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［摘要］新時期下，我國政府績效意識逐漸增強，提出全過程救災(zāi)資金績效管理，要求創(chuàng)新自然災(zāi)害防治投入機制，凝聚投資合力，使“以防為主，防治結(jié)合”的救災(zāi)理念進一步深化。而目前，我國救災(zāi)資金投入路徑并未有效凝聚，其投入管理層面上存在公私合作不足、商業(yè)保險覆蓋率低、救災(zāi)捐贈資金管理不科學(xué)等一系列問題。文章對新形勢下我國救災(zāi)資金投入路徑管理現(xiàn)狀進行分析整合，從公私合作、商業(yè)保險、捐贈及個人應(yīng)急儲蓄準備四個方面，對救災(zāi)資金的長效投入機制進行探究，以期對創(chuàng)新自然災(zāi)害防治投入機制，提高救災(zāi)資金績效管理提出建議。

［關(guān)鍵詞］救災(zāi)資金;投入;長效機制

1引言

據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2016—2019年由自然災(zāi)害造成的全國直接經(jīng)濟損失分別是5032.9億元、3018.7億元、2644.6億元和3270.9億元。作為突發(fā)公共事件，自然災(zāi)害的突發(fā)性給救災(zāi)活動的展開增加難度。突發(fā)公共事件的應(yīng)對是財務(wù)活動和業(yè)務(wù)活動的統(tǒng)一。前者指向資金和資源，后者指向受托履職情況［1］。我國《突發(fā)公共事件應(yīng)對法》將突發(fā)公共事件的業(yè)務(wù)管理分為:預(yù)防準備—監(jiān)測預(yù)警—處置救援—恢復(fù)重建。與之對應(yīng)，財務(wù)活動分為:投入—使用—產(chǎn)出。其中，投入環(huán)節(jié)是自然災(zāi)害等突發(fā)公共事件財務(wù)活動的起點，投入路徑是否有效凝聚決定防災(zāi)減災(zāi)工作的成效。相關(guān)政策對救災(zāi)資金投入管理提出了要求:《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃(2016—2020年)的通知》(國辦發(fā)〔2016〕104號)指出要完善防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)資金投入機制，拓寬資金投入渠道。2020年7月“自然災(zāi)害防治工作部際聯(lián)席會議第二次會議”中指出要加強創(chuàng)新自然災(zāi)害防治投入機制，最大限度凝聚投資合力。強化資金管理監(jiān)督，提高使用績效［2］。由此可見，相關(guān)政策由單純強調(diào)救災(zāi)資金的使用和產(chǎn)出逐漸走向資金的投入，要求對救災(zāi)資金開源提質(zhì)增效。近年來我國部分學(xué)者對救災(zāi)資金投入管理進行了研究。武玲玲、常延嶺等(2015)［3］認為財政以外的應(yīng)急資金比例小，應(yīng)急資金的籌集比例不合理。周洪建(2018)［4］認為社會脆弱性導(dǎo)致災(zāi)害救助的差異性，單靠政府自身短期無法滿足群眾的完全需求。余華茂(2019)［5］指出目前應(yīng)急財政投入量小，存在重復(fù)投入、預(yù)防投入不足及信貸政策支持不足等問題。錢洪宇(2019)［6］認為我國的應(yīng)急財政資金管理事前預(yù)備不足，中央與地方、政府與社會缺乏應(yīng)對災(zāi)害的風險分擔。綜上所述，現(xiàn)有學(xué)者的研究主要集中在資金投入規(guī)模、救助風險分擔等問題上，而缺乏對投入保障資金的系統(tǒng)化路徑探究，文章試圖整合優(yōu)化自然災(zāi)害救助資金投入渠道，構(gòu)建救災(zāi)資金投入長效機制，提高救災(zāi)資金績效。

2新形勢下我國救災(zāi)資金投入路徑管理現(xiàn)狀及原因

2.1公私合作不足。目前我國救災(zāi)資金的主要投入來源是中央財政和地方各級財政。我國《預(yù)算法》第四十條規(guī)定，各級一般公共預(yù)算應(yīng)當按照本級一般公共預(yù)算支出額1%～3%設(shè)置預(yù)備費，用于當年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見的開支。《突發(fā)公共事件應(yīng)對法》第三十一條規(guī)定，國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當采取財政措施，保障突發(fā)事件應(yīng)對工作所需經(jīng)費。在政策上，以財政為主的救災(zāi)資金投入模式并未充分發(fā)揮市場機制的作用，非公共部門也應(yīng)該扮演一定的角色。在救災(zāi)活動發(fā)生后，往往要對群眾進行臨時安置，對災(zāi)害發(fā)生地的基礎(chǔ)設(shè)施進行建設(shè)，無論是在資金還是資源上都存在大量缺口，單依靠政府進行救災(zāi)可能會壓縮正常財政支出，增加財政債務(wù)，導(dǎo)致經(jīng)濟波動。

2.2商業(yè)保險覆蓋率低。據(jù)瑞士再保險機構(gòu)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2019年全球保險業(yè)賠付了因災(zāi)害事件造成經(jīng)濟損失的40%左右，而目前中國保險業(yè)在自然災(zāi)害中的賠付比例僅為10%左右［7］。究其原因在于，一是保險機構(gòu)自身的賠償能力有限。保險賠償通常由保險公司自我賠付，然而因災(zāi)導(dǎo)致的巨額賠付與保險公司的實際財力差距懸殊，因此有關(guān)災(zāi)害險種僅作為財產(chǎn)險附屬條件存在并沒有設(shè)立針對性的險種［6］。二是居民的災(zāi)害風險防范意識不足，缺乏防范投入。大部分群眾傾向于等待政府有限的財政救助，加之政府部門與保險公司協(xié)作能力不足，缺乏相關(guān)宣傳，災(zāi)民自保意識不足，不愿進行投入。三是災(zāi)害財政救助受政府本級和上級財政收入的制約，要經(jīng)過層層審批，速度比商業(yè)保險理賠及時性和精準性要滯后［8］。

2.3救災(zāi)捐贈資金管理不科學(xué)。審計署出具并專項審計公告16份，與自然災(zāi)害救助資金的社會捐贈相關(guān)的審計公告有6份(如表1所示)，在公告中詳細指出我國通過社會捐贈途徑投入的救災(zāi)資金管理存在的問題。我國目前救災(zāi)捐贈資金存在的問題屢審屢犯。結(jié)合上表及現(xiàn)實情況而言，主要原因如下:一是我國慈善組織內(nèi)部管理制度缺失，忽視對社會捐贈路徑的有效披露，資金去向無跡可尋，社會公眾對其信任度低，影響資金的投入。二是慈善組織的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員績效意識缺乏，并未將救災(zāi)資金交付的及時性納入日常工作的重點。三是慈善組織的相關(guān)監(jiān)督問責制度不完善。從內(nèi)部監(jiān)督來看，未設(shè)置監(jiān)事會對內(nèi)部的財務(wù)活動進行有效監(jiān)督，相關(guān)績效考評和問責機制并未建立，易出現(xiàn)以權(quán)謀私、占有滯留等違法行為。從外部監(jiān)督來看，財政與金融中國市場2021年第16期(總第1079期)會計師事務(wù)所往往對慈善組織相關(guān)財務(wù)報表的可靠性和相關(guān)性進行數(shù)字審計，難以滿足應(yīng)急資金審計監(jiān)督的要求。此外，以民政、紀委及審計機關(guān)為主的外部監(jiān)督主體缺乏全過程的動態(tài)追蹤和反饋。

2.4災(zāi)害預(yù)防的個人應(yīng)急儲蓄準備不足。據(jù)中國人民銀行數(shù)據(jù)顯示，自2016年起，居民的凈存款已連續(xù)三年出現(xiàn)負增長，2018年末中國居民的借貸率為60.4%，居民的整體負債總額占到當年社會總體財富的60%以上，此外通過計算我國居民家庭儲蓄率發(fā)現(xiàn)①(表2)，我國居民家庭儲蓄率并不高，過去六年平均儲蓄率GDP口徑統(tǒng)計是7.76%，居民收入口徑不足20%。較低的儲蓄率加之較高的居民杠桿率，居民的債務(wù)負擔重，以自身的財務(wù)狀況難以有效應(yīng)對災(zāi)害風險。在經(jīng)歷災(zāi)害時，受災(zāi)民眾自身作為真正的第一反應(yīng)者。在沒有外部援助的情況下，搬遷到新的住所、購買清潔用品或藥品，由于儲蓄不足迫使個人又背負大量債務(wù)，對于家庭本身而言更是災(zāi)難性的。

3投入視角下的救災(zāi)資金長效機制構(gòu)建

3.1搭建公私合作投入平臺。一是政府要與對救災(zāi)建設(shè)有關(guān)的企業(yè)(工程類、商貿(mào)類及生產(chǎn)加工類)保持密切聯(lián)系，實時觀測市場動態(tài)。在事前將不同地段相關(guān)資質(zhì)的企業(yè)歸集入庫，簡化對招標企業(yè)主營產(chǎn)品、經(jīng)營范圍及資質(zhì)的調(diào)查環(huán)節(jié)，減少非增值環(huán)節(jié)，及時進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是政府可與商業(yè)銀行進行合作，將救災(zāi)資金存放在商業(yè)銀行，對其進行歸集管理。在相關(guān)政策允許下進行各類投資服務(wù)，根據(jù)商業(yè)銀行的銀行系統(tǒng)顯示資金的占用費用，實現(xiàn)在線對救災(zāi)資金進行實時監(jiān)管和調(diào)整。

3.2發(fā)揮商業(yè)保險的杠桿作用。一是實行共保機制。要加快巨災(zāi)再保險制度的建立，政府在相關(guān)政策上對災(zāi)害保險進行支持，促使保險公司對巨災(zāi)保險進行設(shè)計創(chuàng)新，構(gòu)建保險、再保險、政府兜底的災(zāi)害風險轉(zhuǎn)移機制［4］。二是提高居民的災(zāi)害風險防范意識。借助新聞媒體、抖音、自媒體等多種途徑對自然災(zāi)害造成的威脅進行宣傳，提高居民風險防范意識，政府可以強制高風險地區(qū)參保并對參保人員提供參保補貼，以實現(xiàn)災(zāi)害保險的全覆蓋。

3.3促使救災(zāi)捐贈資金管理專業(yè)化。一是慈善組織要完善內(nèi)部組織管理制度，加強對社會捐贈籌集路徑的有效披露，提高社會公眾對其信任度。二是提高慈善組織管理人員的績效意識，將救災(zāi)資金上繳及時性納入日常工作的重點。可通過慈善總會代政府將接收的救災(zāi)捐贈資金統(tǒng)一上繳，確保資金的及時性。三是完善慈善組織的相關(guān)監(jiān)督問責制度。內(nèi)部設(shè)置監(jiān)事會對財務(wù)活動進行監(jiān)督，建立績效考評和問責機制。從外部監(jiān)督來看，會計師事務(wù)所要關(guān)注救災(zāi)資金的違規(guī)濫用問題，培養(yǎng)跨學(xué)科審計人才。此外，以民政、紀委及審計機關(guān)為主的外部監(jiān)督主體要將審計的關(guān)口前移。

3.4提高儲蓄用于緊急情況的比例。一是居民應(yīng)樹立危機意識，及時進行自我投入，提高個人的應(yīng)急資金儲蓄。二是當?shù)卣嘘P(guān)部門要與金融部門、應(yīng)急管理部門和當?shù)厣鐓^(qū)組織形成合作關(guān)系，為未來不確定的儲蓄提供咨詢服務(wù)以幫助居民進行合理的財務(wù)決策。三是由于社會和經(jīng)濟因素會影響居民災(zāi)害準備的能力，因此有關(guān)部門要根據(jù)對象的不同將解決方案選項進行擴展，這些解決方案可從低成本到無成本選項，再到高成本(最佳的家庭準備水平)以鼓勵居民加強個人財務(wù)準備。

4結(jié)語

救災(zāi)資金投入長效機制的構(gòu)建是一個資源整合協(xié)調(diào)的系統(tǒng)工程。首先，充分發(fā)揮市場機制的作用來拓寬融資渠道，還需分析金融市場、法律環(huán)境、政策支持等內(nèi)容對救災(zāi)資金的公私合作進行完善。其次，在以商業(yè)保險來擴充救災(zāi)資金的基礎(chǔ)上，對再保險的財政承擔比例需要進一步實證研究，以提出可踐行的相關(guān)舉措，鼓勵商業(yè)保險公司設(shè)計真正意義上的“災(zāi)害險”。最后，在大數(shù)據(jù)時代，結(jié)合救災(zāi)捐贈資金投入風險點，設(shè)計具體的資金投入管理評價指標，利用信息技術(shù)來優(yōu)化捐贈路徑也是進一步要研究的內(nèi)容。

作者:魏云嬌 單位:北方民族大學(xué)