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伴隨著城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟的發(fā)展與體制機制的改革，在健康中國、鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略實施的背景下，我國自20世紀80年代以來經(jīng)歷了由城鎮(zhèn)職工退休金制度到基本養(yǎng)老保險制度、由基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌到逐步實行全國統(tǒng)籌以及農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度從無到有的轉(zhuǎn)型發(fā)展過程，改革與發(fā)展的成果惠及各類群體。根據(jù)人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報的數(shù)據(jù)，2015年末，我國城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)為85833萬人；到2019年末，參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)達到96754萬人，增加10921萬人，養(yǎng)老保險覆蓋面不斷擴大。然而，由于受到人口老齡化程度不斷加深、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及地區(qū)政策差異的影響，“盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”的目標仍然面臨不少挑戰(zhàn)。因此，關(guān)注如何更好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度問題，不僅能夠加快推進我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度目標任務(wù)的實現(xiàn)，而且也對整個社會的和諧穩(wěn)定和人民群眾的幸福安康具有重要的積極意義。

一、我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的基本現(xiàn)狀

自2014年在全國范圍內(nèi)正式建立全覆蓋的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度以來，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度在保障城鄉(xiāng)老年居民基本生活、調(diào)節(jié)收入分配、推動地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。總體而言，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險在參保人數(shù)、基金規(guī)模和待遇水平等方面均有了較大提升，但在內(nèi)部結(jié)構(gòu)上卻存在性別差異、年齡差異和地區(qū)差異：從性別結(jié)構(gòu)來看，由于受“男高女低”、“男尊女卑”等傳統(tǒng)性別文化的影響，女性的社會保障意識相對較差，參保率遠低于男性。在年齡分布上，普遍存在16～44歲城鄉(xiāng)居民參保率較低的情況，越接近養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡、距回報時間越短的農(nóng)民參保率越高，而作為制度繳費主體的年輕農(nóng)民參保率偏低，尤其是青年參保率相對較低，并且有持續(xù)走低的趨勢。從地區(qū)差異來看，一是不同區(qū)域基本養(yǎng)老保險的累計結(jié)余情況和增長速度差異較大，東部地區(qū)基金結(jié)余及增長速度持續(xù)穩(wěn)步提升，而中西部地區(qū)基金結(jié)余缺乏增長動力，部分省份甚至出現(xiàn)負增長。二是不同省份中央調(diào)劑金繳納與受益情況存在顯著差異，中國社會科學(xué)院的《社會保障綠皮書：中國社會保障發(fā)展報告（2019）》數(shù)據(jù)顯示，共有10個省份的上解額大于撥付額，其中廣東和北京兩地對中央調(diào)劑金的凈貢獻額為660億元，約占貢獻總量的72%；21個省份為“受益”省份，其中遼寧、黑龍江、四川、吉林、湖北為排名前5位的受益省份，獲益額都在70億元以上。三是不同地區(qū)的養(yǎng)老保險待遇水平有所差異，盡管近幾年中央和地方根據(jù)城鄉(xiāng)居民人均可支配收入和財力狀況等因素確定了基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準，但東部發(fā)達地區(qū)的標準遠高于中西部欠發(fā)達地區(qū)，并且這種差距隱隱有擴大的趨勢。

二、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度存在的主要問題

由于新中國成立初期實行的一系列城鄉(xiāng)分離政策，使得城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險與農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度相互割裂。“新農(nóng)保”與“城居保”合并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度后，我國養(yǎng)老保障體系開始向“一體化”方向發(fā)展，但城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度仍存在一些問題：

1．統(tǒng)籌層次偏低，保值增值能力不強。就城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌層次而言，目前全國絕大部分省份已經(jīng)實現(xiàn)了養(yǎng)老保險基金的省級統(tǒng)籌或者建立了省級養(yǎng)老金調(diào)劑機制，但農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理與運營基本上仍然停留在縣級統(tǒng)籌層次，由縣級政府專門設(shè)立的養(yǎng)老金管理機構(gòu)進行統(tǒng)一管理與運營。由于統(tǒng)籌層次過低，養(yǎng)老保險基金的風(fēng)險互濟性難以得到體現(xiàn)。另一方面，由于國家規(guī)定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金只能存入四大國有銀行或購買高利率國債，不能投資于股票或期貨市場，養(yǎng)老保險基金抵御通貨膨脹及銀行利率變化風(fēng)險的能力較低，基金保值增值能力不強。

2．一體化程度偏低，城鄉(xiāng)及地區(qū)銜接不暢。目前，盡管國家大力推行戶籍制度改革，但城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡依舊是城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度一體化的重要制約因素。總體來看，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險在具體實行過程中仍然存在公平性的問題。農(nóng)村勞動力進入城市工作后，并不能享有與城鎮(zhèn)居民同等的參保權(quán)利，其參加養(yǎng)老保險的流程更為復(fù)雜，降低了農(nóng)村居民對養(yǎng)老保險的參保積極性。從財政支持來看，相對于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的財政支持而言，對農(nóng)村養(yǎng)老保險的經(jīng)濟支持略顯不足，城鄉(xiāng)及地區(qū)之間的養(yǎng)老保險銜接也存在一定障礙，無形中造成了資源浪費，并且還導(dǎo)致農(nóng)民工參保率低和重復(fù)參保并存的現(xiàn)象。

3．區(qū)域差異大，權(quán)責(zé)不對稱。在統(tǒng)籌體內(nèi)，各類基本養(yǎng)老保險分別實行統(tǒng)一規(guī)則，但統(tǒng)籌體之間的參保政策千差萬別，待遇水平差異明顯，從而使得不同地區(qū)的基本養(yǎng)老保險“畫地為牢”，表現(xiàn)出明顯的差異性。在權(quán)力與責(zé)任分擔(dān)方面，中央政府承擔(dān)的保險支付責(zé)任越來越大，但地方政府的權(quán)力卻并未相應(yīng)減小，形成了中央和地方權(quán)責(zé)不對稱的問題，影響到養(yǎng)老保險制度的公平性。

三、進一步完善我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的對策建議

1．因時制宜，提高統(tǒng)籌層次。從各地的試點情況看，絕大部分省市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險實行的是縣級統(tǒng)籌，而推進省級統(tǒng)籌進而實現(xiàn)全國統(tǒng)籌是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險發(fā)展的趨勢。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略驅(qū)動下，城鄉(xiāng)差距會進一步縮小。與此相適應(yīng)，政府應(yīng)采取逐步推進的做法，努力提高城鄉(xiāng)統(tǒng)籌層次，即先實現(xiàn)縣級統(tǒng)籌向市級統(tǒng)籌的過渡，在及時發(fā)現(xiàn)和解決統(tǒng)籌中存在問題的基礎(chǔ)上，推進省級統(tǒng)籌，待條件成熟后實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。同時，中央和地方政府應(yīng)充分協(xié)調(diào)溝通，分清權(quán)責(zé)，破除戶籍壁壘與政策樊籬，推動城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌發(fā)展，最終實現(xiàn)與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的并軌運作。

2．因地制宜，確保精準施策。養(yǎng)老保險是公共服務(wù)的縮影。城鄉(xiāng)分割和區(qū)域分割對公共福利均等化構(gòu)成負面影響。隨著一系列打破城鄉(xiāng)分割的政策出臺，區(qū)域分割開始成為建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度的主要障礙。基于不同地區(qū)自然環(huán)境與社會經(jīng)濟條件的差異性，在推進養(yǎng)老保險的過程中應(yīng)當(dāng)借鑒精準扶貧、精準脫貧的思路，根據(jù)不同地區(qū)的實際情況制定實施差異性的補助政策，對經(jīng)濟發(fā)展水平較低的地區(qū)給予政策上的傾斜。從現(xiàn)有發(fā)展情況看，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險基本實現(xiàn)了“全覆蓋、保基本”的目標，但也對地方整體的繳費率與繳費檔次提出了更高的要求。因此，在推行優(yōu)惠政策的前提下，應(yīng)進一步因地制宜、精準施策，把推進養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌和考慮地區(qū)經(jīng)濟社會條件差異結(jié)合起來，逐步實現(xiàn)全覆蓋、多層次、保適度、可持續(xù)的目標。

3．因需制宜，滿足多元需求。養(yǎng)老保險與養(yǎng)老服務(wù)構(gòu)成了老年保障的兩大支柱性制度安排，但因缺乏有效統(tǒng)籌，全國各地出現(xiàn)了養(yǎng)老金制度已實現(xiàn)全覆蓋，而養(yǎng)老服務(wù)卻無法滿足老年人現(xiàn)實需要的問題，絕大多數(shù)失能老人、空巢老人、高齡老人等特殊老年群體只能依靠家庭成員照料或者忍受生活質(zhì)量下降的現(xiàn)實。完善的社會養(yǎng)老保障體系需要建立在社會資源合理配置的基礎(chǔ)之上，但由于目前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源短缺，農(nóng)村老年人的晚年生活面臨諸多困難。因此，加快農(nóng)村地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展、合理配置城鄉(xiāng)社會資源、努力提高農(nóng)村地區(qū)社會保障能力，成為大力推進養(yǎng)老保障事業(yè)的重中之重。在未來的發(fā)展中，政府應(yīng)引導(dǎo)其他優(yōu)質(zhì)社會資源進入農(nóng)村，帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，通過縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距促進社會養(yǎng)老保障工作均衡發(fā)展，為完善社會養(yǎng)老保障的“體系化”做好鋪墊。

4．因事制宜，健全激勵機制。現(xiàn)行的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度主要采用多繳多補、多繳多得的激勵機制，鼓勵多渠道籌集資金。但由于這一激勵機制缺乏具體的硬性規(guī)定，各地對長期繳費參保人員基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放數(shù)額不一致，部分地區(qū)甚至沒有執(zhí)行和落實這一激勵政策，導(dǎo)致絕大多數(shù)農(nóng)村居民也都是選擇最低繳費檔次，“多繳多得”的積極性不高。可以預(yù)見的是，未來進入老年后按較低檔次交費水平領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)量，可能難以滿足個人的基本生活需要，更談不上提高生活質(zhì)量了。因此，應(yīng)進一步完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險激勵機制，在更大程度上提升各類居民自愿參保和提高交費檔次的積極性。在此基礎(chǔ)上，打造以人為本、城鄉(xiāng)一體的養(yǎng)老保險公共服務(wù)平臺，真正做到服務(wù)于民、造福于民。

作者:賈志科 羅志華 單位:河北大學(xué)哲學(xué)與社會學(xué)學(xué)院 陜西師范大學(xué)哲學(xué)與政府管理學(xué)院