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內(nèi)容提要：隨著人口老齡化社會(huì)的到來，保險(xiǎn)制度內(nèi)人口結(jié)構(gòu)相應(yīng)發(fā)生變化，養(yǎng)老保險(xiǎn)收支不平衡風(fēng)險(xiǎn)加劇。另一方面，近年來國(guó)家惠民政策不斷出臺(tái)，各地民生剛性支出不斷加大，福建省全面落實(shí)社會(huì)保障配套資金的壓力非常大。本文分析研究福建省養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展中存在的問題，并提出相應(yīng)對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老;養(yǎng)老保險(xiǎn);養(yǎng)老基金

黨的報(bào)告提出，完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次的社會(huì)保障體系。日前，人社部會(huì)同有關(guān)部門，正在加快研究推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌工作，準(zhǔn)備2018年邁出第一步，先實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度，進(jìn)一步在全國(guó)范圍發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)互助共濟(jì)作用，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。本文分析研究福建省養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展中存在的問題，并提出相應(yīng)對(duì)策建議，以期補(bǔ)齊民生短板，為未來養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革提供參考。

一、福建省養(yǎng)老基金運(yùn)行現(xiàn)狀與全國(guó)比較

（一）支出增長(zhǎng)快速與收入增長(zhǎng)放緩雙重壓力

從近年數(shù)據(jù)分析看出我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入增長(zhǎng)幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于支出增長(zhǎng)幅度；2012-2016年，收入年均增速為14.9%，支出年均增速為19.4%，相差4.58個(gè)百分點(diǎn)，其中，僅僅2個(gè)省份收入增幅快于支出。福建省在全國(guó)排位第四，年均收入增幅略低于支出0.82個(gè)百分點(diǎn)，高于全國(guó)平均水平3.76個(gè)百分點(diǎn)（見圖1）。近5年福建省養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收與支之間增幅差距，已由正數(shù)轉(zhuǎn)為負(fù)數(shù)，2012-2016年收入增幅比支出增幅分別為：2.1、4.1、-2、0.2、-2.4個(gè)百分點(diǎn)①。

（二）社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付風(fēng)險(xiǎn)凸顯

從2008-2016年數(shù)據(jù)分析，從2011年開始，部分省份出現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支現(xiàn)象，其中城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金尤為突出，2016年全國(guó)有7個(gè)省份收不抵支。福建省城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)金當(dāng)期結(jié)余103.66億元，略高全國(guó)平均數(shù)（103.34億元），但低于東部地區(qū)平均數(shù)（249.66億元），在全國(guó)及東部地區(qū)排位持續(xù)前移，雖未出現(xiàn)收不抵支的現(xiàn)象，但風(fēng)險(xiǎn)不容忽視（見表1）。根據(jù)近5年數(shù)據(jù)分析，全國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支的省份不多。2016年福建省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)金當(dāng)年結(jié)余21.1億元，不僅低于東部地區(qū)平均數(shù)（32.2億元），也低于全國(guó)平均數(shù)（25.25億元），分別排名第6位和第16位（見表2）。

（三）保障水平

覆蓋率：自我國(guó)2009、2010年推行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度后，農(nóng)村參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)大幅提升，由2009年的145.1萬(wàn)人增加到2011年的767.22萬(wàn)人，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率由2009年的11.3%上升到2011年的62.4%，2012年福建省按照國(guó)家、省統(tǒng)一部署啟動(dòng)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，2015年覆蓋率為98.2%①，高于全國(guó)平均水平（86.3%）。然而，福建省城鎮(zhèn)職工覆蓋率與全國(guó)發(fā)展水平比較顯遜色，2016年為53.2%，低于全國(guó)平均水平18.9個(gè)百分點(diǎn)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的東部地區(qū)，如北京、天津、上海和廣東的覆蓋率都在90%左右（見表3）。人均養(yǎng)老金：城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民之間人均養(yǎng)老金待遇差別較大，2016年福建省城鄉(xiāng)居民年人均養(yǎng)老金僅占城鎮(zhèn)職工待遇的4.0%。與全國(guó)比較，福建省城鎮(zhèn)職工人均養(yǎng)老金待遇高于全國(guó)平均水平，且增幅不斷拉大，但城鄉(xiāng)居民人均養(yǎng)老金待遇與全國(guó)平均水平增幅在收窄（見表4）。撫養(yǎng)比：2016年，福建省城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比4.6（繳費(fèi)人數(shù)/領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)），比上年降低0.4個(gè)百分點(diǎn)，高于全國(guó)平均水平2.8個(gè)百分點(diǎn)，廣東省撫養(yǎng)比全國(guó)最高為9.3，而東北三省人口老齡化比較嚴(yán)重，撫養(yǎng)比逐年下降，2016年撫養(yǎng)比已降至1.47。福建省也是如此，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)撫養(yǎng)比相對(duì)高，山區(qū)縣市勞動(dòng)人口流出多，撫養(yǎng)比普遍低（見表5）。

二、面臨的問題與挑戰(zhàn)

（一）財(cái)政支出壓力大

隨著人口老齡化社會(huì)的到來，保險(xiǎn)制度內(nèi)人口結(jié)構(gòu)相應(yīng)發(fā)生變化，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)用效率低，財(cái)政支出壓力越來越大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年我國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼占城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入比重為18.6%，比2012年上升了5.4個(gè)百分點(diǎn)。2012-2016年財(cái)政補(bǔ)貼年均增長(zhǎng)25.2%，增幅高于其基金收入10.1個(gè)百分點(diǎn)。與全國(guó)一樣，自2010年開始，福建省已進(jìn)入老齡化社會(huì)，截至2016年底，全省60周歲及以上老年人口占總?cè)丝诘?3.73%，比2010年提高2.31個(gè)百分點(diǎn)，基本養(yǎng)老金發(fā)放水平不斷提高，對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼需求越來越大。2016年，福建省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出結(jié)構(gòu)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金支出占93.1%，基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶比為30∶1，整個(gè)基金運(yùn)行依靠財(cái)政補(bǔ)助收入。福建省現(xiàn)行企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，按照“前端不補(bǔ)，后端財(cái)政兜底”的籌資模式，財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)是敞開的。據(jù)基層調(diào)研，大多數(shù)縣市反映完不成上級(jí)下達(dá)的養(yǎng)老保險(xiǎn)征收任務(wù)，由于統(tǒng)籌支出數(shù)缺口必須由各級(jí)財(cái)政自行解決，加重了縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，制約了縣市區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。同時(shí)，為保障被征地農(nóng)民老有所養(yǎng)長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，按規(guī)定政府需承擔(dān)征保人員75%參保費(fèi)用，面對(duì)征保對(duì)象持續(xù)滾存增加，政府配套資金逐年增加，征地人員養(yǎng)老保險(xiǎn)資金支出壓力逐年加大，對(duì)后期調(diào)整養(yǎng)老金水平壓力大。同經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相似，福建省社會(huì)保險(xiǎn)區(qū)域之間發(fā)展不平衡，部分地區(qū)對(duì)省級(jí)調(diào)劑金和補(bǔ)助依賴程度高，全面落實(shí)社會(huì)保障配套資金的壓力非常大。近年來，隨著國(guó)家惠民政策不斷出臺(tái)，各地民生剛性支出不斷加大，福建省老區(qū)、蘇區(qū)縣市比重大，中央財(cái)政對(duì)福建省革命老區(qū)縣城鄉(xiāng)居民?；A(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助一直未納入國(guó)家中部地區(qū)政策執(zhí)行范圍，導(dǎo)致福建省老區(qū)群眾未能享受相應(yīng)的扶持待遇。

（二）激勵(lì)約束機(jī)制缺失

福建省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)為每年100~2000元（每100元一檔）20個(gè)檔次，由于繳費(fèi)檔次的高低，只與個(gè)人賬戶養(yǎng)老金有關(guān)，并不影響基礎(chǔ)養(yǎng)老金，導(dǎo)致大部分人選擇較低檔次繳費(fèi)，2016年，福建省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出結(jié)構(gòu)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金支出占93.1%，基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶比為30∶1，整個(gè)基金運(yùn)行依靠財(cái)政補(bǔ)助收入。目前中央、省確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)分別為每人每月70元和100元，個(gè)人賬戶的資金極少，福利性明顯。例如，福建省城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)走在全省前列的泉州市，2017年城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金平均標(biāo)準(zhǔn)達(dá)120.87元，月人均養(yǎng)老金水平為124.45元?？梢?，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶，積累功能較弱。

（三）制度不完善

一是制度設(shè)計(jì)缺陷。繳費(fèi)年限過短，如50歲女工領(lǐng)取養(yǎng)老金后大多還活躍在勞務(wù)市場(chǎng)，對(duì)其他就業(yè)者有擠出效應(yīng)。沿海地區(qū)降低繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)率，提高社會(huì)保險(xiǎn)待遇，對(duì)供養(yǎng)比低的山區(qū)造成巨大壓力，并不能增加全省社?；鸬氖杖?。二是管理工作滯后。各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)間銜接制度和跨區(qū)域銜接還不夠暢通，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)獨(dú)立運(yùn)行、分屬不同部門主管，難以實(shí)現(xiàn)全面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，部分社保信息資源無法實(shí)時(shí)共享，造成重復(fù)領(lǐng)取、死亡冒領(lǐng)的問題不斷出現(xiàn)?；鶎臃从呈∩系男畔⒈葘?duì)工作存在滯后性，導(dǎo)致經(jīng)辦機(jī)構(gòu)未能及時(shí)暫停待遇發(fā)放，給追繳工作帶來困難。三是應(yīng)保盡保尚未完全實(shí)現(xiàn)。不少企業(yè)特別是低端制造企業(yè)和勞動(dòng)密集型企業(yè)，為減少用工成本，總是想方設(shè)法逃避參保責(zé)任，繳費(fèi)基數(shù)不足是長(zhǎng)期存在的問題。在民營(yíng)特別是小私營(yíng)企業(yè)，由于用工不規(guī)范，就業(yè)者處在弱勢(shì)的工資議價(jià)地位，不少還游離于社會(huì)保障之外。

三、對(duì)策與建議

（一）加快推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革

一是完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，探索建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，建立合適的繳費(fèi)激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多繳多得、長(zhǎng)繳多得。優(yōu)化繳費(fèi)激勵(lì)機(jī)制，降低中斷繳費(fèi)和逃費(fèi)發(fā)生率。改變一刀切的最低15年繳費(fèi)要求，對(duì)50歲以下勞動(dòng)者應(yīng)參考預(yù)期壽命和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)提高繳費(fèi)時(shí)間要求。規(guī)范征地補(bǔ)償和補(bǔ)征地農(nóng)民養(yǎng)老保障工作，建立健全“即征即保、分類施保”的社會(huì)保障方式，逐步適當(dāng)提高保障水平，最終不低于城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)，建議提高征地報(bào)批社會(huì)保障費(fèi)用預(yù)留標(biāo)準(zhǔn)方案，減輕遠(yuǎn)期財(cái)政支出壓力，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。二是完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)調(diào)劑金管理制度。廣東省以撫養(yǎng)比、繳費(fèi)人數(shù)增長(zhǎng)率、擴(kuò)面人數(shù)、基金征繳、基金支付、基金結(jié)余、當(dāng)?shù)刎?cái)力、財(cái)政補(bǔ)助和各地對(duì)基金缺口的補(bǔ)助等9項(xiàng)因素作為指標(biāo)按公式法計(jì)算分配方案，建議福建省核定統(tǒng)籌數(shù)應(yīng)根據(jù)上年征繳情況以及企業(yè)當(dāng)年經(jīng)濟(jì)狀況等多項(xiàng)動(dòng)態(tài)指標(biāo)適時(shí)調(diào)整任務(wù)數(shù)，不斷完善調(diào)劑金統(tǒng)籌共濟(jì)功能。三是不斷提高社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)行水平。目前，全國(guó)只有北京、上海、天津、重慶和陜西等少數(shù)省份實(shí)現(xiàn)了真正的省級(jí)統(tǒng)籌，福建省養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌分布省、市各級(jí)，統(tǒng)籌層次較低，應(yīng)加快完善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌，統(tǒng)一費(fèi)率同待遇，統(tǒng)一社保征繳主體等配套改革，實(shí)現(xiàn)真正的省級(jí)統(tǒng)籌，為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金在全國(guó)層面統(tǒng)籌作好準(zhǔn)備。四是積極向國(guó)家呈報(bào)，將革命老區(qū)縣城鄉(xiāng)居民?；A(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助納入國(guó)家中部地區(qū)政策執(zhí)行范圍，享受中央財(cái)政全額補(bǔ)助。抓緊落實(shí)差額補(bǔ)助政策，省級(jí)財(cái)政盡快對(duì)未列入?yún)⒄請(qǐng)?zhí)行中部地區(qū)政策的革命老區(qū)縣（市、區(qū)）和參照享受革命老區(qū)縣政策的縣（市、區(qū)），一樣比照國(guó)家扶持中部地區(qū)政策，對(duì)其差額部分給予城鄉(xiāng)居民保基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助。

（二）加強(qiáng)征收管理工作

征收是保障社會(huì)保險(xiǎn)制度正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性工作。一是深入實(shí)施全民參保登記，健全部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加大執(zhí)法檢查力度，加強(qiáng)對(duì)繳費(fèi)基數(shù)的審核把關(guān)，制定對(duì)應(yīng)保未保、應(yīng)收未收有效的監(jiān)管和處罰手段，積極擴(kuò)面，做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)，保障養(yǎng)老保險(xiǎn)“應(yīng)收盡收”。二是利用信息化手段加強(qiáng)各項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接與資金共享，加強(qiáng)對(duì)死亡冒領(lǐng)、重復(fù)領(lǐng)取等問題的預(yù)防和查處。

（三）加快基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資政策落實(shí)

加強(qiáng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)管理，在確?；鸢踩那疤嵯聦?shí)現(xiàn)保值增值。國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》（國(guó)發(fā)〔2015〕48號(hào)），為解決養(yǎng)老保險(xiǎn)基金貶值問題提供了政策基礎(chǔ)，廣東省養(yǎng)老金投資運(yùn)營(yíng)改革為其他省份提供了良好的借鑒與經(jīng)驗(yàn)。2012年，廣東省將千億養(yǎng)老金委托全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)投資運(yùn)營(yíng)，首期兩年實(shí)際收益率為11.6%，高于同期銀行存款利率，經(jīng)省政府同意，將委托期限由2年延長(zhǎng)到5年，目前委托投資運(yùn)營(yíng)情況良好。2014年山東省也加入委托陣營(yíng)。福建省應(yīng)積極按照中央規(guī)定開展委托投資工作，強(qiáng)化監(jiān)管，提高基金結(jié)余的保值增值能力。

（四）進(jìn)一步加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理

養(yǎng)老基金的運(yùn)營(yíng)管理要向規(guī)范化、科學(xué)化、透明化方向發(fā)展。首先要建立健全基金監(jiān)督制度和相關(guān)的法律法規(guī)，從而為基金運(yùn)營(yíng)保駕護(hù)航。其次，統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)籌集、管理和支配辦法，建立權(quán)責(zé)清晰、相互獨(dú)立的部門機(jī)制。此外，還需建立完善的監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部控制，嚴(yán)厲打擊借用職權(quán)違規(guī)操作以謀私利的行為。

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作者:鄭曦 林燕珍 單位:福建省財(cái)政科學(xué)研究所