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摘要：隨著新《中華人民共和國檔案法》對電子檔案合法地位的確立，《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》對電子檔案單套制歸檔的明確，特別是國家檔案局對多個(gè)單套制試點(diǎn)單位的驗(yàn)收通過，給雙軌制下的雙套制歸檔帶來一定的沖擊和挑戰(zhàn)，也把城建檔案單套制歸檔工作帶入了電子檔案的新階段。

關(guān)鍵詞：雙套制；單套制；城建檔案；電子檔案

一、城建檔案雙套制產(chǎn)生的歷史背景及原因

城建檔案雙套制的產(chǎn)生由來已久，早在20世紀(jì)60年代、70年代就有把重要的基建工程檔案復(fù)制雙套乃至多套進(jìn)行保存的做法。1961年5月23日，原國家建筑工程部在《關(guān)于基本建設(shè)檔案中竣工圖編制問題的暫行規(guī)定的通知》中就有規(guī)定：“竣工圖二份，其中一份由建設(shè)單位作為技術(shù)檔案妥善保管，一份隨同竣工驗(yàn)收文件報(bào)送上級主管機(jī)關(guān)歸檔。”1982年，原國家基本建設(shè)委員會(huì)發(fā)布的文件《關(guān)于編制基本建設(shè)工程竣工圖的幾項(xiàng)暫行規(guī)定》中也有類似的條款：“大中型建設(shè)項(xiàng)目和城市住宅小區(qū)建設(shè)的竣工圖，不得少于兩套，一套移交生產(chǎn)使用單位保管，一套交給主管部門或技術(shù)檔案部門長期保存，關(guān)系到全國性特別重要的建設(shè)項(xiàng)目（如首都機(jī)場、南京長江大橋等），應(yīng)增交一套給國家檔案館保存，小型建設(shè)項(xiàng)目的竣工圖不得少于一套，移交生產(chǎn)使用單位保管[1]。”由于制度等規(guī)定性的約束，所以自城建檔案館成立，建設(shè)工程檔案一式多份，至少是建設(shè)單位和城建檔案館各保存一套的體制，一直延續(xù)至今。這種管理體制既滿足了建設(shè)單位在日常管理、維護(hù)與改造中對工程檔案的需求，也滿足了城市建設(shè)管理部門和社會(huì)對工程檔案的需要。其實(shí)，城建檔案雙套或多套不單是體現(xiàn)在數(shù)量上，還體現(xiàn)在不同載體上。城建檔案館實(shí)際上一直運(yùn)行著紙質(zhì)檔案、照片檔案、錄像檔案以及縮微等不同保管方式的多套制。產(chǎn)生雙套制的原因比較復(fù)雜。從宏觀政策層面，黨中央、國務(wù)院一直高度重視信息化工作；從法律法規(guī)層面，雙套制是電子文件的法律地位及憑證性有待進(jìn)一步確認(rèn)的產(chǎn)物；從信息技術(shù)和信息化建設(shè)層面，20世紀(jì)90年代以來，隨著政府信息化、辦公自動(dòng)化及各類電子業(yè)務(wù)系統(tǒng)的應(yīng)用，電子文件開始在辦公業(yè)務(wù)及其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)中大量出現(xiàn)，建設(shè)行業(yè)也形成了數(shù)量巨大的建設(shè)電子文件，但是電子文件的可靠性和證據(jù)力方面難以保障。因此，城建檔案館在接收紙質(zhì)檔案的同時(shí)必須開展電子文件的接收。從傳統(tǒng)檔案管理的視角來看，電子文件不可信任，不可作為長期保存的對象，因此，出于對文件證據(jù)要求及長久可讀的考慮，將電子文件轉(zhuǎn)換成紙質(zhì)文件實(shí)行“雙套歸檔”，即以某種形式（主要是打印）將電子文件固化到傳統(tǒng)存儲(chǔ)介質(zhì)（主要是紙張）上，這是電子文件環(huán)境下賦予“雙套制”的含義。這一階段關(guān)于文件管理的規(guī)定是出于對技術(shù)的不信任和傳統(tǒng)管理模式的路徑依賴，實(shí)行“雙套制”來彌補(bǔ)電子文件的缺陷，將具有保存價(jià)值的電子文件轉(zhuǎn)化為紙質(zhì)文件并且同時(shí)保存文件的兩種版本，實(shí)行“雙套歸檔”[2]。

二、城建檔案雙套制的發(fā)展歷程

城建檔案雙套制是21世紀(jì)初提出的專指性概念，指電子檔案與紙質(zhì)檔案雙套保存的制度與方法。從根本上講是我國的檔案工作紙質(zhì)文件時(shí)代向電子文件時(shí)代過渡階段的產(chǎn)物。原來意義的雙套制或多套制反映在紙質(zhì)檔案上，紙質(zhì)檔案載體穩(wěn)定，信息可靠。隨著時(shí)代的發(fā)展，電子計(jì)算機(jī)的廣泛運(yùn)用，電子文件在城市規(guī)劃、建設(shè)、管理中大量涌現(xiàn)，城建檔案工作中心不再僅僅是圍繞紙質(zhì)檔案的傳統(tǒng)檔案管理，也包括電子文件檔案資料的管理。電子檔案的出現(xiàn)，使傳統(tǒng)的城建檔案管理模式受到了挑戰(zhàn)。早在2007年9月5日，原建設(shè)部發(fā)布了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《建設(shè)電子文件與電子檔案管理規(guī)范》（CJJ/T117-2007）（以下簡稱《電子規(guī)范》），并于2008年1月1日起開始實(shí)施。其中第7.2.2條規(guī)定：列入城建檔案館（室）接收范圍的建設(shè)工程，建設(shè)單位向城建檔案館（室）移交工程紙質(zhì)檔案時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)移交一套工程電子檔案。這意味著建設(shè)系統(tǒng)各行業(yè)、專業(yè)管理部門和工程建設(shè)單位應(yīng)該向城建檔案館（室）移交紙質(zhì)的和電子的兩套不同載體的檔案。這就是城建檔案的“雙套制”。這里的雙套制，是指同一份文件的紙質(zhì)版本和電子版本同時(shí)歸檔后二者共同處于存儲(chǔ)和可利用狀態(tài)，亦稱為“雙套歸檔”。這是第一次對“雙套歸檔”的提法和定義。雙套制的推行既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，經(jīng)過14年的運(yùn)行，為城建檔案事業(yè)的發(fā)展破解了諸多難題。2017年4月11日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了修訂后的《建設(shè)電子文件與電子檔案管理規(guī)范》（CJJ/T117-2017），其中第3.0.4條規(guī)定：對列入城建檔案管理機(jī)構(gòu)接收范圍的工程，應(yīng)在國家規(guī)定的期限內(nèi)，將建設(shè)工程電子檔案與紙質(zhì)檔案同步向當(dāng)?shù)爻墙n案管理機(jī)構(gòu)移交。第6.1.2條規(guī)定：列入城建檔案管理機(jī)構(gòu)接收范圍的建設(shè)工程，建設(shè)單位應(yīng)按規(guī)定向城建檔案管理機(jī)構(gòu)移交一套符合要求的工程電子檔案，建設(shè)單位組織工程竣工驗(yàn)收前，當(dāng)?shù)爻墙n案管理機(jī)構(gòu)應(yīng)對工程電子檔案進(jìn)行預(yù)驗(yàn)收。這些條款對移交工程電子檔案再次明確。2020年3月1日起實(shí)施的《建設(shè)工程文件歸檔規(guī)范》（GB/T50328-2019）第3.0.3條規(guī)定：每項(xiàng)建設(shè)工程應(yīng)編制一套電子檔案，隨紙質(zhì)檔案一并移交城建檔案管理機(jī)構(gòu)。該規(guī)范性文件不但明確建設(shè)工程要移交工程電子檔案，而且對建設(shè)工程電子文件的歸檔格式和歸檔電子文件存儲(chǔ)媒介也有要求。這就是采用紙質(zhì)檔案和電子檔案的雙套制管理，即在收集、保管好電子檔案的同時(shí)，還要管好紙質(zhì)檔案。《電子規(guī)范》和《建設(shè)工程文件歸檔規(guī)范》的發(fā)布與實(shí)施把雙套制由實(shí)踐層面提升到理論層面和制度層面，并由技術(shù)規(guī)范來約束。

三、雙套制歸檔向單套制歸檔轉(zhuǎn)化

在政策法規(guī)的約束下，各地城建檔案館結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況不同程度執(zhí)行雙套制歸檔，經(jīng)過實(shí)際運(yùn)行，伴隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，雙套制、單套制的優(yōu)點(diǎn)和不足分別呈現(xiàn)。經(jīng)過“十三五”時(shí)期單套制的試點(diǎn)單位嘗試和技術(shù)上的突破，加之雙套制運(yùn)行的成本加大，實(shí)行單套制歸檔的呼聲隨之增強(qiáng)，國家政策傾向性也較明顯。單套制歸檔的動(dòng)力首先來源于人們對實(shí)現(xiàn)電子文件管理目標(biāo)和降低成本提高效率的雙重考慮。由于雙套制在保障電子文件“四性”方面的不足與隱患，以及所需付出的成本與代價(jià)使它無法勝任管理電子文件的使命[3]，因此人們亟須以另一種歸檔保存方式來應(yīng)對這一時(shí)代命題。城建檔案的管理對象在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)將是電子檔案與紙質(zhì)檔案并重，其工作方式和手段以計(jì)算機(jī)和手工同時(shí)并進(jìn)，而從長遠(yuǎn)來看，將向著以電子檔案為主、紙質(zhì)檔案為輔，以計(jì)算機(jī)為主要管理方式和手段的目標(biāo)發(fā)展[4]。兩者在轉(zhuǎn)化的過程中當(dāng)然要有完善的法律保障、科學(xué)的管理手段和先進(jìn)的技術(shù)支持，以確保電子檔案的真實(shí)性、完整性、可用性和安全性，這樣才能完全實(shí)現(xiàn)單套制歸檔。

四、單套制與雙套制長期共存的必要性

（一）紙質(zhì)文件和電子文件的特性決定其共存

紙質(zhì)文件最大的特點(diǎn)是閱讀的直觀性，無需借助任何設(shè)備。此外，紙質(zhì)文件從起草到簽發(fā)到歸檔或銷毀以及長期保存的整個(gè)生命周期內(nèi)，其每個(gè)環(huán)節(jié)都有嚴(yán)格的管理和完善的制度，從而保證了紙質(zhì)文件的品質(zhì)，其憑證價(jià)值也是不言而喻的。但紙質(zhì)檔案必須通過大量的后期加工，如著錄、數(shù)字化、字符識(shí)別等才能實(shí)現(xiàn)計(jì)算機(jī)管理和網(wǎng)絡(luò)傳遞。電子文件除法律地位和憑證性需進(jìn)一步確認(rèn)外，與紙質(zhì)文件、檔案相比，具有：信息的非人工識(shí)讀性、對計(jì)算機(jī)與應(yīng)用系統(tǒng)的依賴性、信息與特定載體之間的可分離性、信息的可操作性、信息存儲(chǔ)的高密度等特點(diǎn)，從而為我們提供紙質(zhì)文件所不能比擬的全文檢索、網(wǎng)絡(luò)傳輸、快速復(fù)制、多用戶同時(shí)利用等功能。從某種意義上講，紙質(zhì)文件和電子文件的特性決定其共存的現(xiàn)實(shí)，雙套制也正好融合、發(fā)揮了紙質(zhì)檔案和電子檔案各自的優(yōu)勢。既可發(fā)揮高效存取檢索功能，又可保障檔案的憑證價(jià)值作用實(shí)現(xiàn)。可見，雙套制有其存在的必要性和合理性，對此不能簡單否定。在電子檔案的局限未得到根本克服之前，在電子檔案的法律地位未得到完全確認(rèn)之前，應(yīng)該實(shí)行雙套制，至少對重要檔案、珍貴檔案應(yīng)該實(shí)行雙套制。雙套制的存在，也意味著電子檔案與紙質(zhì)檔案將成為未來檔案館館藏結(jié)構(gòu)的一大特點(diǎn)[5]。

（二）雙套制是向單套制過渡的產(chǎn)物

用發(fā)展的眼光看問題，在信息時(shí)代電子檔案無疑給檔案工作帶來了極大便利，但是電子檔案能否完全取代紙質(zhì)檔案還需要時(shí)間檢驗(yàn)。電子檔案缺乏穩(wěn)定性，對電子設(shè)備的高度依賴性與檔案存儲(chǔ)要求的穩(wěn)定性和可靠性不符；紙質(zhì)檔案原始性強(qiáng)，電子檔案信息量大、共享性強(qiáng)；電子檔案的開發(fā)和利用需要強(qiáng)大的資金支持，紙質(zhì)檔案經(jīng)過長期的發(fā)展，已經(jīng)具備成熟完善的管理流程和模式，相對投入的資金較少。紙質(zhì)檔案和電子檔案都是社會(huì)所需要的，紙質(zhì)檔案和電子檔案兩者各有優(yōu)勢且兩者的優(yōu)勢不能替代。一套完整的城建檔案歸檔需要涉及“五方”責(zé)任主體，“五方”責(zé)任主體、城建行政主管部門、城建檔案館必須在同一個(gè)管理平臺(tái)上，才能實(shí)現(xiàn)電子檔案在線接收、歸檔。雙套制歸檔對于廣大的城建文件形成單位、城建檔案館來講，是實(shí)行完全電子文件單套制的過渡產(chǎn)物。

五、單套制取代雙套制的必然性

（一）法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制度健全

《建設(shè)電子檔案元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T187-2012）和《建設(shè)電子文件與電子檔案管理規(guī)范》（CJJ/T117-2017）都對建設(shè)電子文件的形成、歸檔，以及建設(shè)電子檔案的移交、接收、保管、利用等提出了新要求，強(qiáng)調(diào)同步歸檔原始格式的電子文件，同時(shí)對歸檔的電子文件進(jìn)行固化處理。2019年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《建設(shè)工程文件歸檔規(guī)范》（GB/T50328-2019），進(jìn)一步指導(dǎo)、規(guī)范、推動(dòng)了建設(shè)電子檔案歸檔工作的開展。2021年實(shí)施的新《中華人民共和國檔案法》確立了電子檔案的合法地位和憑證作用，指出“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“電子檔案應(yīng)當(dāng)來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”，從法律的角度維護(hù)了電子檔案的真實(shí)性、完整性、可用性和安全性。由此可見，電子文件單套歸檔、保存和利用已經(jīng)具備了充分的法律依據(jù)。

（二）技術(shù)能力逐漸趨于成熟

杭州市城建檔案館作為全國城建檔案館中唯一參與“電子文件單套歸檔和電子檔案單套管理試點(diǎn)工作”的專業(yè)館，已于2021年11月經(jīng)國家檔案局專家組驗(yàn)收通過。說明工程檔案接收方式、時(shí)間戳技術(shù)、數(shù)據(jù)交換技術(shù)、接收標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、“四性”檢測以及接收平臺(tái)建設(shè)技術(shù)過關(guān)，工程建設(shè)電子檔案單套歸檔管理平臺(tái)功能齊全、運(yùn)行穩(wěn)定。杭州市城建檔案館有關(guān)單套制管理的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范文件、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)可以在全國推廣，為其他城建檔案館實(shí)行單套制歸檔提供技術(shù)與實(shí)踐支撐。

（三）政策導(dǎo)向明確

2016年4月，國家檔案局印發(fā)的《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》指出：“在有條件的部門開展電子檔案單套制（即電子設(shè)備生成的檔案僅以電子方式保存）、單軌制（即不再生成紙質(zhì)檔案）管理試點(diǎn)。”同年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國家電子文件管理“十三五”規(guī)劃》的通知，也提出開展電子檔案單套制、單軌制管理試點(diǎn)。經(jīng)過五年的試點(diǎn)，電子文件歸檔和電子檔案管理工作取得重要成果。2021年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》指出：切實(shí)推動(dòng)來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)的電子文件以電子形式單套制歸檔。推進(jìn)企業(yè)事業(yè)單位電子文件單套制歸檔從會(huì)計(jì)系統(tǒng)向管理系統(tǒng)、工程技術(shù)系統(tǒng)、科研系統(tǒng)等更廣泛領(lǐng)域推廣。全面開展電子檔案移交接收工作，實(shí)現(xiàn)電子檔案應(yīng)收盡收。在上述政策導(dǎo)向之下，電子文件、電子檔案單套制歸檔、單軌運(yùn)行將是必然趨勢。

（四）符合數(shù)字化時(shí)代的客觀要求

在數(shù)字時(shí)代，各種互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能技術(shù)等讓社會(huì)環(huán)境發(fā)生了巨大變化。電子文件與電子檔案單套制歸檔在國內(nèi)外已有不少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，電子檔案單套制歸檔成為國家檔案管理的終極目標(biāo)。在全球新冠肺炎疫情常態(tài)化的背景下，北京等多家城建檔案館推行“在線辦公”“無紙化辦公”，增強(qiáng)了在線接收電子檔案、單套制歸檔工作的實(shí)踐和探索。

（五）解決有限庫房與無限增量之間的矛盾

隨著城市建設(shè)的加快和規(guī)模的不斷擴(kuò)大，新產(chǎn)生的各類城建檔案數(shù)量龐大。檔案庫房空間是有限的，檔案數(shù)量的增長卻是無限的，繼續(xù)無差別地實(shí)行“雙套制”將使檔案庫房容量日漸飽和，庫容不足的問題日益凸顯。而單套制歸檔相對于雙套制歸檔的體積優(yōu)勢不言而喻，可以從根本上解決檔案館庫房不足的問題。總之，城建檔案無論實(shí)行雙套制還是單套制，都是實(shí)現(xiàn)信息化發(fā)展城建檔案載體多元化的必然產(chǎn)物，同時(shí)也是紙質(zhì)、電子檔案運(yùn)行在不同系統(tǒng)和環(huán)境下的合理解決方案。說到底，能為未來生產(chǎn)、設(shè)計(jì)、決策帶來真實(shí)性、安全性、完整性和可用性的信息，就是最好的歸檔方式。我們要清醒地認(rèn)識(shí)到，對于整個(gè)社會(huì)來講，雙套制歸檔是過渡產(chǎn)物，電子文件終將取代紙質(zhì)文件。綜合考慮政策導(dǎo)向、技術(shù)成就、信息化普及等多方面因素，筆者更傾向于城建檔案的雙套制與單套制并行持續(xù)一個(gè)較長時(shí)期，等待建設(shè)電子文件管理體制健全，應(yīng)用元數(shù)據(jù)技術(shù)、電子簽名技術(shù)、加密技術(shù)、身份認(rèn)證技術(shù)、長期保存技術(shù)、大規(guī)模數(shù)據(jù)遷移技術(shù)等完全成熟時(shí)再實(shí)行城建檔案的單套制歸檔，這樣更穩(wěn)妥一些。

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作者:陳瑩 單位:撫順市城市建設(shè)發(fā)展促進(jìn)中心