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近年來，隨著城市化進程和經(jīng)濟的飛速發(fā)展，中小城市人口數(shù)量急劇增加，生態(tài)環(huán)境面臨著沉重的壓力，日益表現(xiàn)出脆弱的一面，水環(huán)境惡化、水資源短缺、水土流失嚴重以及植被覆蓋率低等環(huán)境問題，對中小城市社會和經(jīng)濟發(fā)展的限制作用日益明顯。因此，如何系統(tǒng)全面地評價與分析城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，建立中小城市環(huán)境立法保護體系，加快小城鎮(zhèn)規(guī)劃中的環(huán)境保護規(guī)劃建設(shè)，是社會面臨的重大課題。   1中小城市發(fā)展過程中環(huán)境問題的形成   產(chǎn)業(yè)分工和經(jīng)濟發(fā)展促成了中小城市的形成。這是人類文明發(fā)展到一定時期的產(chǎn)物。近幾十年來，經(jīng)濟的高速發(fā)展加速了中小城市人口的迅速集聚而產(chǎn)生了一系列環(huán)境問題。   1.1空氣質(zhì)量嚴重惡化   大氣污染通常是指由于人類活動或自然過程引起某些物質(zhì)進入大氣中，呈現(xiàn)出足夠的濃度，達到足夠的時間，并因此危害了人體的舒適、健康和福利或環(huán)境污染的現(xiàn)象。大氣污染后，由于污染物質(zhì)的來源、性質(zhì)、濃度和持續(xù)時間的不同，污染地區(qū)的氣象條件、地理環(huán)境等因素的差別，甚至人的年齡、健康狀況的不同，對人均會產(chǎn)生不同的危害。大氣污染主要來源于人類的生活及生產(chǎn)活動。人們由于燒飯、取暖、沐浴等生活上的需要，燃燒化石燃料，向大氣排放的煤煙和SO2等，量大、分布廣、排放高度低，其危害性不容忽視。火力發(fā)電廠、鋼鐵廠、水泥廠和化工廠等耗能較多企業(yè)燃料燃燒排放的污染物，各生產(chǎn)過程中的排氣以及生產(chǎn)過程中排放的各種礦物和金屬粉塵。由飛機、船舶、汽車等交通工具排放的尾氣。在一些發(fā)達國家，汽車排放氣已構(gòu)成大氣污染的主要污染源。大氣污染物一般分為兩類：一級（原生）污染物，即由污染源直接排入大氣的；二級（次生）污染物，是由一級污染物在大氣中進行熱或光化學反應后的產(chǎn)物。后者往往危害性更大。氣體污染物在大氣中平均停留時間少至幾分鐘，多至幾十年、百余年。大氣污染引起的溫室效應和臭氧層破壞更是直接地威脅到人類的生存。   1.2“垃圾圍城”現(xiàn)象嚴重   垃圾是城市發(fā)展的附屬物，城市和人的運轉(zhuǎn)，每年產(chǎn)生上億噸的垃圾。垃圾問題已成為城市垃圾處理中的棘手問題。垃圾成堆，不僅僅給人以感觀上的刺激，還有更大的害處。目前的生活垃圾中，廢塑料占1/3以上，廢塑料上百年難以溶解，如果進行焚燒，會產(chǎn)生多種有毒氣體污染空氣；如果入土掩埋，會影響植物根系的生長，改變土壤結(jié)構(gòu)，還有可能污染地下水。在中國南方，氣候溫暖潮濕，垃圾的有機腐物達80%，垃圾腐爛速度快，滲濾液多，危害更嚴重。中小城鎮(zhèn)在發(fā)展過程中正在遭遇“垃圾圍城”之痛。目前我國每年產(chǎn)生的工業(yè)固體廢物為6.6億噸，其中有害廢物為3000萬～4000萬噸，侵占土地5億多平方米[1]。小城鎮(zhèn)周圍農(nóng)藥、化肥及農(nóng)膜的使用產(chǎn)生的“白色污染”、村鎮(zhèn)居民產(chǎn)生的生活垃圾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)粉塵和固體廢物的排放量占全國工業(yè)污染物排放總量的比重均接近50%。不斷增長的城市垃圾以及無法忍受的垃圾惡臭正在嚴重地威脅著中小城鎮(zhèn)及周邊環(huán)境，制約了中小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，截至2010年中國97%的城市垃圾無法處理，只能堆放或填埋，垃圾圍城中國城市因垃圾造成的損失每年在250億到300億元，而若回收利用，本可以創(chuàng)造出2500億元以上的產(chǎn)值。   1.3水體污染問題突出   水體污染是指排入水體的污染物在數(shù)量上超過了該物質(zhì)在水體中的本底含量和自凈能力即水體的環(huán)境容量，破壞了水中固有的生態(tài)系統(tǒng)，破壞了水體的功能及其在人類生活和生產(chǎn)中的作用。降低了水體的使用價值和功能的現(xiàn)象。造成水體污染的因素是多方面的：向水體排放未經(jīng)過妥善處理的城市生活污水和工業(yè)廢水；施用的化肥、農(nóng)藥及城市地面的污染物，被雨水沖刷，隨地面徑流進入水體；隨大氣擴散的有毒物質(zhì)通過重力沉降或降水過程而進入水體等。城市人口的集聚、工業(yè)的飛速發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場及水產(chǎn)養(yǎng)殖過程中產(chǎn)生的廢水、生活污水隨意排放，未經(jīng)無害化處理，大量污水直接排入水體，水體污染呈上升趨勢。據(jù)環(huán)境部門監(jiān)測，全國城鎮(zhèn)每天至少有1億噸污水未經(jīng)處理直接排入水體。全國七大水系中一半以上的河段水質(zhì)受到污染，全國1/3的水體不適于魚類生存，1/4的水體不適于灌溉，90%的城市水域污染嚴重，50%的城鎮(zhèn)水源不符合飲用水標準，40%的水源已不能飲用。據(jù)估計，我國每年因污染而造成的經(jīng)濟損失高達400億元[1]。   1.4噪聲擾民現(xiàn)象成為常態(tài)   噪聲是發(fā)生體做無規(guī)則時發(fā)出的聲音，聲音由物體振動引起，以波的形式在一定的介質(zhì)（如固體、液體、氣體）中進行傳播通常所說的噪聲污染是指人為造成的。從生理學觀點來看，凡是干擾人們休息、學習和工作的聲音，即不需要的聲音，統(tǒng)稱為噪聲。當噪聲對人及周圍環(huán)境造成不良影響時，就形成噪聲污染。產(chǎn)業(yè)革命以來，各種機械設(shè)備的創(chuàng)造和使用，給人類帶來了繁榮和進步，但同時也產(chǎn)生了越來越多而且越來越強的噪聲。噪聲擾民的現(xiàn)象伴隨著城市工業(yè)、文化娛樂事業(yè)和交通運輸?shù)目焖侔l(fā)展也愈發(fā)突出，噪聲污染與水污染、大氣污染、固體廢棄物污染被看作世界范圍內(nèi)四大環(huán)境問題。據(jù)44個國家控制網(wǎng)絡(luò)城市監(jiān)測，區(qū)域環(huán)境噪聲等效聲級分布在51.5～65.8dB（A），全國2/3以上的城市居民生活在噪聲超標的環(huán)境中，其中蘭州、大同、開封、洛陽和海口等五座城市道路交通噪聲等效聲級范圍為68.0～76.3dB（A）；噪聲平均等效聲級超過60dB（A），噪聲污染成為常態(tài)，嚴重地危害了居民的正常生活。   2中小城市環(huán)境保護的規(guī)劃科學規(guī)劃中小城市環(huán)境可以克服城市發(fā)展中的盲目性與無序性，為城市的健康發(fā)展提供了法律保障與技術(shù)保證。   2.1加強調(diào)查研究，制定中小城市環(huán)境保護規(guī)劃   城市建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌安排，兼顧經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展，以及人口資源、環(huán)境等各個方面，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。首先，合理安排工業(yè)布局和城鎮(zhèn)功能分區(qū)。應結(jié)合城鎮(zhèn)規(guī)劃，全面考慮工業(yè)的合理布局。工業(yè)區(qū)一般應配置在城市的邊緣或郊區(qū)，位置應當在當?shù)刈畲箢l率風向的下風側(cè)，使得廢氣吹響居住區(qū)的次數(shù)最少。居住區(qū)不得修建有害工業(yè)企業(yè)。其次，加強對居住區(qū)內(nèi)局部污染源的管理。如飯館、公共浴室等的煙囪、廢品堆放處、垃圾箱等均可散發(fā)有害氣體污染大氣，并影響室內(nèi)空氣，衛(wèi)生部門應與有關(guān)部門配合、加強管理。研究當?shù)刭Y源與污染物的特性，探索對中小城市適宜的垃圾處理方式。中小城市地區(qū)生活垃圾中有機物含量多，可以通過堆肥實現(xiàn)廢物資源化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的污染物合適簡易小型的處理設(shè)備，也可以利用濕地或廢荒地進行生物自然降解法處理污染物。中小城市經(jīng)濟繁榮、社會發(fā)展的同時，也要保證環(huán)境的不斷改善，才是現(xiàn)代化城鎮(zhèn)的發(fā)展之道。#p#分頁標題#e#   2.2提高環(huán)保意識，促進城市固體廢物合理利用   固體廢物是人們在開發(fā)建設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營、日常生活活動中向環(huán)境中排放的固態(tài)和泥狀的對持有者已沒有利用價值的廢棄物質(zhì)。中小城市固體廢物垃圾問題已經(jīng)刻不容緩的。如何加強固體廢物的分類收集和回收利用，依據(jù)城市的經(jīng)濟承受能力制定固體廢物綜合整治規(guī)劃，促進城市固體廢物合理利用是中小城市環(huán)境規(guī)劃的重要課題。首先應對民眾進行生態(tài)與經(jīng)濟相結(jié)合的教育，提高其環(huán)保意識。在城市環(huán)境衛(wèi)生工程系統(tǒng)規(guī)劃中，最主要是考慮城市垃圾的收集、清運、處理、處置和利用，同時也應對在城市中產(chǎn)生的工業(yè)固體廢物的收運和處理提出規(guī)劃要求，以減少對城市和環(huán)境的危害。法律上應賦予民眾環(huán)境自衛(wèi)權(quán)與企業(yè)平等排污權(quán)，公眾對環(huán)境生態(tài)的破壞給自身帶來的影響可以訴諸法律，獲得法律救濟。   2.3制定空氣整治規(guī)劃，綜合治理大氣污染   通過節(jié)流和開源兩個方面對大氣污染問題進行整治。“節(jié)流”就是從造成空氣污染的源頭進行治理，減少污染顆粒物的排放；“開源”則是提高環(huán)境自凈力。根據(jù)城市空氣質(zhì)量與發(fā)展趨勢進行小城鎮(zhèn)功能區(qū)劃，計算各功能區(qū)最大允許排放量和削減量，從而制定污染治理方案。首先，重視和加強綠化。植物除美化環(huán)境外，還具有調(diào)節(jié)氣候、阻擋、濾除和吸附灰塵，吸收大氣中的有害氣體等功能。據(jù)城市的能源結(jié)構(gòu)與交通狀況確定首要污染物，以利于治理時有的放矢、對癥下藥。燃煤和汽車尾氣是我國城市的主要空氣污染源，也是PM2.5污染的主要來源。要嚴格控制燃煤污染。采用原煤脫硫技術(shù)，優(yōu)先使用低硫燃料；改進燃煤技術(shù)，減少燃煤過程中二氧化硫和氮氧化物的排放量；開發(fā)新能源，如太陽能、風能、核能、可燃冰等。另外，加強對交通運輸工具廢氣的治理。減少汽車廢氣排放。主要是改時發(fā)動機的燃燒設(shè)計和提高油的燃燒質(zhì)量，加強交通管理。也可以開發(fā)新型燃料，如甲醇、乙醇等含氧有機物、植物油和氣體燃料，降低汽車尾氣污染排放量。控制私人轎車的發(fā)展、擴大地鐵的運輸范圍和能力、使用綠色公共汽車（采用液化石油氣和壓縮燃氣）等環(huán)保車輛，也是解決環(huán)境污染的有效途徑。通過整體規(guī)劃，根據(jù)大氣自凈規(guī)律，科學合理的利用大氣環(huán)境容量。   2.4加強小城鎮(zhèn)水污染防治，促進水體整治規(guī)劃實施   充分考慮水資源對城市發(fā)展的承受能力，高度重視水資源的保護和節(jié)約使用。在水污染現(xiàn)狀調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，對水體治理進行綜合整治和規(guī)劃。當前我國主要水系的水質(zhì)污染程度在加劇。據(jù)上海青年報報道，2011年，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河和遼河等七大水系總體為輕度污染；204條河流409個國控斷面中，Ⅰ至Ⅲ類、Ⅳ至Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)的斷面比例分別為59.9%、23.7%和16.4%。長江、珠江總體水質(zhì)良好，松花江、淮河為輕度污染，黃河、遼河為中度污染，海河為重度污染。湖泊（水庫）富營養(yǎng)化問題依然突出，在監(jiān)測營養(yǎng)狀態(tài)的26個湖泊（水庫）中，富營養(yǎng)化狀態(tài)的占42.3%。制定城市規(guī)劃時一定要從水資源狀況出發(fā)，合理確定城市人口規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。同時，必須堅持開源與節(jié)流并重，節(jié)流優(yōu)先，治污為本，科學開源，綜合利用。   3中小城市環(huán)境保護立法體系的完善   在中小城市發(fā)展過程中存在的環(huán)境問題，必須建立完善環(huán)境法律保護體系，對環(huán)境問題進行綜合治理，促進中小城市的可持續(xù)發(fā)展。   3.1我國中小城市環(huán)境保護立法現(xiàn)狀   我國的環(huán)境保護立法體系是以《中華人民共和國環(huán)境保護法》（后文簡稱《環(huán)境保護法》）作為基本法律，依據(jù)環(huán)境污染所侵害的客體為個別法律作為補充，一整套城市環(huán)境的立法往往散落在十幾部法律上。從結(jié)構(gòu)上看，我國現(xiàn)有環(huán)境立法存在著形式散亂，缺乏系統(tǒng)性的問題，主要表現(xiàn)在相關(guān)法律之間協(xié)調(diào)性不強，法律之間的沖突時有發(fā)生。《中華人民共和國憲法》沒有涉及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略以及人與自然環(huán)境的和諧共存的問題，關(guān)于保護環(huán)境的規(guī)定也是為了實現(xiàn)“防治污染和其他公害”的目的。《環(huán)境保護法》中所體現(xiàn)的國家的基本政策和戰(zhàn)略相對零散，沒有將自然生態(tài)環(huán)境作為一個有機整體進行保護，必然無法將經(jīng)濟系統(tǒng)與所在的自然生態(tài)系統(tǒng)有機協(xié)調(diào)起來，無法實現(xiàn)環(huán)境資源的持續(xù)、和諧、有效發(fā)展。我國是正在工業(yè)化進程中發(fā)展的大國，在環(huán)境保護的現(xiàn)實表現(xiàn)里，人們過多地關(guān)注環(huán)境法律能否帶來經(jīng)濟性與便利性的功能和促進，忽視了對環(huán)境風險的防范和污染的治理。一些城市片面追求經(jīng)濟的高速增長，忽視環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，甚至默認或奉行“先污染后治理”的傳統(tǒng)城市發(fā)展模式[2]。從長遠來看，不僅會限制經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，而且會嚴重損害民眾的身體健康。立法上的不足及對相關(guān)機關(guān)對環(huán)境法律法規(guī)的不重視，使中小城市市政建設(shè)與環(huán)境保護經(jīng)常會發(fā)生沖突，加劇了城市環(huán)境問題。由于沒有確立優(yōu)先發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施的戰(zhàn)略意識，導致許多城市建設(shè)中未把環(huán)境保護問題作為重要組成部分考慮進去。在立法上缺乏對環(huán)保企業(yè)的扶持，以及對開發(fā)環(huán)保技術(shù)的鼓勵，在經(jīng)濟激勵方面的立法幾乎是空白，難以調(diào)動企業(yè)對與環(huán)境保護的積極性和對環(huán)保技術(shù)的熱情。因此，完善對城市環(huán)境的保護的立法十分必要。不僅拓展了法律研究的深度和范圍，而且拓寬了法學研究的新思路。   3.2中小城市環(huán)境保護立法的特點   環(huán)境立法形成自己特有的法理基礎(chǔ)和調(diào)整對象，嚴謹?shù)慕Y(jié)構(gòu)體系，包括污染防治、自然保護、糾紛處理、損害救濟、組織管理等為內(nèi)容。目的是通過環(huán)境法律的約束，達到最廣泛的合理使用環(huán)境而不讓其惡化，免除對安全健康的危害，以及避免導致其他不良的和不應有的效果[3]。中小城市環(huán)境的特殊性決定了其環(huán)境的立法具有自己的特色。城市環(huán)境法是法律社會化的結(jié)果，城市環(huán)境屬于公共利益的范疇，不能任由市場自發(fā)性調(diào)節(jié)，國家簡單的直接干預也不能達到良好的效果，因此需要法律代表社會利益，從社會總體角度利用市場機制進行宏觀調(diào)節(jié)，理性地體現(xiàn)整體的、長遠的利益。我國城市的環(huán)境資源人均量很低，并且因為城市之間經(jīng)濟、文化、管理等發(fā)展極不平衡，必然會出現(xiàn)國家、集體和個人之間以及國家和地方之間環(huán)境利益的矛盾和沖突。城市環(huán)境立法和科學技術(shù)也有密切聯(lián)系。比如對機動車數(shù)量的規(guī)劃需要研究環(huán)境容量與機動車數(shù)量之間的關(guān)系。對城市生態(tài)的立法以生態(tài)學理論為基礎(chǔ)，應用生態(tài)學和工程學的方法，和多學科的綜合與融會結(jié)合城市生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能、動態(tài)，以及系統(tǒng)組成成分間和系統(tǒng)與周圍生態(tài)系統(tǒng)間相互作用的規(guī)律進行合理規(guī)劃。因此，城市環(huán)境立法既要考慮環(huán)境保護的實際需要，又分析和研究現(xiàn)有的科技水平和解決方案的可行性。確定城市環(huán)境立法所采納的技術(shù)標準。另外，城市環(huán)境立法的核心問題是對環(huán)境資源的使用和配置進行法律上的規(guī)制。多數(shù)中小城市環(huán)境資源是不能再生或難以恢復的資源，對其開發(fā)和使用會影響到下一代人的環(huán)境利益，會涉及代際公平。#p#分頁標題#e#   3.3中小城市環(huán)境立法完善的基本思路   3.3.1地方環(huán)境立法要體現(xiàn)地方特色   我國國土面積大，中小城市之間的環(huán)境差異很大，各地經(jīng)濟和社會發(fā)展水平也不一樣。因此，需要在國家法律總體框架下，各地因地制宜地制定環(huán)境保護法規(guī)。找出本地環(huán)境問題與全國環(huán)境問題的普遍性和特殊性所在，有針對性地制定出最合適的法律規(guī)定，必要時，在不違背國家憲法、現(xiàn)行法律法規(guī)的前提下，根據(jù)地方實際，對國家沒有做出明確規(guī)定的空白處，適時立法。從地方的實際出發(fā)，靈活地運用立法權(quán)并以地方環(huán)保工作急需的立法項目為重點，自主性與實施性立法并重，走出一條具有地方特色、可操作性強的地方環(huán)境立法之路。將地方環(huán)境立法與地方改革和發(fā)展的決策結(jié)合起來。在立法的時候，應當兼顧考察經(jīng)濟、社會與環(huán)境三個因素，最大程度滿足可持續(xù)發(fā)展與發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的要求[4]。   3.3.2政策工具多元化   首先由政府直接干預。城市環(huán)境的管理和維護，大多情況下是由政府直接進行投資及善后，比如垃圾回收站、污水處理系統(tǒng)等設(shè)施的投資通常由政府財政來承擔。因此，結(jié)合行政機關(guān)主動靈活、適應性強的特點，應賦予環(huán)境檢測和保護部門更多的管理權(quán)和更大的執(zhí)法權(quán)。其次，通過立法提高城市環(huán)境保護的技術(shù)標準加強管理。通過加重環(huán)境污染的法律責任，比如對污染者加大處罰力度，甚至追究刑事責任以提高侵害環(huán)境的違法成本。另一方面，可以考慮建立對保護環(huán)境和積極改善環(huán)境者的獎勵和補償機制，通過外部經(jīng)濟性內(nèi)部化提高人們保護和改善城市環(huán)境的積極性[5]。另外，通過彈性勸導方式加強環(huán)境保護。可以通過倡導綠色消費，降低消費的外部不經(jīng)濟性。通過參評世界人居環(huán)境創(chuàng)建“衛(wèi)生城市”和“宜居城市”等活動引導民眾和地方政府提高城市環(huán)境綜合整治的熱情。通過ISO14000標準，引導企業(yè)進行清潔生產(chǎn)。   3.3.3強化公眾參與機制   公眾參與環(huán)境立法是環(huán)境保護事業(yè)的根本推動力，普遍提高公眾的環(huán)保意識是基礎(chǔ)[6]。因為環(huán)境問題事關(guān)公眾的生命與健康，任何公眾都無法脫離一定質(zhì)量的環(huán)境要素而健康生存，因此環(huán)境問題具有最為廣泛的社會關(guān)聯(lián)性，任何公眾都有權(quán)利和義務(wù)參與環(huán)境保護，在立法領(lǐng)域表現(xiàn)為任何公眾都有權(quán)利和義務(wù)參與環(huán)境立法。為了保證公眾參與環(huán)境立法的有效性，應當加強環(huán)境保護知識的宣傳，提高公眾環(huán)境保護意識，進而提高公眾參與環(huán)境立法素質(zhì)。向公眾提供各種環(huán)保信息，給公眾參與環(huán)境立法提供基礎(chǔ)資料。有關(guān)部門不應該以國家秘密、商業(yè)秘密為借口，拒絕向公眾公布環(huán)境信息，為公眾參與環(huán)境立法提供信息保障。另外，還應賦予公眾參與環(huán)境立法動議權(quán)。公眾參與環(huán)境立法可以通過多種途徑，動員全社會各階層群體，利用座談會、立法調(diào)研、論證會、征求公眾意見、聽證、公共論壇、群眾來電來函、網(wǎng)絡(luò)征求公眾意見等多種方式，對涉及公眾的環(huán)境利益的或有重大分歧的立法事項進行參與和討論。   總之，建構(gòu)有效的公眾參與機制是保障利益方知情權(quán)、民眾表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增強立法效應的必由之路。隨著公民社會的不斷成長、日趨成熟，參與的方式和途徑應當細化且具有可操作性，并且具備能夠平衡各方利益的具體措施。而至關(guān)重要的是將采納廣泛的公眾參與作為法律原則。