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摘要：西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策是區(qū)域稅收政策與產(chǎn)業(yè)政策的結(jié)合，通過對國家鼓勵類產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠支持，引導經(jīng)濟落后地區(qū)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動產(chǎn)業(yè)升級，以促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。文章以華東地區(qū)唯一執(zhí)行西部大開發(fā)稅收政策的設(shè)區(qū)市—贛州市為例，調(diào)查分析贛州市執(zhí)行西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的成效，為完善和健全西部大開發(fā)稅收政策提供一些建議。

關(guān)鍵詞：西部大開發(fā)；稅收優(yōu)惠政策

一、引言

稅收優(yōu)惠是解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的一項長期戰(zhàn)略性措施，自我國實施第一輪西部大開發(fā)稅收政策以來，對促進西部地區(qū)的經(jīng)濟增長發(fā)揮了重要的作用，為了進一步縮短與東部地區(qū)的差距，我國于2011年推行第二輪西部大開發(fā)稅收政策，在原來西部12個省（區(qū)、市）享受稅收優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，新增了包括江西贛州在內(nèi)的多個中部特定地區(qū)。在贛州市享受了第一輪稅收優(yōu)惠政策后，2020年4月28日，財政部、國家稅務總局、國家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布公告，明確贛州市可在接下來的十年實施第二輪西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策。本質(zhì)上看，西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策是區(qū)域稅收政策與產(chǎn)業(yè)政策的結(jié)合，國家通過對鼓勵類產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠支持，引導經(jīng)濟落后地區(qū)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與升級。贛州是目前華東地區(qū)唯一執(zhí)行西部大開發(fā)稅收政策的設(shè)區(qū)市，經(jīng)濟發(fā)展長期落后于周邊發(fā)達地區(qū)，但是相較于西部地區(qū)，贛州有著較為優(yōu)越的地理位置，鄰近珠三角和閩南地區(qū)，是粵港澳大灣區(qū)的輻射區(qū)域。此外，贛州擁有非常豐富的稀有金屬礦產(chǎn)資源，全球70%的中重稀土都產(chǎn)自贛州。豐富的稀土資源以及良好的區(qū)域位置，為吸引外部投資推動地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。本文研究分析贛州第一輪西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的實施效應，為第二輪的稅收優(yōu)惠延續(xù)政策的落地提出切實有效的建議，具有很強的現(xiàn)實意義。

二、贛州市執(zhí)行西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策概況

（一）贛州市執(zhí)行西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的內(nèi)容

在財政部、海關(guān)總署、國家稅務總局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于贛州市執(zhí)行西部大開發(fā)稅收政策問題的通知》中規(guī)定：自2012年1月1日至2020年12月31日，對設(shè)在贛州市的鼓勵類產(chǎn)業(yè)的企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅；對贛州市鼓勵類產(chǎn)業(yè)及優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的項目在投資總額內(nèi)進口的自用設(shè)備，在政策規(guī)定范圍內(nèi)免征關(guān)稅。2020年4月，財政部、稅務總局、國家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于延續(xù)西部大開發(fā)企業(yè)所得稅政策的公告》中規(guī)定，到2030年為止，對贛州市的鼓勵類產(chǎn)業(yè)企業(yè)繼續(xù)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅；同時，降低符合鼓勵類企業(yè)要求的門檻，將鼓勵類企業(yè)當年度主營業(yè)務收入占收入總額限制比例的70%降至60%。與西部地區(qū)相比，贛州市執(zhí)行西部大開發(fā)稅收政策在稅種上不存在差別，但兩者在產(chǎn)業(yè)目錄的參照標準上存在很大差異。西部地區(qū)執(zhí)行的是具有地方特色的《西部地區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄》，贛州雖然獲得了西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策，但從政策實施起截至2020年底，一直以來執(zhí)行的鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄都是全國統(tǒng)一目錄，與西部地區(qū)不相同。到2021年1月，國家發(fā)改委公布了《西部地區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄（2020年本）》，明確了從2021年3月1日起，贛州可以比照西部地區(qū)執(zhí)行新的產(chǎn)業(yè)目錄，但仍未制定符合贛州產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色的差別化鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄。

（二）贛州市實施西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的基本情況

自贛州市執(zhí)行西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策以來，轄區(qū)內(nèi)的優(yōu)惠企業(yè)尤其是大中型企業(yè)的稅收負擔減輕，市場份額及盈利水平得到了一定程度的提高。根據(jù)稅務局提供的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2020年底，累計2812戶企業(yè)已享受55.43億元的企業(yè)所得稅減免，惠及電力、制造業(yè)和服務業(yè)等62個行業(yè)。2020年全市的企業(yè)所得稅收入達到66.87億元，政策優(yōu)惠減免稅額達到8.13億元，減免稅額占當年全市企業(yè)所得稅收入的12%，而2019年度占比為10%。說明贛州市實施的第一輪西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的影響力在逐漸擴大，每年減免稅額占全市所得稅收入較大的比重。值得注意的是，在政策實施的9年中，減免稅額顯著增長，到2018年合計減免了9.5億元的稅額，達到了頂峰，但是享受優(yōu)惠政策的企業(yè)戶數(shù)呈下降趨勢，從2012年政策實施初期的380戶企業(yè)變成2020年的263戶，下降了30%，說明企業(yè)享受稅收優(yōu)惠政策的準入門檻的影響較大，符合減免稅額要求的企業(yè)數(shù)量不多

三、贛州執(zhí)行西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的成效

贛州自2012年初實施第一輪西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策，作為宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要政策，已經(jīng)連續(xù)實施了9年，取得了一些成效，但與政策預期相比還有很大的差距。

（一）吸引的外部投資逐漸增多，政策“洼地”效應初顯，但缺乏贛州特色產(chǎn)業(yè)

西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的目的主要是吸引外部投資，促進地方經(jīng)濟發(fā)展。在贛州執(zhí)行西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的9年中，吸引的外部投資逐漸增多，據(jù)統(tǒng)計，在政策實施中期，2015年贛州轄區(qū)內(nèi)享受稅收優(yōu)惠政策的企業(yè)有274戶，其中，在2012年政策出臺后新成立的企業(yè)是15戶，外部投資占極少數(shù)，絕大多數(shù)的新設(shè)立企業(yè)并非轄區(qū)外轉(zhuǎn)入。到了2020年，第一輪優(yōu)惠政策截止時間，在享受稅收優(yōu)惠政策的263戶企業(yè)中，超過一半的企業(yè)是在政策出臺后新設(shè)立的，其中，屬于轄區(qū)外轉(zhuǎn)入的新設(shè)企業(yè)有49戶，遠超政策實施中期（見表2）。這一變化說明在稅收優(yōu)惠政策實施后，新設(shè)立的企業(yè)大幅度增長，其中外部投資逐漸增多，目前新設(shè)轄區(qū)外轉(zhuǎn)入企業(yè)占新設(shè)企業(yè)的總數(shù)將近40%，政策“洼地”效應逐步顯現(xiàn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然享受優(yōu)惠的行業(yè)覆蓋面廣，但無論是政策實施前期還是后期，較少有贛州的優(yōu)勢和特色產(chǎn)業(yè)涉及，比如家具制造業(yè)、新能源汽車以及稀土產(chǎn)業(yè)，這些贛州的優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)中能夠享受稅收優(yōu)惠的企業(yè)數(shù)量非常少。

（二）企業(yè)增速快，享受優(yōu)惠企業(yè)占比低，稅收優(yōu)惠準入門檻高

截至2020年，贛州轄區(qū)登記的企業(yè)納稅人達到了8.47萬戶，享受稅收優(yōu)惠的企業(yè)是263戶，占轄區(qū)內(nèi)登記全部戶數(shù)的0.31%。2016年底贛州轄區(qū)登記的企業(yè)納稅人數(shù)是2.85萬戶，享受稅收優(yōu)惠的企業(yè)是303戶，占轄區(qū)內(nèi)登記全部戶數(shù)的1.06%。相較于2016年，贛州轄區(qū)登記的企業(yè)納稅人增長了197%，說明贛州地區(qū)近些年企業(yè)的增長速度較快，但是大多數(shù)企業(yè)達不到西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的準入門檻，享受稅收優(yōu)惠的企業(yè)數(shù)量呈下降趨勢，與企業(yè)增速不成正比，與政策預期差距較大。贛州以資源開采和初級產(chǎn)品加工等較為低端的產(chǎn)業(yè)為主，符合國家鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄的企業(yè)比較少，這就導致企業(yè)可以享受稅收優(yōu)惠政策的標準較高。因此執(zhí)行全國統(tǒng)一的鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄，無法滿足贛南中央蘇區(qū)的經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展需求，對促進贛南地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展尤其是推動地方優(yōu)勢和特色產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的作用與力度有限，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與升級。

（三）優(yōu)惠企業(yè)變動大，每年新增的企業(yè)戶數(shù)不及減少戶數(shù)

在稅收優(yōu)惠政策實施期間，每年享受優(yōu)惠的企業(yè)變動較大，據(jù)統(tǒng)計，在政策實施的后5年間，在前一年享受了優(yōu)惠政策的企業(yè)中，每年有超過28%的企業(yè)發(fā)生了變動，第二年不再享受，或者第二年有新增企業(yè)。僅在2020年享受的263家企業(yè)中，就有69家是新增企業(yè)，2019年的73家企業(yè)在2020年不再享受優(yōu)惠（見表3）。有相當一部分企業(yè)不能持續(xù)享受優(yōu)惠政策，據(jù)統(tǒng)計，在2016年享受優(yōu)惠的企業(yè)中，能夠持續(xù)5年享受優(yōu)惠政策的企業(yè)只剩118戶，還不到2016年優(yōu)惠企業(yè)戶數(shù)的一半。在每年減少的企業(yè)中，很多仍在存續(xù)中，近兩年，每年新增企業(yè)的戶數(shù)還不及每年減少的企業(yè)戶數(shù)，表明很多企業(yè)在正常經(jīng)營過程中可能由于調(diào)整了業(yè)務結(jié)構(gòu)等，無法滿足原先政策規(guī)定的主營業(yè)務收入占總收入比重70%的要求，導致很多企業(yè)受到限制而無法持續(xù)享受稅收優(yōu)惠。

四、西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策建議

（一）制定符合地方特色的鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄，爭取獲得有關(guān)部門批準

西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的含金量主要體現(xiàn)在該地區(qū)擁有根據(jù)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際和特色制定的差別化鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄。如果執(zhí)行的是面向全國范圍的、統(tǒng)一的國家鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄，即便是獲得了實施西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的地區(qū)，其政策優(yōu)勢也極不明顯。早期，由于西部地區(qū)執(zhí)行的是全國統(tǒng)一的鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄，稅收優(yōu)惠政策并未發(fā)揮應有的作用。與贛州在第一輪西部大開發(fā)稅收政策中執(zhí)行的全國統(tǒng)一目錄相比，新修訂的《西部地區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄（2020年本）》新增了西部地區(qū)的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，包含農(nóng)林牧漁、能源資源、高端芯片研發(fā)與生產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)條目，國家發(fā)改委明確贛州可比照西部地區(qū)鼓勵目錄執(zhí)行。新修訂的西部地區(qū)鼓勵目錄并未對贛州的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)進行全覆蓋，但于贛州執(zhí)行西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策而言是一個進步，為進一步支持贛州地區(qū)補短板、強弱項，建議后續(xù)相關(guān)部門仍要積極推進國家對于制定符合贛州地方特色的鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄的支持，爭取讓贛州享受到有差別的鼓勵目錄，這對于促進贛南蘇區(qū)地方經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、吸引外部投資有很大的推動作用。

（二）引導企業(yè)擴大鼓勵類業(yè)務，加大幫扶力度

原政策規(guī)定享受稅收優(yōu)惠的企業(yè)除了要為鼓勵目錄中的產(chǎn)業(yè)外，主營業(yè)務收入要超過當年營業(yè)收入的70%，事實證明，稅收優(yōu)惠的準入門檻過高，導致贛州地區(qū)享受優(yōu)惠企業(yè)變動比較大。在第一輪西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策實施期間，贛州地區(qū)享受稅收優(yōu)惠政策企業(yè)的數(shù)量不但沒有提升還呈下降趨勢。在新一輪的優(yōu)惠政策中主營業(yè)務收入占比已經(jīng)降低到60%，鼓勵類企業(yè)準入門檻的下降給更多企業(yè)提供了機會。為了進一步擴大享受優(yōu)惠企業(yè)的數(shù)量，建議政府相關(guān)部門積極介入，對符合鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄的企業(yè)，并且主營業(yè)務占收入總額50%以上60%以下的企業(yè)，實行稅務部門領(lǐng)導一對一幫扶，引導企業(yè)采取辦法自主突破政策條件的限制，比如采取企業(yè)并購、分拆、成立關(guān)聯(lián)公司等方式提高企業(yè)主營業(yè)務收入占比，使其達到享受稅收優(yōu)惠的門檻。

（三）加強政策宣傳，積極推動政策實施

所得稅優(yōu)惠政策的受益對象主要是盈利企業(yè)，受地理、交通、疫情等方面的影響，贛州地區(qū)的企業(yè)盈利較少、虧損情況普遍存在，難以享受稅收優(yōu)惠。對于很多微利企業(yè)或者非盈利企業(yè)而言，稅收優(yōu)惠政策的吸引力度不大，這使得政策的推行進度一直以來都較為緩慢。稅收政策執(zhí)行是一個長期且持續(xù)的過程，政策效應的完全顯現(xiàn)也需要經(jīng)歷一個漫長的過程，相關(guān)部門要充分傳達政策實施意義，使投資者充分領(lǐng)會政策深意，尤其對于那些投資期長、投入資金大、回報慢的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)需要重點關(guān)注。相較于第一輪贛州執(zhí)行的全國目錄，新修訂的西部地區(qū)鼓勵目錄中的產(chǎn)業(yè)表述更為清晰且細致，建議政府相關(guān)部門積極宣傳西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策，讓更多企業(yè)關(guān)注到政策紅利從而積極申報。同時，針對部分企業(yè)提出的資格審批程序復雜、手續(xù)多，從而導致申報積極性不高的問題，建議相關(guān)部門盡快出具西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策實施細則，簡化符合鼓勵產(chǎn)業(yè)目錄資格的審批程序，提高行政效率。

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作者:賴程 溫世杰 伍志婷