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伴隨人口老齡化程度的不斷加深，如何有效保障老年人口基本生活已經(jīng)成為重要問題?！?015年全國1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)公報(bào)》〔1〕顯示，我國60歲及以上人口已達(dá)22182萬人，占總?cè)丝诘?6.15%，比2000年上升了2.89%。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)作為保障老年人基本生活的重要制度，人口轉(zhuǎn)變進(jìn)程的加速將對其產(chǎn)生劇烈沖擊，不僅會引起制度內(nèi)撫養(yǎng)比不斷攀升、繳費(fèi)壓力持續(xù)增大等負(fù)面效應(yīng)，同時(shí)也會造成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支、政府財(cái)政壓力不斷加大等結(jié)果，導(dǎo)致制度失衡風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇。據(jù)王曉軍〔2〕預(yù)測，如果個(gè)人賬戶基金繼續(xù)被挪用至統(tǒng)籌賬戶，那么在未來50年，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金將出現(xiàn)巨額缺口。張思鋒等〔3〕預(yù)測發(fā)現(xiàn)，做實(shí)個(gè)人賬戶后統(tǒng)籌賬戶的基金缺口比未做實(shí)的基金缺口累計(jì)減少13889.02億元，表明做實(shí)個(gè)人賬戶可以減輕人口老齡化對基金缺口的影響。鄭秉文等〔4〕提出，造成中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)狀況失衡的主要原因有各個(gè)省之間不同的歷史債務(wù)、制度贍養(yǎng)率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、勞動力流動空間分布等。趙應(yīng)文〔5〕也提出，近幾年養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行的實(shí)踐證明，靠“統(tǒng)帳”制度是不能解決空帳問題，唯一的選擇是政府承擔(dān)轉(zhuǎn)制成本。張盈華〔6〕指出，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營并不以全國統(tǒng)籌為前提，也不以做實(shí)個(gè)人賬戶為條件，應(yīng)繞開這兩個(gè)難以解決的現(xiàn)實(shí)難題，盡早實(shí)現(xiàn)投資運(yùn)營以保值增值。以上研究主要關(guān)注全國層面上基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡問題，對于人口老齡化加速發(fā)展省份基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可持續(xù)發(fā)展問題關(guān)注不足。江蘇省是我國人口大省，也是人口老齡化最為嚴(yán)重的省份，2015年1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，60歲及以上人口已達(dá)1539萬人，占全省人口總量的19.17%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期全國平均水平。人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的超前，使得江蘇省成為全國層面上基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度平衡發(fā)展面臨挑戰(zhàn)最為嚴(yán)峻的省份之一。本文以江蘇省為例，分析人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變進(jìn)程中企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支狀況，結(jié)合對2016～2050年江蘇省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支情況預(yù)測結(jié)果，剖析基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存在的中長期風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而分析基金收支失衡的原因，提出化解基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金失衡風(fēng)險(xiǎn)的對策建議。

1基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支現(xiàn)狀

江蘇省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)人數(shù)呈不斷上升趨勢，使得全省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入逐年增加，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)期收入由2001年的133.36億元增加至2015年的2114.01億元，年均增加141.47億元，年均增長率為21.82%(表1)。但同時(shí)受到人口老齡化的影響，退休人數(shù)也呈現(xiàn)不斷上升趨勢，由2001年的212.74萬人增加至2015年的640.09萬人，14年間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期支出將近翻了4翻，以年均增長率20.08%的速度由2001年的139.50億元快速增加至2015年的1792.82億元。從基金收支差額來看，盡管江蘇省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌初期出現(xiàn)過短暫的基金收不抵支現(xiàn)象，但2003年以后，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入均大于支出，當(dāng)期結(jié)余由2003年的18.45億元增加至2015年的321.19億元，基金結(jié)余明顯增多。

2人口老齡化背景下基金收支面臨的中長期失衡風(fēng)險(xiǎn)

企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合模式，由社會統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶共同構(gòu)成?；攫B(yǎng)老金也包括兩部分，即社會統(tǒng)籌賬戶的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶的個(gè)人養(yǎng)老金。人口老齡化使得社會統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶均面臨收支失衡風(fēng)險(xiǎn)。

2.1社會統(tǒng)籌賬戶基金收支預(yù)測

本研究在假定實(shí)際繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)率變動趨勢及對參保人數(shù)、離退休人數(shù)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)測的基礎(chǔ)上，結(jié)合2015年江蘇省1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，測算了2016～2050年社會統(tǒng)籌賬戶基金收入情況;根據(jù)所構(gòu)建的社會統(tǒng)籌賬戶支出模型及過渡性養(yǎng)老金推算模型，預(yù)測了人口老齡化發(fā)展趨勢下社會統(tǒng)籌賬戶基金的收支情況。從預(yù)測結(jié)果來看，社會統(tǒng)籌賬戶基金收入與支出均快速增長，2016～2018年基金收入大于支出。但隨著人口老齡化加劇等多方面因素的影響，2029～2035年將再次出現(xiàn)基金缺口。2036～2049年基金收支狀況良好，但2050年開始收不抵支，而且基金缺口有持續(xù)增大的趨勢。從累計(jì)結(jié)余來看，到2017年，累計(jì)結(jié)余開始正向積累。這種預(yù)測方法基于以下兩種假設(shè):一是社會統(tǒng)籌基金只用于支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金、過渡性養(yǎng)老金及正常調(diào)整的基本養(yǎng)老金;二是個(gè)人賬戶已經(jīng)做實(shí)。但是，目前個(gè)人賬戶“空帳”運(yùn)行嚴(yán)重，社會統(tǒng)籌基金的支出還將為個(gè)人賬戶為做實(shí)的部分買單，社會統(tǒng)籌賬戶基金的支出將遠(yuǎn)大于上述預(yù)測值。

2.2個(gè)人賬戶基金收支預(yù)測

個(gè)人賬戶養(yǎng)老金是根據(jù)“以收定支”來測算的。但對于個(gè)體而言，可能先于平均預(yù)期壽命死亡，這時(shí)個(gè)人賬戶中沒有發(fā)放的部分可作為遺產(chǎn)領(lǐng)取;而對于壽命超過平均預(yù)期壽命的個(gè)體，個(gè)人賬戶會在達(dá)到平均預(yù)期壽命時(shí)已領(lǐng)取完，以后的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金將在社會統(tǒng)籌賬戶基金中支付，這就是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的“長壽風(fēng)險(xiǎn)”。本文假定男性退休年齡為60歲，女性為55歲，利率為6%。測算2016～2050年個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的支出情況。可見，隨著人口老齡化程度的加劇，個(gè)人賬戶應(yīng)當(dāng)支出的部分由2016年的59.91億元增加至2050年的2724.73億元，年均增長率為11.88%。其中，因長壽風(fēng)險(xiǎn)而導(dǎo)致的個(gè)人賬戶超支部分將由2016年的1.54億元增加至2050年的848.71億元，在個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行的情況下，超支的部分將由社會統(tǒng)籌賬戶完全負(fù)擔(dān)。這進(jìn)一步加劇了社會統(tǒng)籌賬戶基金失衡風(fēng)險(xiǎn)。

2.3調(diào)整后的社會統(tǒng)籌賬戶基金收支趨勢

進(jìn)一步將個(gè)人賬戶超支的部分考慮到社會統(tǒng)籌賬戶的收支之中，調(diào)整后的預(yù)測結(jié)果顯示:與未調(diào)整的社會統(tǒng)籌賬戶基金收支預(yù)測結(jié)果相比，基金收支缺口首次出現(xiàn)的時(shí)間將提前至2025年，并從2028年開始累計(jì)結(jié)余始終為負(fù)(圖2)。此外，由“長壽風(fēng)險(xiǎn)”造成的個(gè)人賬戶超支在社會統(tǒng)籌賬戶基金支出部分所占比例也將逐漸增加。預(yù)測結(jié)果顯示，到2030年這一比例將達(dá)到18.48%，2050年更是達(dá)到35.74%。因此，隨著人口老齡化程度的進(jìn)一步加劇，社會統(tǒng)籌賬戶基金收支平衡面對的壓力不能忽視。

3基金收支失衡的原因分析

3.1歷史隱性債務(wù)處理中政府責(zé)任的缺位

如何解決隱性債務(wù)是養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)軌過程中需要解決的重要問題之一。隱性債務(wù)是指在原制度中職工已經(jīng)積累，在新制度中卻無相應(yīng)基金支付的養(yǎng)老金權(quán)益的現(xiàn)值，即“老人”和“中人”在舊制度累積的養(yǎng)老金權(quán)益在現(xiàn)行制度下的權(quán)益現(xiàn)值。隱性債務(wù)本來應(yīng)該由政府負(fù)擔(dān)，但是政府采取的辦法是“老人”和“中人”養(yǎng)老金的來源都要通過當(dāng)期企業(yè)“統(tǒng)籌繳費(fèi)”解決，這使得絕大部分企業(yè)無法承擔(dān)這樣的雙重養(yǎng)老任務(wù)。為了維持體系的運(yùn)轉(zhuǎn)，政府在財(cái)政投入不足時(shí)只能挪用新職工個(gè)人賬戶的養(yǎng)老基金，來支付“老人”和“中人”的養(yǎng)老金。這就造成了個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行。根據(jù)規(guī)定，個(gè)人賬戶未做實(shí)部分的費(fèi)用由社會統(tǒng)籌賬戶基金支付。因此個(gè)人賬戶“空賬”的存在，又加重了社會統(tǒng)籌賬戶基金的支付壓力，進(jìn)一步加劇了基金失衡風(fēng)險(xiǎn)。

3.2繳費(fèi)工資基數(shù)不實(shí)

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，用人單位應(yīng)以本單位全部職工工資總額為繳費(fèi)基數(shù)，并設(shè)置了繳費(fèi)基數(shù)的下限。工資總額是指單位在一定時(shí)間內(nèi)直接支付給本單位全部職工的勞動報(bào)酬總額。但是企業(yè)的工資總額是由企業(yè)上報(bào)，并由社會保險(xiǎn)管理部門核定，從企業(yè)的利益出發(fā)少報(bào)、瞞報(bào)工資總額的現(xiàn)象普遍存在。企業(yè)還會以種種名義發(fā)放不在“工資總額”統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)的收入，形成一部分非工資收入。在實(shí)際操作中，大部分企業(yè)僅按照所規(guī)定的下限繳費(fèi)，導(dǎo)致平均繳費(fèi)基數(shù)甚至達(dá)不到在崗職工平均工資的60%。在繳費(fèi)率不變的前提下，繳費(fèi)基數(shù)的縮小勢必減少基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收入。因而，繳費(fèi)工資基數(shù)不實(shí)也是造成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不平衡的原因之一。

3.3較低的退休年齡及提前退休加重的支付壓力

根據(jù)我國的退休政策，退休年齡為男職工60歲，女干部55歲，女工人50歲。這一規(guī)定制定于20世紀(jì)50年代，隨著人口預(yù)期壽命的延長，原有的制度已不符合當(dāng)今的人口特征。較低的退休年齡意味著較短年限的個(gè)人賬戶基金繳費(fèi)積累及較長時(shí)間的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金領(lǐng)取。這種情況下會導(dǎo)致兩項(xiàng)支出的增加，一是社會統(tǒng)籌賬戶的支出額，二是超出預(yù)期壽命后個(gè)人賬戶的支出額。在個(gè)人賬戶空賬的情況下，這兩部分支出都需要社會統(tǒng)籌賬戶進(jìn)行支付。因此，較低的退休年齡是造成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支壓力的另一個(gè)重要原因。此外，在退休年齡已經(jīng)較低的情況下，還存在大量提前退休的現(xiàn)象。盡管國家已出臺了嚴(yán)禁提前退休的規(guī)定，但是提前退休在一些地方屢禁不止。企業(yè)希望通過職工提前退休來節(jié)約成本，一些退休后退休金變化不大的職工也很愿意提前退休，提前養(yǎng)老。這種行為使得原本就脆弱的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金處于更大的風(fēng)險(xiǎn)中。

3.4基金收益率低

基金收益率低是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理中出現(xiàn)的重要問題。在資本市場還不健全的大環(huán)境下，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資尚未完全放開，主要投資于儲蓄和購買國債。但是目前存款利率水平較低，常常低于通貨膨脹率。當(dāng)養(yǎng)老金支付水平相同時(shí)，較低的基金收益率則要求較高的繳費(fèi)率。因此，較低的基金收益率直接加重了制度的現(xiàn)行負(fù)擔(dān)并直接減少了個(gè)人賬戶的積累額。基金一旦出現(xiàn)貶值，就意味著基金實(shí)際在“縮水”，按照目前規(guī)定確定的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)無法滿足實(shí)際生活的需要。屆時(shí)為了保證退休職工的生活，必須提高養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，那么基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付壓力將會更大。

3.5擴(kuò)面帶來的負(fù)面影響

2003年城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)大覆蓋面后，靈活就業(yè)人員的加入使得基金收入增加，這在一定程度上緩解了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出的壓力。然而在實(shí)際操作的過程中，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)不夠合理及靈活就業(yè)人員收入水平較低等原因，這項(xiàng)政策并未達(dá)到預(yù)期的效果。許多靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)具有三低的特點(diǎn)，即“低基數(shù)，低比例，低年限”。另外，靈活就業(yè)人員由于其工作的流動性，在按時(shí)按量繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)這一點(diǎn)上尚存在一定難度。當(dāng)這批靈活就業(yè)人員陸續(xù)進(jìn)入退休隊(duì)伍領(lǐng)取城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金時(shí)，將大大增加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付壓力。因此，擴(kuò)大覆蓋面在短期內(nèi)可能會增加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收入，但在中長期卻會導(dǎo)致養(yǎng)老金支付壓力的加大，成為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支失衡的主要原因之一。

4對策建議

4.1合理消化隱性債務(wù)

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的處理是政府不可推卸的責(zé)任，政府可通過變現(xiàn)國有資產(chǎn)存量、發(fā)行認(rèn)可債券等多種方式籌資以償還養(yǎng)老保險(xiǎn)的隱性債務(wù)?？紤]到制度改革前勞動生產(chǎn)率低下和轉(zhuǎn)制后勞動力退休年齡過早、替代率過高等因素，應(yīng)適當(dāng)進(jìn)行責(zé)任分解，明確歷史債務(wù)的償付責(zé)任，建立合理的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，比如通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、設(shè)立專項(xiàng)基金等方式籌資，逐年消化歷史債務(wù)，而不是僅僅由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來承擔(dān)，可以減輕社會統(tǒng)籌基金的支付壓力，并能夠更好地解決隱性債務(wù)問題。同時(shí)，在個(gè)人賬戶“空賬”和轉(zhuǎn)制成本問題上，政府應(yīng)該承擔(dān)起主體的責(zé)任。

4.2改革完善退休方案

目前，出于個(gè)人經(jīng)濟(jì)狀況等因素考慮，仍然有相當(dāng)一部分的參保人員，在自身?xiàng)l件并不完全符合相關(guān)政策的情況下還是千方百計(jì)地選擇提前退休，對于這部分人群，養(yǎng)老金發(fā)放機(jī)構(gòu)對于領(lǐng)取養(yǎng)老金的人員要進(jìn)行嚴(yán)格的資格審查。其次，企業(yè)急于減員增效，不惜造假給職工辦理提前退休手續(xù)，對于這種行為要嚴(yán)格禁止。另外要制定合理的退休方案來緩減基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的壓力。結(jié)合勞動力的特點(diǎn)和結(jié)構(gòu)，慎重考慮。將退休制度改革的重點(diǎn)放在研究漸進(jìn)式延遲退休年齡改革及彈性退休制等相關(guān)配套措施的制定上，而并非簡單地延遲退休年齡，采取科學(xué)有效方法制定出令民眾滿意且能緩解基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付壓力的方法。

4.3提高基金統(tǒng)籌層次

現(xiàn)階段，江蘇省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金尚未完全做到市級統(tǒng)籌。在人口老齡化日益嚴(yán)峻的形勢下，由于現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次過低，各統(tǒng)籌地區(qū)基金封閉運(yùn)行，地區(qū)之間基金積余和基金不足并存，省級調(diào)劑和各級財(cái)政的壓力不斷增加。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)之前，江蘇應(yīng)加快提高統(tǒng)籌層次步伐，完善省級基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金調(diào)度平臺，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的平衡，考慮以蘇南為中心，逐步將各地調(diào)劑金與當(dāng)?shù)赜噘~戶積累掛鉤，再由調(diào)劑金集中支付赤字較為嚴(yán)重的地區(qū)。

4.4確?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值

目前我國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資絕大部分以儲蓄和購買國債為主，為確?；鸨Ｖ翟鲋担瑧?yīng)該拓寬基金的投資渠道。江蘇省應(yīng)借鑒廣東、山東、黑龍江等省份的經(jīng)驗(yàn)，拿出一定比例的養(yǎng)老基金委托全國社?；鹄硎聲顿Y運(yùn)營。也可以建立嚴(yán)格監(jiān)管制度，將一部分養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投入證券市場，并委托有實(shí)力的基金管理公司運(yùn)作，將其盈利中的大部分用于基金的增值。也可以借鑒智利等國家的成功經(jīng)驗(yàn)，通過發(fā)行特種債券擴(kuò)大國債規(guī)模。同時(shí)政府相關(guān)部門要履行監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)對基金管理公司的監(jiān)督和約束。

4.5推進(jìn)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)，合理降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在著碎片化、居民參保積極性不高、跨統(tǒng)籌區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)困難等問題。應(yīng)改革完善以制度統(tǒng)一;包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)及個(gè)人儲蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)三支柱;兼顧公平與效率和適度保障等原則的一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。在明確政府在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中應(yīng)承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任基礎(chǔ)上合理降低企業(yè)在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，推進(jìn)企業(yè)年金的健康發(fā)展。隨著作為第二支柱的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)真正發(fā)揮合理的功能，就可以適度降低作為第一支柱的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率，減少基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支出，促進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

作者:王歡 單位:河海大學(xué)人口研究所