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本文作者：王強(qiáng) 單位：南京大學(xué)哲學(xué)系 西北大學(xué)哲學(xué)與社會學(xué)學(xué)院

一、這一時期也是思想激蕩和理論層出的時期

在新公共行政和新公共管理等行政理論影響下,全球出現(xiàn)一股勢不可擋的公共行政變革潮流,且各國政府在變革過程中出現(xiàn)諸多趨同現(xiàn)象,如行政職能市場化、行政權(quán)力分散化、公共服務(wù)社會化、政府理念企業(yè)化、政府治理電子化等等。〔2〕主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

第一,縮小政府職能,減少公共開支。在縮減公共開支,建立“精干、效能”的“小政府”方面,西方國家普遍采取分散、轉(zhuǎn)移政府專業(yè)管理職能的方法。其一是國有企業(yè)私營化,即將部分國有企業(yè)和資產(chǎn)讓渡給私人經(jīng)營;其二是公共服務(wù)社會化,即將部分公共服務(wù)事務(wù)委托給民間團(tuán)體或者私人管理;其三是政府業(yè)務(wù)合同化,即將部分業(yè)務(wù)推向市場,以契約的形式,保證業(yè)務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在縮小政府管理權(quán)限,減少公共開支的同時,西方國家也注意加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào)職能,通過制定指導(dǎo)性經(jīng)濟(jì)計劃,對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展前景作出預(yù)測和分析。

第二,精簡機(jī)構(gòu)人員,建立精干政府。建立精干、合理、高效的政府機(jī)構(gòu)是各個國家行政改革的重要目標(biāo)。1984年,日本政府對12個省廳的內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行了大幅度的調(diào)整合并;1987年,澳大利亞政府將28個部合并為18個部。在精簡機(jī)構(gòu)的同時,西方國家政府還采取了緊縮編制、精簡冗員的做法,以建立精干效能的政府。目前西方發(fā)達(dá)國家內(nèi)閣機(jī)構(gòu)大多實(shí)行“大部門體制”,內(nèi)閣機(jī)構(gòu)設(shè)置一般在20個以下,其中加拿大最多,為19個,英國法國都是18個,美國15個,日本則只有1府12省廳。

第三,實(shí)行權(quán)力下放,擴(kuò)大地方權(quán)力。20世紀(jì)70年代以來,這方面的改革以分權(quán)為主流。如里根政府提出了“還政于州”的口號,給州政府更多的自主權(quán);日本政府則通過法律,使地方政府具有更大的自主權(quán);法國政府也以法律形成關(guān)于權(quán)力下放和權(quán)力分散的基本格局。總觀西方國家權(quán)力下放歷程,我們發(fā)現(xiàn),其堅(jiān)持財權(quán)集中,事權(quán)分散的原則,這樣既保證國家利益得以維護(hù),又充分調(diào)動地方的積極性、主動性。〔3〕20世紀(jì)七八十年代,西方發(fā)達(dá)國家的行政改革在總體上是成功的,概其經(jīng)驗(yàn),主要包括以下幾個方面:其一,漸進(jìn)的改革。西方國家的行政改革,大多沒有采取突變的形式,而是采用漸進(jìn)式的改革,這樣就確保了行政改革的穩(wěn)步發(fā)展、有序前行。其二,法制的保障。西方國家行政改革中特別注重法制建設(shè),行政改革的每個步驟、措施,都要由議會通過的相應(yīng)法律作為依據(jù)才能具體實(shí)施。其三,高效的進(jìn)行。西方國家行政改革特別強(qiáng)調(diào)效益問題,將企業(yè)管理中的“顧客至上”原則應(yīng)用于公共管理之中,不斷提高服務(wù)質(zhì)量,滿足顧客的訴求。當(dāng)代西方國家政府在現(xiàn)代化進(jìn)程中積累的成功經(jīng)驗(yàn)是人類共同的財富,值得我們學(xué)習(xí)和借鑒,而且從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看,借鑒和總結(jié)他人的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),有助于縮短中國行政現(xiàn)代化的博弈過程,較少試錯次數(shù),從而降低行政現(xiàn)代化的成本。基于此,鄧小平多次強(qiáng)調(diào)要“認(rèn)真調(diào)查研究,比較各國的經(jīng)驗(yàn)”,而后“集思廣益,提出切實(shí)可行的方案和措施”〔4〕,推動中國的行政改革和現(xiàn)代化進(jìn)程。

二、鄧小平對當(dāng)代西方行政改革經(jīng)驗(yàn)的借鑒

鄧小平長期從事黨、政、軍高層管理工作,這是他具備豐富經(jīng)驗(yàn)和杰出才能的基礎(chǔ);與此同時,鄧小平還具備一般高層領(lǐng)導(dǎo)者所不多的特殊經(jīng)歷,這就是他旅法留蘇、多次訪美、訪日、訪歐的廣泛國外生活的閱歷。這使得他“比其他人更早了解有關(guān)別國現(xiàn)展和生活水平的情況”〔5〕,“對外國人以及外國人對中國的看法抱有極大的興趣”〔6〕。鄧小平特殊的生活實(shí)踐和個性品質(zhì),使得他能夠放眼看世界,不斷地同外部環(huán)境進(jìn)行對話溝通。從世界現(xiàn)代化圖式出發(fā),鄧小平反對凡事都要先拷問姓“資”還是姓“社”的對象性思維,對此類人,鄧小平嚴(yán)肅斥責(zé)其“連基本的常識都沒有”。因?yàn)?ldquo;資本主義已經(jīng)有了幾百年歷史,各國人民在資本主義制度下所發(fā)展的科學(xué)和技術(shù),所積累的各種有益的知識和經(jīng)驗(yàn),都是我們必須繼承和學(xué)習(xí)的”〔7〕。并預(yù)言:經(jīng)過改革“我們的制度將一天天完善起來,它將吸收我們可以從世界各國吸收的進(jìn)步因素,成為世界上最好的制度”〔8〕。

第一,借鑒西方國家政府官員的任期制,廢除領(lǐng)導(dǎo)崗位終身制。西方各國內(nèi)閣每屆都有一定的期限,而且主要領(lǐng)導(dǎo)人的任期都不能超過兩屆,這種做法在一定程度上,可以防止個人專權(quán)。建國后,中國實(shí)際上存在著領(lǐng)導(dǎo)崗位終身制問題,這在一定程度上導(dǎo)致個人專斷、官僚主義,影響了社會主義民主化進(jìn)程。鄧小平指出:“世界各國都有自己的退休制度。……我們也需要有個年齡的限制。”〔9〕在鄧小平影響下,1982年2月,中共中央做出了《關(guān)于建立老干部退休制度的決定》,同年《憲法》規(guī)定國家領(lǐng)導(dǎo)人連續(xù)任職不得超過兩屆。1984年10月,就干部年輕化問題鄧小平再次指出:“這一點(diǎn),也要學(xué)發(fā)達(dá)國家。……好多國家大部分部長是三十幾歲,也有歲數(shù)大一些的,但比較少。總理歲數(shù)可能比較大,一般也是五十多歲。”〔10〕鄧小平不僅是這樣說的,也是這樣做的,1985年,他主動從行政管理一線退下來,不再從事具體行政管理事務(wù),這對建立合乎理性的領(lǐng)導(dǎo)干部交替制度具有十分重要的意義。

第二,借鑒西方國家規(guī)范化的制度優(yōu)勢,克服人治化傾向。制度是理性的重要載體,無規(guī)則即是無理性〔11〕。在西方無論是政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)還是管理學(xué),“制度”都是一個主要范疇,美國政治學(xué)家賽繆爾•亨廷頓認(rèn)為:制度是“穩(wěn)定的,受到尊重的和不斷重現(xiàn)的行為模式”〔12〕;新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要代表人物諾斯則認(rèn)為“制度是一系列被制定出來的規(guī)則,守法程序和行為的道德倫理規(guī)范”〔13〕;羅爾斯將“制度理解為一種公開的規(guī)范體系”〔14〕;阿爾蒙德認(rèn)為“政治制度是一個社會用來系統(tǒng)表達(dá)和貫徹其共同目標(biāo)的各種安排的重要部分”〔15〕。中國傳統(tǒng)政治制度,“封建專制傳統(tǒng)比較多,民主法制傳統(tǒng)很少”〔16〕。為此鄧小平強(qiáng)調(diào)“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”〔17〕,所以他總是“考慮從制度上解決問題”,通過“改革黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度及其他制度,……加速現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展”〔18〕。

第三,借鑒西方國家的公務(wù)員制度,改革干部人事制度。西方公務(wù)員制度建立在兩黨制基礎(chǔ)之上,其將政府工作人員分為“政務(wù)官”和“事務(wù)官”,“事務(wù)官”不與政黨共進(jìn)退,通過公開考試、嚴(yán)格考核、擇優(yōu)錄取的方式選拔。這主要是為防止兩黨輪流執(zhí)政而導(dǎo)致政府管理中斷,客觀上也造就了大量優(yōu)秀政府管理者。鄧小平善于吸收和借鑒西方發(fā)達(dá)國家成熟的人事管理制度和有益經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合中國國情形成具有中國特色的干部人事制度。1979年,在談到“認(rèn)真選拔接班人”時,鄧小平說:“我們說資本主義社會不好,但它在發(fā)現(xiàn)人才、使用人才方面是非常大膽的。它有個特點(diǎn),不論資排輩,凡是合格的人就使用,并且認(rèn)為這是理所當(dāng)然的。”〔19〕1980年,在中央軍委擴(kuò)大會議上,鄧小平指出:“一般資本主義國家考法官、考警察,條件很嚴(yán)格,我們更應(yīng)該嚴(yán)格,除了必須通曉各項(xiàng)法律、政策、條例、程序、案例和有關(guān)的社會知識以外,特別要求大公無私、作風(fēng)正派。”〔20〕在鄧小平干部人事制度思想的指導(dǎo)下,1988年,國務(wù)院成立人事部,主要負(fù)責(zé)推行國家公務(wù)員制度的建設(shè)。1993年,《國家公務(wù)員暫行條例》正式產(chǎn)生,并在此基礎(chǔ)上形成了《中華人民共和國公務(wù)員法》(2005年4月27日頒布)。#p#分頁標(biāo)題#e#

第四,借鑒西方國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力源,實(shí)行科教興國戰(zhàn)略。20世紀(jì)70年代以后,以信息論、控制論、系統(tǒng)論為先導(dǎo)的新科學(xué)群,以微電子技術(shù)、信息通訊技術(shù)、材料工程技術(shù)、生物工程技術(shù)為先導(dǎo)的新技術(shù)群,在全世界范圍內(nèi)爆發(fā)了一場深刻的科技革命。〔21〕在西方科技革命蓬勃發(fā)展的同時,中國科學(xué)、教育卻因?yàn)?ldquo;”而遭受空前浩劫,建國后經(jīng)過努力與世界其他國家科學(xué)、教育、文化水平之間縮小的差距又被逐漸拉大。基于“我們的科學(xué)技術(shù)水平同世界先進(jìn)水平的差距還很大,科學(xué)技術(shù)力量還很薄弱”〔22〕的現(xiàn)實(shí)困境,鄧小平復(fù)出以后隨即要求主管科教方面的工作,并快速推行一系列改革,恢復(fù)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力源。明乎此,我們不難理解“科教興國”戰(zhàn)略提出的偉大意義。

三、鄧小平對現(xiàn)代西方行政改革經(jīng)驗(yàn)的超越

中國的國情和發(fā)展?fàn)顩r決定了我們不可能照搬照抄別國的管理模式,實(shí)踐證明“過去我們搬用別國的模式,結(jié)果阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展,在思想上導(dǎo)致僵化,妨礙人民和基層積極性的發(fā)揮”〔23〕。所以“照抄照搬別國經(jīng)驗(yàn)、別國模式,從來不能得到成功”〔24〕。為此“我們一定要切合實(shí)際,要根據(jù)自己的特點(diǎn)來決定自己的制度和管理方式”〔25〕。在學(xué)習(xí)外來文化的時候,鄧小平還特別強(qiáng)調(diào)“要保持自己的優(yōu)勢,避免資本主義社會的毛病和弊端”〔26〕,“絕不允許把我們學(xué)習(xí)資本主義社會的某些技術(shù)和某些管理的經(jīng)驗(yàn),變成了崇拜資本主義外國,受資本主義腐蝕”〔27〕。為此,鄧小平在借鑒當(dāng)代西方國家行政改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,從中國國情出發(fā)并有所超越,形成了獨(dú)具中國特色的行政管理思想。

第一,建立強(qiáng)有力的政府工作系統(tǒng)。自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為:政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中充當(dāng)“守門人”的角色,所以他們奉行“政府要好,管理要少”的不干預(yù)政策。但是實(shí)踐證明,一個強(qiáng)有力的政府系統(tǒng)對后發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有決定性的作用,它是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起搏器和推動器,為此鄧小平特別注重構(gòu)建強(qiáng)有力的政府工作系統(tǒng),并以此為切入口,推動行政體制改革。構(gòu)建強(qiáng)有力的政府系統(tǒng),首先需要采取結(jié)構(gòu)功能分化的方法,使得黨、政府和企事業(yè)單位分工合作、牽制平衡,實(shí)現(xiàn)黨政分開、政企分開、政社分開的鵠的。分工的目的是使專業(yè)化管理技術(shù)得以引入和應(yīng)用,從而帶來較高的“勞動生產(chǎn)率”;合作的結(jié)果則擴(kuò)大了多項(xiàng)專業(yè)化技術(shù)之間的“乘數(shù)效應(yīng)”,同時還避免了因分工而可能造成的治理領(lǐng)域的“真空”和治理權(quán)限之間的沖突。〔28〕

第二,經(jīng)濟(jì)職能是政府的重要職能。自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為:市場可以調(diào)節(jié)一切,“政府要遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)生活之外”,只負(fù)責(zé)政策制定和提供服務(wù),所以經(jīng)濟(jì)職能在政府職能系統(tǒng)中開始淡化。鄧小平一貫重視政府的經(jīng)濟(jì)職能,1956年鄧小平主持中央書記處工作時就提出:今后的主要任務(wù)是搞建設(shè)。“”以后,鄧小平一以貫之地堅(jiān)持“現(xiàn)代化建設(shè)的任務(wù)是多方面的,各個方面需要綜合平衡,不能單打一。但是說到最后,還是要把經(jīng)濟(jì)建設(shè)當(dāng)作中心”〔29〕。明乎此,我們不難理解改革開放三十多年的偉大功績。

第三,行政管理必須堅(jiān)持群眾路線的觀點(diǎn)和方法。西方國家屬于“精英政治”,通過“政治精英”實(shí)現(xiàn)對國家和社會公共事務(wù)管理的宗旨。相對而言,中國政府則奉行“人民政府人民管”的理念,走的是群眾路線和群眾方法,這也是行政價值之所在。改革開放以來,鄧小平反復(fù)強(qiáng)調(diào)一切工作中都要貫徹群眾路線,指出貫徹群眾路線是克服官僚主義、命令主義、形式主義的有效法寶;并且強(qiáng)調(diào)在社會主義建設(shè)時候群眾路線與大搞群眾運(yùn)動的辦法是不同的,必須研究新情況、創(chuàng)造新辦法。

第四,堅(jiān)持思想政治教育在行政管理中的作用。由于受“邏各斯”傳統(tǒng)理性的影響,當(dāng)代西方行政改革過多強(qiáng)調(diào)制度、規(guī)范在管理中的作用,而忽視思想教育的功效。思想政治教育是中國共產(chǎn)黨的政治優(yōu)勢,是中國特色社會主義行政管理的重要內(nèi)容。基于積極思想是行為“推動器”,消極思想是行為“緊箍咒”的客觀事實(shí),作為國家公共事務(wù)管理者的公務(wù)員除了嚴(yán)格按照制度辦事外,還必須學(xué)會做思想政治工作,提升被管理者對主流價值觀念的認(rèn)同,調(diào)動被管理者的積極性,這也是行政管理的目標(biāo)之一。為此,鄧小平多次強(qiáng)調(diào)“思想政治工作和思想政治工作隊(duì)伍都必須大大加強(qiáng),決不能削弱”〔30〕。

總之,鄧小平以馬克思主義政治家所特有的恢弘氣度和驚人膽識,開創(chuàng)了中國特色社會主義行政管理體制,重塑了行政管理應(yīng)有的科學(xué)理性和價值追求。鄧小平行政思想并非妙想勃發(fā),而是基于理性、合乎理性的產(chǎn)物,他既吸取西方行政管理強(qiáng)調(diào)制度、規(guī)范的工具理性,又增加了群眾路線、思想政治等價值理性的合理內(nèi)涵,實(shí)現(xiàn)了工具理性和價值理性的完美結(jié)合,革除了傳統(tǒng)行政體制的諸多弊端,重構(gòu)了獨(dú)具中國特色的行政管理體制。