一、在對經(jīng)濟發(fā)展進行決策時，不僅要考慮經(jīng)濟發(fā)展可能帶來的效益，同時還要考慮到經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)的合理布局、擬上的建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估，進而提出預(yù)防或減輕對環(huán)境污染等對策和措施，這就是法律規(guī)定的環(huán)境影響評價。以《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的頒布為標(biāo)志，我國在立法上建立了嚴格的環(huán)境影響評價制度，近年來，政府加大了對環(huán)境影響評價的執(zhí)行力度，取得了較好的效果，但是仍然日益嚴重的環(huán)境惡化趨勢，多次重大環(huán)境污染事件的發(fā)生，從宏觀上說明了我國的環(huán)境影響評價仍然存在很大問題，主要表現(xiàn)在環(huán)境影響評價的實施方面，說明了我國在環(huán)境影響評價監(jiān)督實施方面的不足。   二、我國目前關(guān)于環(huán)境影響評價的實施保障機制   我國關(guān)于環(huán)境影響評價的實施保障在立法層面上應(yīng)該說比較豐富，《中華人民共和國環(huán)境保護法》原則規(guī)定了環(huán)境影響評價制度，2002年頒布的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》則從具體法律層面上規(guī)定了我國的環(huán)境影響評價制度，隨后，國家環(huán)境保護總局相繼頒布了一系列關(guān)于環(huán)境影響評價的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)程、實施辦法、管理辦法等等，進一步從立法層面上完善了環(huán)境影響評價制度但是，在經(jīng)濟發(fā)展的實踐中，情況卻并非如人意。近年來，伴隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，全國基建規(guī)模持續(xù)擴大，建設(shè)項目一個接著一個上馬，卻很少有對這些建設(shè)項目進行環(huán)境影響評價的，由此帶來的后果是缺乏環(huán)境影響評價的建設(shè)項目造成對環(huán)境的負面影響，直接加劇環(huán)境的持續(xù)惡化。   究其原因，筆者以為，從法律保障上說，主要有兩個方面的原因，一方面是立法層面上司法權(quán)的缺位，使得行政權(quán)運行缺乏有效的監(jiān)督。另一方面，司法監(jiān)督僅僅限于因環(huán)境影響評價觸犯刑法，承擔(dān)刑事責(zé)任。也就是說，立法機關(guān)可以在立法過程中行使監(jiān)督權(quán)，這種監(jiān)督也是一種事前監(jiān)督，而在環(huán)境影響評價具體實施過程中會出現(xiàn)一些不可能事先預(yù)料到的問題，如果出現(xiàn)這種情況，立法監(jiān)督就顯得力不從心了。縱觀《環(huán)境影響評價法》規(guī)定的法律責(zé)任，主要是依靠環(huán)境保護行政主管部門對其他行政部門和建設(shè)單位進行監(jiān)管，就行政部門自身來說，都屬于政府公權(quán)力，難免會出現(xiàn)自己監(jiān)督自己之嫌，同時，行政部門還會因為部門利益而相互利用，使得環(huán)境影響評價流于形式。   況且，在市場經(jīng)濟條件下，許多項目的立項、資金來源、材料供應(yīng)渠道等不需要經(jīng)過行政管理部門，在這種情況下，對于違反環(huán)境影響評價制度的建設(shè)項目，就難以通過現(xiàn)行的行政管理辦法加以保護，因此，我國對環(huán)境影響評價的法律保障機制存在瑕疵。   三、完善和健全環(huán)境影響評價制度的法律保障機制   針對我國環(huán)境影響評價制度的法律保障制度不完善的現(xiàn)實，注意借鑒國外先進的環(huán)評制度保障經(jīng)驗，同時結(jié)合我國的客觀實際情況，筆者以為，應(yīng)該著重從以下幾點加強和改進環(huán)境影響評價制度的法律保障機制:   (一)立法上完善環(huán)評法律制度，健全環(huán)評的立法監(jiān)督   我國從政治體制的傳統(tǒng)需要出發(fā)，在環(huán)境影響評價監(jiān)督體系中以行政權(quán)的監(jiān)督為主。比如關(guān)于對規(guī)劃進行環(huán)境影響評價，在《環(huán)境影響評價法》中明確規(guī)定了從規(guī)劃的立項、組織對規(guī)劃進行環(huán)境影響評價、對環(huán)境影響評價的審批等一系列環(huán)節(jié)全部都由行政部門負責(zé)，甚至在追究關(guān)于規(guī)劃的環(huán)境影響評價法律責(zé)任的規(guī)定中，也只是行政機關(guān)負責(zé)追究，即上級行政機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)。而對建設(shè)項目進行環(huán)境影響評價的監(jiān)督也主要是行政機關(guān)，包括建設(shè)項目環(huán)境影響評價的組織、相關(guān)資質(zhì)機構(gòu)的審核批準(zhǔn)、環(huán)境影響報告書的審核批準(zhǔn)等一系列環(huán)節(jié)都是由行政機關(guān)負責(zé)全程控制，而對違反環(huán)境影響評價法的行為直至涉嫌犯罪才由司法機關(guān)介人。對于環(huán)境影響評價的民事違法和行政違法行為則只能通過行政機關(guān)處理，這就形成在環(huán)境影響評價的法律保障機制中，行政權(quán)占據(jù)突出的主導(dǎo)地位，這種現(xiàn)實應(yīng)該符合現(xiàn)代國家行政權(quán)日益擴大的趨勢，但問題是行政權(quán)缺乏切實有效的監(jiān)督。作為對可持續(xù)發(fā)展和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟具有至關(guān)重要作用的一項制度，環(huán)境影響評價制度絕不應(yīng)該僅僅由行政監(jiān)督，立法監(jiān)督和司法監(jiān)督應(yīng)該充分介入。筆者以為，對立法監(jiān)督，就是應(yīng)該盡量完善環(huán)境影響評價法律制度的構(gòu)建。   (二)執(zhí)法上完善環(huán)境影響評價的司法監(jiān)督機制。   健全和完善環(huán)評的立法監(jiān)督只是提供了有法可依，更為重要的是要有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。為此，應(yīng)該健全和完善環(huán)評的環(huán)境公益訴訟制度和司法審查制度。   1、關(guān)于完善環(huán)評的司法審查制度   從美國環(huán)評的司法審查制度來看，環(huán)評的司法審查對有效實現(xiàn)環(huán)評至關(guān)重要，而我國環(huán)評法和其他相關(guān)行政或者環(huán)境法律并未對違反環(huán)評制度的行政行為作出予以司法審查的規(guī)定，以致對于這類違法行為不能通過司法監(jiān)督程序予以糾正。司法審查制度是一種司法權(quán)對立法權(quán)和行政權(quán)進行監(jiān)督、制約的制度，其功能在于保障環(huán)評行政行為符合憲法和環(huán)評相關(guān)法律，為了防止和及時制止環(huán)評行政權(quán)力的濫用，我們應(yīng)該盡快建立和完善環(huán)評的司法審查制度和程序，當(dāng)受環(huán)評影響的當(dāng)事人發(fā)出請求的時候•，應(yīng)為當(dāng)事人提供申請復(fù)議、提起訴訟的機會，對影響自由、公正的環(huán)評行政決定做出迅速審查，并在請求被證明合理的情況下給予適當(dāng)?shù)难a救。   我國目前的主要工作應(yīng)該是:一是必須盡快建立環(huán)評的司法審查機構(gòu)和規(guī)定環(huán)評的司法審查程序;二是應(yīng)賦予受到環(huán)評行政行為影響的當(dāng)事人以提出環(huán)評司法審查和環(huán)評司法救濟的權(quán)利;三是該環(huán)評司法審查程序應(yīng)當(dāng)具有客觀公正的性質(zhì)。具體地講，應(yīng)當(dāng)盡快建立獨立于環(huán)評行政機關(guān)之外的司法機關(guān)，比如，法院設(shè)立專門環(huán)境庭專職處理環(huán)評的司法審查案件，該環(huán)境庭的判決可以否決環(huán)境行政機關(guān)的最終決定權(quán);再比如，在目前我國公眾參與機制不足，相應(yīng)的公益訴訟制度尚未建立的前提下，結(jié)合中國的國情，充分發(fā)揮檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能，應(yīng)該是一種很好的替代方案。檢察機關(guān)有權(quán)以公益代表人的身份對行政機關(guān)因不當(dāng)或違法行政行為而損害社會公益的案件提起訴訟，并且有權(quán)對法院的違背社會公益的判決提起上訴。#p#分頁標(biāo)題#e#   2、關(guān)于完善環(huán)評行政公益訴訟制度。   在環(huán)評執(zhí)法中要充分發(fā)揮公眾參與的監(jiān)督作用。具體地說，就是要完善環(huán)境公益訴訟制度，包括環(huán)境民事公益訴訟制度和環(huán)境行政公益訴訟制度。而對以行政權(quán)運作為主的環(huán)評的監(jiān)督實施，更重要的是完善環(huán)評行政公益訴訟制度。確認個人、環(huán)保組織的環(huán)境行政訴訟資格。美國的各項環(huán)境法中幾乎都有公民訴訟條款，例如，《清潔空氣法》第304條規(guī)定，任何人均得以自己的名義，就該法的規(guī)定之事項，對包括美國政府、政府機關(guān)、公司和個人在內(nèi)的任何人提起訴訟。同時這些環(huán)境法還規(guī)定了“訴訟通告期”和勝訴方免除律師費用以及其他一些原則性條款，形成了一套比較完整的環(huán)境行政訴訟規(guī)定。此外，還通過審判實踐，作出了放松對公民訴訟資格限制的司法解釋，使該項制度不斷完善。   3.改行政復(fù)議前置程序為選擇程序   我國現(xiàn)行《行政復(fù)議法》和某些環(huán)境法都將行政復(fù)議確定為環(huán)境行政訴訟的必要前置程序，這不但與司法審查規(guī)則相悖，也與當(dāng)事人“意思自治原則”精神不符。應(yīng)該將行政復(fù)議作為一種行政糾紛的解決途徑，供當(dāng)事人選擇。作為可選擇程序，有利于加強對環(huán)評行政行為的監(jiān)督。   四、結(jié)論   我國的環(huán)評法及其相關(guān)配套制度主要是針對政府在環(huán)評中的行政權(quán)的配置與規(guī)定配置和規(guī)制，雖然取得了很大的成果，但是整體上環(huán)境的惡化趨勢并沒有根本扭轉(zhuǎn)，根本原因在于環(huán)境影響評價缺乏有效的法律保障機制。我國要完善和健全環(huán)境影響評價制度的法律保障機制，從立法上完善環(huán)評法律制度，健全環(huán)評的立法監(jiān)督;從執(zhí)法上完善環(huán)境影響評價的司法監(jiān)督機制。使我國的環(huán)境影響評價在法律保障的框架下健康有序的發(fā)展。

2020年是決勝全面小康之年，也是司法局全面深化改革在服務(wù)中心上有大作為的關(guān)鍵之年。我們司法局將認真執(zhí)行省、市的統(tǒng)一部署，緊緊圍繞縣委縣政府的中心工作，以走在前列的勇氣和擔(dān)當(dāng)，繼續(xù)深化改革，深挖潛力，全面推進縣局各項工作。在完成省市部署的工作的同時，著重抓好以下重點工作：

1.充分發(fā)揮縣委依法治縣辦的職能。全面落實《法治政府建設(shè)實施綱要》《縣鄉(xiāng)法治政府建設(shè)行動計劃（2018-2020）》，對標(biāo)法治政府100項指標(biāo)體系和法治浙江指標(biāo)體系，推進法治建設(shè)。要充分發(fā)揮縣委依法治縣辦的牽頭抓總的作用，充實秘書科的力量，統(tǒng)籌縣局各科室的力量，理順工作機制，提高能力水平；要充分發(fā)揮四個協(xié)調(diào)小組的作用，建立例會制度，匯聚全縣法治建設(shè)力量，推動依法治縣工作的全面落實，力爭走在全市前列。

2.發(fā)揮備案審查職能，升級決策參謀品牌。發(fā)揮法律參謀作用，全力防范政府決策法律風(fēng)險；以能辦事辦成事的要求，挖掘法治紅利，讓法治成為推動工作的基本方式；發(fā)揮立法協(xié)調(diào)小組的作用，完善縣域制度體系，加強行政規(guī)范性文件管理，開展全面評估、清理，為高質(zhì)量綠色化發(fā)展提供有效的制度供給；全面加強政府合同管理，完善合同范本，防控政府合同風(fēng)險；實施備案審查下移，拓展司法所職能，服務(wù)和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法決策；開展專項法治督察，加強制度執(zhí)行的剛性。

3.進一步發(fā)揮行政爭議主渠道作用，提高爭議化解能力。加強行政復(fù)議制度體系建設(shè)，升級行政復(fù)議規(guī)范化；拓寬受理渠道，實施受辦分離，將復(fù)議挺在訴訟的前面，化解數(shù)量超過行政訴訟；拓展司法所職能，參與案件受理和辦理；升級行政爭議調(diào)解中心，賦予中心的法治督察協(xié)助職能，將調(diào)解挺在復(fù)議的前面；建立復(fù)議與法治督察的協(xié)同體系，提高復(fù)議權(quán)威；發(fā)揮行政復(fù)議實戰(zhàn)陣地作用，AB崗培養(yǎng)法治人才隊伍。

4.發(fā)揮指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督功能，提高行政應(yīng)訴效果。發(fā)揮政府法律智庫的作用，指導(dǎo)行政應(yīng)訴工作；發(fā)揮行政爭議化解中心的作用，加大化解力度，著力降低敗訴率；加強應(yīng)訴管理制度約束，實施專報和雙色預(yù)警，強化部門應(yīng)訴主體責(zé)任；嚴格執(zhí)行錯案移送監(jiān)委、組織部雙審查制度和約談制度，倒逼依法行政。

5.完善法治督察體系，推進依法治縣各項工作的落實。總結(jié)法治工作納入縣委巡察實踐，優(yōu)化巡察要點，完善制度體系，形成可復(fù)制的經(jīng)驗；編制并執(zhí)行法治督察計劃，開展專項督察，堅決糾正不作為、亂作為，推動工作落實；以落實行政執(zhí)法“三項制度”為著力點，根本解決行政執(zhí)法不規(guī)范問題；培育法治督察人才，拓展督察人才渠道，建立專業(yè)化督察隊伍；發(fā)揮依法治縣辦的作用，建立加強法治督察與檢察監(jiān)督、審判監(jiān)督、人大監(jiān)督、政法委執(zhí)法監(jiān)督、審計監(jiān)督、紀委執(zhí)紀監(jiān)督、人民監(jiān)督銜接機制，形成監(jiān)督合力，完善監(jiān)督體系，發(fā)揮監(jiān)督的最大效果。

6.推進普法體制改革，向普法要治理。發(fā)揮普法協(xié)調(diào)小組的作用，落實“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任，形成普法一盤棋工作大格局；做好“七五”普法總結(jié)驗收和“八五”普法規(guī)劃編制；堅持縣政府常務(wù)會議學(xué)法學(xué)紀每會必學(xué)制，提高學(xué)法針對性和實效性；編制全縣領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員法治培訓(xùn)計劃，提高法治能力水平。實施普法供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，緊緊圍繞中心工作，將普法挺在工作的前面，推動工作落實；推進民主法治村和法治宣傳規(guī)范化鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴面提質(zhì)，繼續(xù)培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)“最佳實踐”；納入法治督察，推動普法責(zé)任落實；探索普法與治理方式的創(chuàng)新，發(fā)揮群眾智慧，挖掘縣域普治特色經(jīng)驗。

一、我國經(jīng)濟法司法實施形成的共識

2.經(jīng)濟法具有可訴性。對于經(jīng)濟法總體而言具有可訴性在當(dāng)前經(jīng)濟法學(xué)界應(yīng)無太大爭議，通過司法制約國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)權(quán)；通過司法使經(jīng)濟法糾紛得到有效解決。

3.需完善行政訴訟制度或司法審查制度。經(jīng)濟法的實施在程序上自然依賴于行政程序，經(jīng)濟法與行政法有著密切的關(guān)系。經(jīng)濟法主要通過行政程序轉(zhuǎn)化為事實是客觀存在的。經(jīng)濟法的訴訟機制除了建立經(jīng)濟法公益訴訟外，更主要的是要建立和完善對經(jīng)濟法行政實施的司法審查制度，而這一司法審查制度除了通過傳統(tǒng)的行政訴訟對經(jīng)濟法執(zhí)法的具體行政行為進行審查外，更要建立起對經(jīng)濟法的抽象行政行為（如行政決定）進行合憲性、合法性的獨立司法審查制度。

4.需借助公益訴訟機制，擴張原告主體范圍。對于經(jīng)濟法的司法實施需借助公益訴訟機制，或者說完善的經(jīng)濟法司法實施機制體系缺不了公益訴訟。公益訴訟必然導(dǎo)致原告主體資格的擴張。

二、經(jīng)濟法司法實施存在的若干法律問題

1.獨立的經(jīng)濟法責(zé)任的建立問題。我國目前主要存在刑事責(zé)任、民事責(zé)任、行政責(zé)任和違憲責(zé)任四種法律責(zé)任，并有相關(guān)程序保障這四大責(zé)任（除了我國違憲審查程序欠缺）。在很多人眼中，經(jīng)濟法沒有獨立的法律責(zé)任，經(jīng)濟法產(chǎn)生的責(zé)任仍屬上述四大責(zé)任之列，只需對這些程序做些修訂便可把經(jīng)濟法責(zé)任包括在內(nèi)，并無設(shè)置獨立訴訟機制的必要。經(jīng)濟法的司法實施必然涉及對違反經(jīng)濟法的主體的法律責(zé)任追究問題。經(jīng)濟法責(zé)任確實是對刑事責(zé)任、民事責(zé)任、行政責(zé)任的綜合，但這種綜合并沒有抹殺經(jīng)濟法責(zé)任的獨特性質(zhì)，理由則是因為經(jīng)濟法責(zé)任是由經(jīng)濟法所規(guī)定，是由實施違反經(jīng)濟法的行為而導(dǎo)致的責(zé)任，而它更全面充分的綜合運用已有的法律調(diào)整方法和各種法律責(zé)任形式恰是經(jīng)濟法責(zé)任獨特性的表現(xiàn)。將法律責(zé)任形式和司法救濟程序也作為部門法劃分的依據(jù)，必然不能得出正確的結(jié)論。法律的尊嚴在于它的強制性，違反經(jīng)濟法當(dāng)然導(dǎo)致經(jīng)濟法責(zé)任，但經(jīng)濟法責(zé)任的法律形式卻不一定與民事責(zé)任、行政責(zé)任形式不同，只要利用現(xiàn)有的責(zé)任形式能夠滿足承擔(dān)經(jīng)濟法責(zé)任的需要，人們就無需創(chuàng)設(shè)新的責(zé)任形式。2.獨立的經(jīng)濟法訴訟制度的建立問題。所謂經(jīng)濟法的可訴性是指經(jīng)濟法所必備的為了判斷經(jīng)濟法糾紛的是非而使經(jīng)濟法的糾紛主體可訴求于法律設(shè)定的判斷主體的基本屬性。這種屬

性決定了在需要由國家干預(yù)的領(lǐng)域所發(fā)生的法律糾紛主體應(yīng)當(dāng)有權(quán)將之訴求司法解決。根據(jù)經(jīng)濟法律法規(guī)，遵循經(jīng)濟訴訟程序（或經(jīng)濟特別程序），對爭議事實進行審理并作出裁判時發(fā)生的訴訟活動和訴訟關(guān)系的總和。經(jīng)濟訴訟應(yīng)把經(jīng)濟生活中涉及宏觀調(diào)控與市場經(jīng)濟秩序、市場主體行為規(guī)制和社會分配關(guān)系以及可持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域的各種經(jīng)濟糾紛和沖突作為自己的主要處理對象”，“經(jīng)濟訴訟與傳統(tǒng)三大訴訟類型特別是民事訴訟和行政訴訟相比，有其自身的特征，因而在實踐中應(yīng)建立起獨立的經(jīng)濟訴訟程序”。經(jīng)濟法糾紛一部分可通過普通民事（或行政）訴訟程序來解決，另一部分則通過公益訴訟程序來解決。“傳統(tǒng)的‘三大訴訟’基本上能夠包容和解決各個部門法案件，對于各個部門法的一些特殊性問題，只需在適用‘三大訴訟’基礎(chǔ)上，作出一些特殊規(guī)定就行了。經(jīng)濟法案件的訴訟程序問題也是如此”，“研究‘公益訴訟’對于經(jīng)濟法案件訴訟問題有著積極意義……但不必在現(xiàn)有的‘三大訴訟’之外，另立一套‘獨立的公益訴訟’，它只是可以作為現(xiàn)有‘三大訴訟’的補充”。

一、精準(zhǔn)發(fā)力，依法治縣進入新時代

1.依法治縣工作全新啟航。成立中共委依法治縣委員會，召開了第一次會議，成立了立法、執(zhí)法、司法、守法普法四個協(xié)調(diào)小組，《2019年法治建設(shè)工作要點》，全面推進法治建設(shè)。出臺《黨政主要負責(zé)人履行推進法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)清單》，嚴格落實法治建設(shè)責(zé)任。完善法治監(jiān)督體系，為充分發(fā)揮縣委巡察、法治督察對法治建設(shè)責(zé)任落實的督促推動作用，我縣將法治建設(shè)納入縣委巡察，常態(tài)化開展。這一實踐，全國首創(chuàng)，省廳、市局高度肯定，有望在全省推廣。為期一個月的第一輪巡察共查閱文件1329份，合同161份，案卷39份，談話47人次，實地走訪村（居）19個，發(fā)現(xiàn)問題線索48個，被巡察單位對許多問題立查立改，成效顯著。

2.法治政府建設(shè)深入推進。科學(xué)立法服務(wù)中心主動作為，全面審查全縣機構(gòu)改革三定方案，依法確定機構(gòu)職責(zé)。修訂完善我縣《法治政府建設(shè)（依法行政）工作考核》，將推進依法行政和建設(shè)法治政府的各項任務(wù)，細化為考核指標(biāo)，并納入《2019年度綠色化發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制考核辦法》，通過考核促使行政執(zhí)法監(jiān)督工作落到實處。

3.法治護航發(fā)展作用凸顯。縣鄉(xiāng)兩級政府及政府各部門，運用法治思維和法治方式推動工作。組建了政府法律智庫和顧問團，在招商選資、城村雙改、朱溪水庫移民安置等中心工作中發(fā)揮了積極的作用，為部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺提供大量的法律解決方案，助力“兩抓”年行動。招商選資、城村雙改、朱溪水庫移民安置、歷史遺留問題處置等中心工作參與度100%；縣級信訪案件辦理結(jié)果合法性審查率100%；為部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺提供大量的法律解決方案，做到有求必應(yīng)。這一做法全省首創(chuàng)，受到部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、平臺的廣泛歡迎，省市肯定。對于縣司法局破除部門化思維，充分開發(fā)法治紅利，實現(xiàn)黨委政府、企業(yè)群眾和自身建設(shè)的三個獲得感具有十分重要的意義。

4.普法推動法治有成效。一是構(gòu)建多方聯(lián)動的大普法格局。緊抓各個重要宣傳節(jié)點，開展“六送”普法進村居、3.15消費者權(quán)益保護、4.15國家安全日、安全生產(chǎn)月、12.4國家憲法日等專項法治宣傳活動。全縣共開展法治宣傳教育活動36場，發(fā)放“法治大禮包”50000余份，全縣共有40多家單位參與宣傳。二是圍繞中心工作開展法律服務(wù)。普法先行，以普法推動掃黑除惡專項斗爭、橫溪鞋業(yè)整治、“一戶多宅”整治、全國衛(wèi)生城市復(fù)審等中心工作。大力實施農(nóng)村文化禮堂“四千工程”，全面開展法德大講堂巡講活動，在全縣文化禮堂舉辦法律知識講座46場。三是深化基層“法治創(chuàng)建”工作。在夯實全國民主法治社區(qū)下園社區(qū)和12個省級民主法治村（社區(qū)）的基礎(chǔ)上，今年再增創(chuàng)了4個省級民主法治村（社區(qū)）、20個市級民主法治村（社區(qū)）、3個法治宣傳規(guī)范化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。四是全面落實“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制。制定年度普法責(zé)任清單，在稅務(wù)局開展“法治宣傳規(guī)范化單位”創(chuàng)建工作。推進法治宣傳項目系統(tǒng)化管理，征集“小崔法苑”普法團隊、“法治進校園護航流動兒童”、“公眾法治開放日”系列等43個法治宣傳教育項目，擇優(yōu)推選6個法治宣傳項目參加全市優(yōu)秀法治宣傳項目評比會，不斷提高宣傳的實效性。建立健全“以案釋法”工作制度，開創(chuàng)《說案講法》物刊，向民眾公開安全生產(chǎn)法、“一戶一宅”、物業(yè)管理規(guī)定等案例42個。

二、嚴防嚴控，法制審核實現(xiàn)三個百分百

1.審慎出臺和管理規(guī)范性文件。規(guī)范性文件合法性審查、公平競爭合法性審查100%。共審查規(guī)范性文件38件，出具書面審核意見38份，最終出臺16件。備案審查部門規(guī)范性文件4件。對截至2018年12月31日前制定的行政規(guī)范性文件進行了清理，廢止縣政府及縣政府辦公室規(guī)范性文件24件，宣布失效13件。組織開展涉及“民營經(jīng)濟31條”惠企政策專項清理工作。制定出臺《行政規(guī)范性文件制定主體清單》。

一、地方行政立法監(jiān)督的趨勢

對行政權(quán)一直保持高度警惕的美國，要求行政機關(guān)的活動必須受法院、立法機關(guān)、上級行政機關(guān)和全體公民的監(jiān)督。行政機關(guān)可以根據(jù)議會的授權(quán)制定法規(guī)，但必須接受嚴格的監(jiān)督和控制。第一，對委任立法權(quán)力的實質(zhì)限制。一方面，應(yīng)當(dāng)由民意機關(guān)決定的重要政策，議會不得授權(quán)行政機關(guān)立法；另一方面，授權(quán)法必須規(guī)定足以讓行政機關(guān)理解、遵循并據(jù)以行為的明確標(biāo)準(zhǔn)，而行政機關(guān)制定法規(guī)的活動必須根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)并在授權(quán)法規(guī)定的正當(dāng)范圍內(nèi)，以此來指導(dǎo)、限制行政機關(guān)立法的內(nèi)容。第二，對委任立法程序的保障。委任立法程序方面的保障與實質(zhì)方面的限制同等重要，以保證行政機關(guān)制定法規(guī)時公平地行使權(quán)力，聽取有關(guān)人士的意見，公正地作出決定。1946年的聯(lián)邦行政程序法明確規(guī)定了制定法規(guī)的正式程序、非正式程序和例外程序，此外，還有其他法律、判例形成的混合程序和行政機關(guān)自己發(fā)展的協(xié)商程序。第三，國會的“立法否決”和直接調(diào)查，即國會的一院或兩院有權(quán)通過決議，撤銷行政機關(guān)制定的法規(guī)。立法否決制最初實行于英國，并為美國所采用。但美國最高法院在1983年的一個案件中宣稱立法否決不符合憲法規(guī)定，似乎阻止了立法否決制在美國的繼續(xù)發(fā)展。現(xiàn)在美國國會主要是利用直接調(diào)查權(quán)，以明確行政機關(guān)制定的法規(guī)是否侵犯立法權(quán)。第四，法院對行政立法的監(jiān)督。美國法院對法規(guī)的監(jiān)督有兩種：一是違憲審查，聯(lián)邦法院在審查某一具體案件時，附帶審查該案件所涉及的法規(guī)是否違憲；二是司法審查，即直接針對行政機關(guān)的法規(guī)提起訴訟，由法院對有關(guān)法規(guī)進行審查。

法國行政立法的監(jiān)督，注重對行政立法權(quán)限范圍的控制，即在堅持法律保留和法律優(yōu)越原則的基礎(chǔ)上，強調(diào)議會與行政機關(guān)立法權(quán)限范圍的界定和授權(quán)明確性原則。首先，行政機關(guān)可以就憲法第34條議會保留立法事項范圍外的事項制定自主條例，①“某種程度上，政府基于憲法第37條頒布的命令就如同議會基于第34條所立的法律”。但是地方政府的自主條例，只限于機構(gòu)內(nèi)部組織的規(guī)則和保障公務(wù)正常運行的規(guī)定。對議會保留的領(lǐng)域，政府也可尋求議會授權(quán)制定特別條例，但議會的授權(quán)必須明確，同時須規(guī)定條例有效的期限。行政機關(guān)為實施法律而制定的執(zhí)行條例，雖然無需法律特別授權(quán)，但是必須出于為明確執(zhí)行的方式和補充法律規(guī)定的需要，而且必須在實施法律必要的范圍內(nèi)。其次，程序控制。法國行政立法的程序除受行政程序的保障和控制之外，還需經(jīng)過簽署和公布程序，執(zhí)行條例和特別條例還需咨詢最高行政法院的意見。第三，憲法委員會的違憲審查。條例公布前，憲法委員會可以應(yīng)總統(tǒng)、總理、議長、議員請求而審查條例是否超越立法權(quán)限范圍。第四，司法審查和行政機關(guān)的自我監(jiān)督。行政法院在訴訟程序中可以審查條例的效力，撤銷違法的條例或認定條例無效。刑事法庭在審理以條例為根據(jù)而追訴的案件和以條例為根據(jù)而辯護的案件時，也可審查條例的合法性。上級行政機關(guān)具有監(jiān)督下級行政機關(guān)條例的權(quán)力，可以修改和廢止已經(jīng)公布的條例。綜上，由立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)等事前、事中和事后綜合監(jiān)督和控制地方行政立法，是地方行政立法監(jiān)督的必然趨勢，也是現(xiàn)代行政法治建設(shè)的重要課題。

二、我國地方行政立法監(jiān)督機制及其缺陷

從行政立法監(jiān)督的趨勢看，廣義的地方行政立法監(jiān)督即是對地方行政立法權(quán)力來源、過程和結(jié)果的綜合監(jiān)督和控制。目前，我國監(jiān)督和控制地方行政立法的綜合控權(quán)機制已基本成型，但還遠不夠完善。本文重點分析了地方行政立法結(jié)果的監(jiān)督機制，即我國學(xué)界通常所說“地方行政立法監(jiān)督”。

（一）我國現(xiàn)行地方行政立法監(jiān)督體制的組成

根據(jù)我國《憲法》及相關(guān)憲法性法律的規(guī)定，現(xiàn)行地方行政立法監(jiān)督體制主要由權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)監(jiān)督三部分組成。

1高校學(xué)生管理糾紛的內(nèi)涵及表現(xiàn)形式

1.1學(xué)生管理糾紛的內(nèi)涵

動態(tài)管理則分為兩部分，一部分是涉及招生錄取、學(xué)籍情況、紀律處分等事務(wù)管理；另一部分則是非重要的事務(wù)管理，這一部分主要涉及生活管理等。本文主要是對高校學(xué)生管理糾紛進行論述，其學(xué)生管理糾紛是指為了維持正常的學(xué)校秩序、實現(xiàn)特定的教育目的，高校在對學(xué)生進行管理的過程中，引發(fā)的各種爭議，通常情況下，這種爭議是一種特殊類型的糾紛，具有一定的特殊性，這種特殊性是由高校與學(xué)生之間特殊的法律關(guān)系所決定的，一方面與行政糾紛存在差異，另一方面與一般的民事糾紛有所不同。

1.2高校學(xué)生管理糾紛的表現(xiàn)形式

近年來，根據(jù)案件涉及問題的實際情況，可以將典型案件分為以下幾類：第一招生行為產(chǎn)生糾紛的案件，例如：何建宇在2001年填報志愿時，沒有服從專業(yè)調(diào)劑，但是，在招生過程中，淮海工學(xué)院將其安排在所報志愿以外的專業(yè)。為此，何建宇狀告淮海工學(xué)院非法錄取。2004年，甘德懷在北京大學(xué)博士招生中，筆試第一但未被錄取，指責(zé)北京大學(xué)招生程序不公正，因此與北京大學(xué)對簿公堂。第二，學(xué)歷、學(xué)位證書引發(fā)糾紛的案件。第三，學(xué)校處分引發(fā)糾紛的案件。2002年，由于考試作弊，北京某大學(xué)經(jīng)管學(xué)院會計系勒令98級女生嚴某退學(xué)。2004年7月，盧燕因考試作弊，被杭州師范學(xué)院勒令退學(xué)，由于失去學(xué)位，盧燕向法院提起訴訟。第四學(xué)校侵犯學(xué)生的民事權(quán)益引發(fā)糾紛的案件；2002年，因留宿異性，6名學(xué)生被湖南外貿(mào)外語學(xué)院開除，這6名學(xué)生認為學(xué)校侵犯了他們的隱私權(quán)，將湖南外貿(mào)外語學(xué)院告上法庭。

2司法介入的現(xiàn)狀及困境

在處理高校學(xué)生管理糾紛的案件中，所謂司法介入，通常情況下是指，因管理問題，引發(fā)高校與學(xué)生之間的爭議，對于這種爭議需要借助一定的司法審查程序進行裁決。實施司法介入的目的就是通過對侵權(quán)行為進行制止或矯正，進一步確保社會的公正，同時從司法上補償權(quán)益受到損害的人。從法律地位的角度來看，高校學(xué)生管理糾紛雙方主體的特殊性在一定程度上決定了解決糾紛方式的特殊性和多樣性。在解決此類糾紛中，司法介入是一種最重要、最典型的途徑。

011年1月17日，我國臺灣地區(qū)“司法院大法官會議”作出第684號解釋，認定如大學(xué)處分或其他公權(quán)力措施侵害學(xué)生受教育權(quán)或者其他基本權(quán)利，學(xué)生就有權(quán)提出行政爭訴①。在此之前，按照1995年“司法院大法官會議”頒布的第382號解釋，只有受到“退學(xué)或類此之處分”的學(xué)生才能提起行政爭訴，也就是說，如果一名學(xué)生僅僅被記過處分但未改變學(xué)生身份，則不能提起行政爭訴。第684號解釋變更了第382號解釋，使得學(xué)生的行政爭訴權(quán)不再因為其學(xué)生身份而受到特殊的限制。

第684號解釋大幅擴展了大學(xué)生的救濟權(quán)利，在臺灣法學(xué)界和教育學(xué)界引起強烈反響。臺灣地區(qū)“中央研究院”李建良研究員稱，第684號解釋“廣開大學(xué)生的爭訴之門，在‘特別權(quán)力關(guān)系’理論藩蘺的拆除工程上，又往前推一步，勇氣可嘉，值得喝采”[1]52。在政治大學(xué)的莊國榮教授看來，第684號解釋也是“大學(xué)學(xué)生爭訴權(quán)的重要突破”[2]。事實上，第684號解釋在臺灣造成的影響遠遠超出了學(xué)術(shù)界。在其出臺10天后，這一解釋就出現(xiàn)在臺灣地區(qū)大學(xué)入學(xué)考試中心所主持的年度學(xué)科能力測驗的試題中。作為語文考試的最后一道大作文題，該題目援引第684號解釋以及臺灣大學(xué)校長李嗣涔在該項解釋頒布后所表達的憂慮，要求考生以“學(xué)校和學(xué)生的關(guān)系”為題寫一篇文章[3]。毫無疑問，第684號解釋不僅將改寫臺灣有關(guān)學(xué)生爭訴權(quán)的法律制度，也將對臺灣的大學(xué)治理以及學(xué)校與學(xué)生關(guān)系帶來深刻的影響。

那么，第684號解釋對臺灣地區(qū)的大學(xué)法治提出了哪些新的要求？它對教育法學(xué)理論、司法實務(wù)和高校管理又將有怎樣的影響？本文通過對第684號解釋文、理由書、7份協(xié)同意見書和1份部分不同意見書的細致解析，并參考臺灣學(xué)者的最新學(xué)術(shù)討論以及臺灣媒體的相關(guān)報道，對這一解釋及其影響進行深入的分析。

一、第684號解釋分析

促成臺灣地區(qū)“司法院大法官會議”出臺第684號解釋的共有三起高校與學(xué)生糾紛。在案件一中，某公立大學(xué)的碩士生試圖跨院選修一門名為“公司治理與企業(yè)發(fā)展”的課程，但因該課僅面向開課學(xué)院的EMBA學(xué)生而被拒絕。在案件二中，某公立大學(xué)碩士生在臺灣“大選”期間申請在學(xué)校張貼助選海報，鑒于臺灣地區(qū)“教育部”禁止選舉期間學(xué)校借助教職員工或?qū)W生在學(xué)校張貼海報或者從事其他助選活動，該校依照其關(guān)于學(xué)生社團管理的校規(guī)，拒絕了這位同學(xué)的張貼申請。在案件三中，某私立技術(shù)學(xué)院附設(shè)專科進修學(xué)校觀光事業(yè)專業(yè)的一名學(xué)生因為他的一門必修課考試與當(dāng)年的導(dǎo)游筆試時間沖突，向該必修課老師申請?zhí)崆翱荚嚥⒈猾@準(zhǔn)，但該課成績最后仍被該任課老師評定為不及格，使得這位學(xué)生的總學(xué)分數(shù)未達標(biāo)，進而影響其畢業(yè)時間。三案中的學(xué)生都曾提起校內(nèi)申訴，也曾向臺灣“教育部”提起過訴愿或者陳情申請，在先后向“臺北高等行政法院”和“最高行政法院”提起行政訴訟被駁回后，最終將官司打到了“司法院大法官會議”。[4-6]

縱觀三案的層層糾紛解決過程，涉案學(xué)生都面臨著同樣的法律難題———“司法院大法官會議”于1995年通過的第382號解釋。第382號解釋文稱“，各級學(xué)校依有關(guān)學(xué)籍規(guī)則或懲處規(guī)定，對學(xué)生所為退學(xué)或類此之處分行為，足以改變其學(xué)生身分并損及其受教育之機會，自屬對人民憲法上受教育之權(quán)利有重大影響，此種處分行為應(yīng)為訴愿法及行政訴訟法上之行政處分。受處分之學(xué)生于用盡校內(nèi)申訴途徑，未獲救濟者，自得依法提起訴愿及行政訴訟。”[7]對于這三起案件，僅在最后一個案件中，訴爭的課程成績評定事件造成了推遲學(xué)生畢業(yè)時間的后果，從而對學(xué)生身份有所影響。即使是這樣，“最高行政法院”仍然裁定，“此僅涉及教師就學(xué)生考試成績之評定，非屬退學(xué)或類此之處分，而不影響其受教育權(quán)利之事項，其提起行政訴訟，系屬起訴不備要件。”[5]。事實上，這位學(xué)生在此前提起的校內(nèi)申訴、“教育部”陳情以及“臺北高等行政法院”的行政訴訟中，都因為同樣的原因而被拒絕受理[6]。與此類似，其他兩案中的學(xué)生也都因為其所遇到的學(xué)校管理行為并非“退學(xué)或類此之處分”，并不“改變學(xué)生身份”，而被擋在了行政訴愿和行政訴訟的大門之外。

新頒布的第684號解釋解決了這三位學(xué)生面臨的案件受理難題。按照該項解釋“，大學(xué)為實現(xiàn)研究學(xué)術(shù)及培育人才之教育目的或維持學(xué)校秩序，對學(xué)生所為行政處分或其他公權(quán)力措施，如侵害學(xué)生受教育權(quán)或其他基本權(quán)利，即使非屬退學(xué)或類此之處分，本于憲法第十六條有權(quán)利即有救濟之意旨，仍應(yīng)許權(quán)利受侵害之學(xué)生提起行政爭訟，無特別限制之必要。在此范圍內(nèi)，本院釋字第三八二號解釋應(yīng)予變更。”[8]與第382號解釋相比，第684號解釋凸顯如下特征：

2020年是繼續(xù)深化貫徹黨的和四中全會精神，提高黨的執(zhí)政能力，繼續(xù)全面推進建設(shè)小康社會的重要一年，更是司法行政工作快速穩(wěn)步發(fā)展的關(guān)鍵一年。我們本著與時俱進、開拓進取的精神，大膽嘗試、勇于創(chuàng)新，以構(gòu)建和諧、促進全面協(xié)調(diào)發(fā)展為第一目標(biāo)，努力創(chuàng)造一流的工作業(yè)績;以維護穩(wěn)定為第一職責(zé)，全力保障社會穩(wěn)定大局;以服務(wù)發(fā)展為第一要務(wù)，促進全縣法治建設(shè)健康發(fā)展;以人民滿意為第一標(biāo)準(zhǔn)，全面提高司法行政隊伍的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)，不斷探索司法行政工作的新路子。

總體工作思路：堅持以新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實黨的和四中全會精神為主線，把加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)與司法行政職能工作相結(jié)合，提高機關(guān)工作效能，強化全員大局意識、責(zé)任意識、服務(wù)意識、效能意識，抓好整體隊伍的形象工程，在各項職能工作中體現(xiàn)“執(zhí)法為民、服務(wù)發(fā)展”的要求。加強基層基礎(chǔ)工作，整合司法行政職能，重心下移，以抓典型帶動全局工作，以創(chuàng)新求發(fā)展，以抓特色工作為切入點，提高全縣司法行政工作水平，為構(gòu)建和諧提供有力的司法保障。

一、立足本縣實際，抓住重點，以維護穩(wěn)定為中心，充分發(fā)揮法律保障職能作用

1.進一步加強司法所規(guī)范化建設(shè)，機關(guān)重心下移，夯實基層基礎(chǔ)，為地區(qū)發(fā)展提供有力保障。

2.探索人民調(diào)解新途徑，充分發(fā)揮“第一道防線”作用，切實維護基層社會穩(wěn)定。

3.以重點人教育為著眼點，以維護社會穩(wěn)定為立足點，做好社區(qū)矯正和安置幫教工作，最大限度地降低重新犯罪率。

二、深入開展全民法治宣傳教育，做好充分準(zhǔn)備迎接“七五”普法考核驗收工作