善相關(guān)法律法規(guī)，使城市生態(tài)化發(fā)展模式中的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制長效化、規(guī)范化。另一方面，建議成立市級(jí)城市生態(tài)補(bǔ)償工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一協(xié)調(diào)城市轄區(qū)內(nèi)各相關(guān)政府在城市生態(tài)補(bǔ)償問題上的責(zé)、權(quán)、利，整合生態(tài)保護(hù)與建設(shè)資金，促進(jìn)部門協(xié)作，建立和完善以政府投入為主，全社會(huì)支持的生態(tài)建設(shè)投融資體制。