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本文作者：柳卸林 姜江 單位：中國科學(xué)院 中國發(fā)展改革委員會

公眾參與的重要性

公眾參與環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新的主體主要包括公民個(gè)人和環(huán)保組織，公民個(gè)人可以通過在本職工作中加強(qiáng)與環(huán)境保護(hù)的聯(lián)系來促進(jìn)環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)程,或利用業(yè)務(wù)時(shí)間,通過宣傳環(huán)保,向有關(guān)部門舉報(bào)環(huán)保非法事件、提出環(huán)保建議等形式參與環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新活動。環(huán)境損害發(fā)生以后,公民還可以通過提起訴訟等方式保護(hù)自己的環(huán)境權(quán)利,終止有關(guān)科技項(xiàng)目的實(shí)施。但是,公民個(gè)人的力量是零散的,環(huán)境損害往往與先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)相聯(lián)系,僅靠公民個(gè)人的力量是很難解決環(huán)境保護(hù)中的種種問題,而大量的環(huán)境保護(hù)組織是公眾參與的有力促進(jìn)者,西方國家公眾參與環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新活動的良好運(yùn)行與他們眾多的環(huán)境保護(hù)組織是分不開的。環(huán)保組織又可以分為環(huán)保團(tuán)體、面向環(huán)保的科技團(tuán)體、民間環(huán)保組織以及社區(qū)環(huán)保組織。其中環(huán)保團(tuán)體指的是主要由全國環(huán)境科技工作者、環(huán)境工程技術(shù)人員、環(huán)境教育工作者和環(huán)境管理工作者(統(tǒng)稱環(huán)境科技工作者)志愿結(jié)合組成的,專門從事環(huán)境保護(hù)事業(yè)的全國性科技團(tuán)體,具有跨部門、跨行業(yè)、橫向聯(lián)系廣泛的獨(dú)特優(yōu)勢,是政府聯(lián)系環(huán)境科技工作者的橋梁和紐帶。環(huán)保團(tuán)體圍繞重大環(huán)境科技與環(huán)境政策問題,開展學(xué)術(shù)交流、進(jìn)行調(diào)查研究、積極建言獻(xiàn)策、提供技術(shù)咨詢、推廣科技成果、普及環(huán)境知識、舉薦優(yōu)秀人才等,做了大量工作,是推動環(huán)境科學(xué)進(jìn)步和環(huán)保事業(yè)發(fā)展的重要力量[1]。而面向環(huán)保的科技團(tuán)體,指的是在由非專業(yè)環(huán)境保護(hù)科技工作者志愿結(jié)合組成的,從事一定的與科技工作者專業(yè)相關(guān)的環(huán)境保護(hù)活動的全國性科技團(tuán)體,具有跨專業(yè)、針對性強(qiáng)的特點(diǎn),是政府聯(lián)系環(huán)保科學(xué)技術(shù)工作者的重要途徑。

面向環(huán)保的科技團(tuán)體,能夠?qū)h(huán)境保護(hù)活動與科技團(tuán)體自身在技術(shù)、宣傳、專業(yè)知識的優(yōu)勢結(jié)合起來,開展各項(xiàng)與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的工作,是國家推動環(huán)保事業(yè)發(fā)展的又一支重要力量。環(huán)保團(tuán)體和面向環(huán)保的科技團(tuán)體,都是政府領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境保護(hù)組織。而相對于政府環(huán)境保護(hù)組織而言,民間環(huán)保組織是圍繞著生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和維護(hù)人類的環(huán)境利益開展活動的環(huán)境保護(hù)團(tuán)體。一般來講,民間環(huán)保組織是以全國性或區(qū)域性為基礎(chǔ),其在組織經(jīng)濟(jì)、技術(shù)革新以及迅速回應(yīng)突發(fā)性環(huán)境事件方面能力突出,注重對全國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的協(xié)調(diào)指揮;社區(qū)環(huán)保組織是以社區(qū)為基礎(chǔ)的環(huán)保組織,與民間環(huán)保組織相比,能夠更好的對涉及社區(qū)利益的環(huán)境項(xiàng)目發(fā)表自己的看法,對具體的環(huán)境項(xiàng)目的參與和了解也較多,針對性較強(qiáng),可以有效減少信息成本,從而能夠彌補(bǔ)通常的環(huán)保組織的缺陷[2]。無論是環(huán)保團(tuán)體、面向環(huán)保的科技團(tuán)體,還是民間環(huán)保組織、社區(qū)環(huán)保組織,這些環(huán)境保護(hù)組織都代表著各自群體的利益,可以代表其成員與國家和地方政府進(jìn)行環(huán)境事務(wù)的有效合作。較之于公民個(gè)人,環(huán)保組織擁有更多的環(huán)境信息,掌握了更高的科學(xué)技術(shù)手段和專業(yè)知識,充分發(fā)揮組織的作用無疑會對環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生積極有效的作用,而且可以在環(huán)境教育與提高環(huán)境意識等許多方面起到重要的作用。在參與環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新過程中,環(huán)保組織的行動是多方面的,既可以進(jìn)行環(huán)境知識的宣傳、幫助政府制定環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新政策、方案和行動計(jì)劃,制定科研項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)規(guī)范,參與各種各樣的環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新行動,還可以促進(jìn)這些方案、政策、行動計(jì)劃和規(guī)范的實(shí)施,并且還能舉報(bào)各種環(huán)保違法行為,促進(jìn)環(huán)保技術(shù)的應(yīng)用。在各國的環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新實(shí)踐中,環(huán)保組織己經(jīng)通過各種方式發(fā)揮了積極的作用,取得了良好的效果[3]。

公眾發(fā)揮的作用

西方國家環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展與公眾的積極參與是密不可分的。很多環(huán)境問題都是通過公眾參與得以解決的,特別是那些環(huán)境污染的受害者。環(huán)境污染受害者同時(shí)也積極參與環(huán)境保護(hù)行動。這些行動會促使政府立法、采取相應(yīng)管理措施,建立環(huán)境評價(jià)程序,但這些成果必須公之于眾。中國的環(huán)境保護(hù)是由政府主導(dǎo)的,但有必要在環(huán)境保護(hù)和環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新過程中充分考慮公眾的意見。以下就是公眾參與的一個(gè)典型實(shí)例。2005年4月,原國家環(huán)保總局對圓明園的防滲漏工程舉行了第一次公眾聽證會,2006年2月頒布了《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》,同時(shí),內(nèi)容更加具體、范圍更廣的《公眾參與環(huán)境保護(hù)辦法》也將頒布實(shí)施。在事關(guān)公眾切身利益的環(huán)境政策制定實(shí)施中,公眾參與起到了至關(guān)重要的作用。此外,環(huán)境保護(hù)非政府組織的迅速發(fā)展也很重要。非政府組織可以集中公眾的意見,形成政策建議并且使決策制定者做出回應(yīng)。通過個(gè)人、社區(qū)組織和非政府組織,公眾能對當(dāng)?shù)丨h(huán)境問題的解決產(chǎn)生巨大的影響,同時(shí)影響到政府和企業(yè)。很多環(huán)境問題是通過環(huán)境創(chuàng)新解決的,而公眾能促進(jìn)這些創(chuàng)新并評估其效果。現(xiàn)在,通過發(fā)揮各類通訊媒體的作用,包括互聯(lián)網(wǎng),公眾參與的渠道得以拓寬。值得一提的是,最近的藍(lán)色地球獎(jiǎng)(該獎(jiǎng)項(xiàng)1992年由朝日玻璃基金建立)頒給了積極參與全球環(huán)境保護(hù)的杰出公民。如果中國能夠設(shè)立一個(gè)國家層次的環(huán)境保護(hù)獎(jiǎng)項(xiàng),將其授予對環(huán)境保護(hù)和環(huán)境科技創(chuàng)新作出杰出貢獻(xiàn)的公民或社會團(tuán)體,將對中國的環(huán)境保護(hù)事業(yè)起到極大的激勵(lì)作用。對于科技創(chuàng)新體系中的公眾參與,公眾應(yīng)該有知情權(quán),甚至可以監(jiān)督可能造成重大環(huán)境影響的開發(fā)項(xiàng)目。公眾應(yīng)有權(quán)利并有渠道獲取生態(tài)技術(shù)方面的信息。公眾監(jiān)督體系應(yīng)包括公示、聽證會、新聞會、環(huán)境影響評價(jià)中的監(jiān)督,以及公眾媒體。加拿大薩德伯里是一個(gè)很好的公眾參與案例。近一個(gè)世紀(jì)以來,采礦業(yè)、伐木業(yè)和冶煉業(yè)毀掉了該城市周圍數(shù)千平方公里的土地,當(dāng)?shù)毓窈蛨F(tuán)體開始采取行動要求改變現(xiàn)狀。最終,公司、當(dāng)?shù)卣⑹≌吐?lián)邦政府共同努力對這個(gè)飽受污染的地方進(jìn)行有效的生態(tài)恢復(fù)。這里已成為世界上最成功的生態(tài)恢復(fù)項(xiàng)目。這向我們展示了即使是污染最嚴(yán)重的地方,也能在公眾參與的努力下重新恢復(fù)生機(jī)。中國也有越來越多的公眾參與案例。最近廈門的公眾參與,使一個(gè)造成嚴(yán)重污染的化工廠重新選址就是一個(gè)很好的例子。按照現(xiàn)有法律,是不能否定政府在該地建造大型化工廠的決議的,但是公眾的壓力改變了政府的決定(《新京報(bào)》2007年12月8日)。

公眾參與的方式

公眾參與的前提是信息獲取,我們提出的全國環(huán)境信息系統(tǒng)有助于解決這一問題。政府和企業(yè)有義務(wù)披露相關(guān)信息。鑒于污染對人類健康的影響,有必要通過該信息中心收集和對健康影響的數(shù)據(jù)和信息。如果只關(guān)注單位排放量,而不是總排放量,那么,當(dāng)總排放量持續(xù)快速上升時(shí),會給政府造成錯(cuò)誤的安全感。通過公開權(quán)威的結(jié)果和相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn),公眾、社區(qū)組織、當(dāng)?shù)胤钦M織和國際非政府組織就能正確判斷是否符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。我們應(yīng)該通過公眾教育、培訓(xùn)和宣傳鼓勵(lì)公眾參與直接的、以基層為導(dǎo)向的監(jiān)督,這樣才能加速環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新的發(fā)展。讓公眾理解并接受可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的科技創(chuàng)新是非常重要的。這意味著要讓廣大中國公民了解,不斷提高他們的意識并加強(qiáng)教育。另外,世界銀行的研究表明,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)公民對環(huán)境退化的意識高于欠發(fā)達(dá)地區(qū),這使發(fā)達(dá)地區(qū)的公眾更有權(quán)對地方政府的環(huán)境管理發(fā)表不同意見,因此導(dǎo)致了更多的資源流向發(fā)達(dá)地區(qū),加劇了區(qū)域公眾環(huán)境意識的差距。更多公共資金投入相對富裕地區(qū)的環(huán)境保護(hù)[4]。公眾參與環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新擴(kuò)散的途徑之一就是環(huán)境科普,它具體指的是公共個(gè)體或者環(huán)境組織參加的以公眾作為環(huán)境科技知識傳播的對象,進(jìn)行的相關(guān)科技信息的傳播交流活動。開展環(huán)境科普的目的是采取公眾易于理解、接受、參與的方式,普及環(huán)境科學(xué)技術(shù)知識,倡導(dǎo)正確的環(huán)境保護(hù)理念,提高公眾的環(huán)境意識。公眾的環(huán)境科普教育是一個(gè)過程,具體的說就是一種傳播普及的過程,是一種環(huán)境科學(xué)知識傳播系統(tǒng),因此,它遵循一般的傳播學(xué)的基本規(guī)律,又有其自身特點(diǎn),在公眾參與環(huán)境科普教育中,主要的因素包括環(huán)境科普的主體、內(nèi)容、手段、對象以及效果幾個(gè)方面。#p#分頁標(biāo)題#e#

公眾環(huán)境科普的主體是指組織環(huán)境科普實(shí)施的行為主體。在公眾參與環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新的途徑的背景下,作為環(huán)境科普的主體就是從事環(huán)境科普的公共個(gè)人和相關(guān)的環(huán)境組織。如從1998年起從事民間環(huán)保事業(yè)的王麗娜[5]、熱心從事環(huán)保教育的朱再保、向人們宣傳塑料袋的危害的陳飛[6]、收購廢電池并宣傳廢舊電池危害的田桂榮[7]等等;其中78歲高齡老軍人朱再保,離休后堅(jiān)持22年從事環(huán)保宣傳教育工作,在湖南岳陽市城鄉(xiāng)組織開展了140多項(xiàng)次、累計(jì)3000多萬人次參加的各類環(huán)保宣傳教育活動[8]。從事環(huán)境科普的環(huán)境組織則主要包括環(huán)保團(tuán)體,如中國環(huán)境科學(xué)研究院、環(huán)境規(guī)劃院、中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會、中國環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會、中國環(huán)境新聞工作者協(xié)會等;面向環(huán)境的科技團(tuán)體,如各級科學(xué)技術(shù)協(xié)會、中國金屬學(xué)會、中國地理學(xué)會等;以及民間環(huán)保組織、社區(qū)環(huán)保組織,如自然之友、綠色北京、新田志愿環(huán)保中心、綠色之星廢電池志愿者服務(wù)隊(duì)、健康環(huán)境公眾教育促進(jìn)會、綠島文化、綠十字生態(tài)文化傳播中心、新疆環(huán)保公益組織、綠色空間大學(xué)生綠色行動等[9]。環(huán)保組織開辟了自下而上和橫向的知識創(chuàng)造與傳播機(jī)制。環(huán)境組織中的環(huán)保團(tuán)體,作為專業(yè)性的環(huán)境保護(hù)組織,能夠利用獨(dú)特的環(huán)境知識和技術(shù)優(yōu)勢,進(jìn)行廣泛和有效的環(huán)境科普,是環(huán)境科普工作的主力軍。如2007年6至10月,中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會聯(lián)合北京大學(xué)(含醫(yī)學(xué)部)、清華大學(xué)等10所高校共同發(fā)起并開展了大學(xué)生志愿者“千鄉(xiāng)萬村環(huán)保科普行動”,將4•5萬冊《農(nóng)民身邊的環(huán)保科普知識》宣傳冊發(fā)放到村干部、農(nóng)民、中小學(xué)師生手中,3000余套(4張/套)農(nóng)村環(huán)保科普掛圖張貼到村中的公共活動場所,切切實(shí)實(shí)地將環(huán)保知識、環(huán)保理念在農(nóng)村中廣泛傳播[10]。面向環(huán)境保護(hù)的科技團(tuán)體,則在利用自身科技知識和廣泛宣傳網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上,推動與科技團(tuán)體相關(guān)的環(huán)境保護(hù)知識的科普教育。

提高公民的環(huán)境保護(hù)意識,具有一定的針對性。例如,全國科普日是由中國科協(xié)組織各級科協(xié)和學(xué)會在全國范圍內(nèi)開展的,是群眾性、社會性、經(jīng)常性的科普活動,旨在推動我國公民科學(xué)素質(zhì)建設(shè)。2007年全國科普日就以“節(jié)約能源資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障安全健康”為主題,采取宣傳展示、專家講座、咨詢答疑以及科普產(chǎn)品推廣等多種形式,向公眾傳播保護(hù)環(huán)境、節(jié)約能源、珍惜水源的科學(xué)知識和理念[11]。與其他環(huán)境組織相比,參加環(huán)境保護(hù)民間組織的成員大都是有興趣或有志于環(huán)境保護(hù)的人,由于這些成員常常是自發(fā)或自愿結(jié)合的,他們大都能積極、主動地引導(dǎo)公民的環(huán)境保護(hù)意識,調(diào)動公眾參與義務(wù)勞動、義務(wù)贊助等多學(xué)科、全方位的環(huán)境保護(hù)活動的積極性[12]。如,2000年5月31日,“自然之友”啟動了我國第一輛環(huán)境教育流動教學(xué)車———“羚羊車”,幾年來,環(huán)境教育流動教學(xué)車已經(jīng)深入200余所學(xué)校,與兩萬多名中小學(xué)生共同感受自然、關(guān)注環(huán)境;1999年底,重慶綠色志愿者聯(lián)合會組織志愿者徒步嘉陵江兩岸環(huán)保行,歷時(shí)45天,行程1170多公里,途徑4省(市)、23個(gè)縣、120多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),傳播環(huán)保理念、開展環(huán)保活動;“北京地球村”以申奧為契機(jī),在北京市積極推廣綠色社區(qū)的建設(shè),得到了北京市政府的肯定與支持;由多家環(huán)保民間組織聯(lián)合會發(fā)起的“26度空調(diào)”活動也得到了政府部門、企業(yè)和社會的認(rèn)可與支持;2005年,79%的環(huán)保民間組織發(fā)起過志愿活動,共動員志愿者857萬人次,平均每個(gè)環(huán)保民間組織吸引了2500多人次的志愿者參與活動[13]。“保護(hù)母親河行動”、“索南達(dá)杰藏羚羊自然保護(hù)站服務(wù)”、“北京動物園志愿者導(dǎo)游”等已經(jīng)成為環(huán)保志愿者服務(wù)的知名品牌。

目前,環(huán)境立法、環(huán)境影響評價(jià)、環(huán)境科學(xué)和技術(shù)政策中定義的聽證體系只適用于有限的范圍。在環(huán)境立法方面,原國家環(huán)保總局在2004年8月6日首次對“污染排放許可條例”進(jìn)行了聽證會,這標(biāo)志著環(huán)境立法聽證體系的建立。此后,環(huán)境立法的咨詢活動經(jīng)常開展。環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新過程中的公眾監(jiān)督有兩種方式:(1)個(gè)人對企業(yè)違反法律法規(guī)的投訴;(2)相關(guān)環(huán)境保護(hù)組織和非政府機(jī)構(gòu)所采取的各種措施。個(gè)人投訴和監(jiān)督行動的方法主要包括固定的“投訴箱”、環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的舉報(bào)熱線“12369”及其網(wǎng)站。個(gè)人代表也可去相關(guān)部門舉報(bào)。相關(guān)環(huán)境保護(hù)組織和非政府組織對環(huán)境科技創(chuàng)新的監(jiān)督模式包括公眾會議、建立公民綠色組織等。這些環(huán)境科技創(chuàng)新的監(jiān)督行為不僅確保環(huán)境技術(shù)真正得到應(yīng)用,而且有利于環(huán)境友好型公共政策的制定,同時(shí)也評估了這些政策措施的有效性和風(fēng)險(xiǎn)性。公共監(jiān)督強(qiáng)調(diào)了環(huán)境保護(hù)的社會利益。公共利益由公眾管理和評估,這將有效解決幾個(gè)層面上的“市場失靈”或“政府失靈”問題,甚至同時(shí)解決這兩個(gè)問題。公眾也是很多產(chǎn)品的消費(fèi)者,一旦有選擇,他們就會選擇環(huán)境友好型產(chǎn)品。開發(fā)綠色產(chǎn)品是中國的優(yōu)勢,如太陽能熱水器。山東日照就是一座以太陽能聞名的城市,在太陽能熱水器應(yīng)用方面,開辟了先河(《新科學(xué)家》,2007年11月10》)。在家電設(shè)備的使用上,中國公眾越來越多地選擇環(huán)保型產(chǎn)品,這就需要有大量的技術(shù)創(chuàng)新在提高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)穩(wěn)定價(jià)格水平。

公眾參與環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新的途徑之二就是環(huán)境咨詢,它具體指的是指政府之外的個(gè)人或環(huán)境組織通過一系列正式的和非正式的途徑直接參與到政府制定環(huán)境科技政策、環(huán)境法規(guī)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測、開發(fā)項(xiàng)目的環(huán)境影響評估、科研項(xiàng)目立項(xiàng)等過程中,以聽證會、提出意見等方式反應(yīng)公眾的建議和要求[14]。公眾參與環(huán)境咨詢的目的是為了促進(jìn)公眾對相關(guān)政策和項(xiàng)目的認(rèn)可和接受,提高政策、項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會各方面的價(jià)值,使公眾能夠?qū)τ嘘P(guān)的政策、項(xiàng)目形成全面而正確的了解,確保環(huán)境保護(hù)對策措施的適應(yīng)性和可行性,協(xié)調(diào)政策、項(xiàng)目與公眾之間的關(guān)系[15]。公眾參與環(huán)境咨詢的主體,指的是參與環(huán)境咨詢時(shí)的公眾代表,主要包括受到政策、項(xiàng)目環(huán)境影響或懷疑會受環(huán)境影響的公眾、專家學(xué)者、感興趣的環(huán)境組織和新聞媒體,其中感興趣的環(huán)境組織又可以分為民間環(huán)保組織、社區(qū)環(huán)保組織和面向環(huán)保的科技團(tuán)體;新聞媒體則包括相關(guān)的報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、雜志等[16]。環(huán)境咨詢中的公眾參與是一個(gè)連續(xù)和雙向交互意見的過程。隨著環(huán)境問題的日益突出、公眾環(huán)境保護(hù)意識的提高,人們對公眾參與的認(rèn)識也不斷提高,公眾參與的范圍和內(nèi)容不僅日益理性化,而且日漸深入和科學(xué)化。與此同時(shí),公眾參與的途徑也在不斷程序化和規(guī)范化。公眾參與環(huán)境咨詢的途徑與方法很多,從簡單的說明會到繁復(fù)的咨詢委員會、聽證會等都可以用來探尋或匯納各方的意見和建議。以西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)為例,主要有以下幾種:咨詢委員會、非正式小型聚會、社區(qū)組織說明會、聽證會、問卷調(diào)查法、實(shí)地訪談法、記者會邀請意見、座談會、論證會等。參與的方法可以視具體計(jì)劃的內(nèi)容與性質(zhì)交互組合運(yùn)用,有較大的擴(kuò)展空間[17]。這些參與途徑,在雙向溝通、公共接觸程度、處理特定利益的能力等性質(zhì)上有強(qiáng)弱之別,就告知教育、探詢爭議、解決問題、意見回饋、評價(jià)與建立共識等目的,亦各有所長,應(yīng)針對具體計(jì)劃的性質(zhì)作最有效的安排選擇。#p#分頁標(biāo)題#e#

值得注意的是,在環(huán)境科技政策的公眾參與中,還包括共識會議、愿景研討會、協(xié)商民意調(diào)查、公民評審團(tuán)、觀點(diǎn)研討會等參與方式[18]。此外,在政策、項(xiàng)目的環(huán)境咨詢過程中,公眾參與時(shí)機(jī)確立的一般原則是愈早愈好。因?yàn)楣妳⑴c不能保證使每一個(gè)公眾都對決策感到滿意,但在擬議活動的較早階段就允許公眾參與,使他們找到表達(dá)意見的途徑,并在決策程序中聽取并考慮他們的意見。這不僅有助于達(dá)成一致的意見,也有助于決策的實(shí)施和履行。目前聽證會制度在我國的環(huán)境立法、環(huán)境項(xiàng)目評價(jià)、環(huán)境科技政策中都得到一定程度的應(yīng)用。在環(huán)境立法方面,2004年8月6日國家環(huán)保總局首次向社會公告將就《排污許可條例》舉行聽證,標(biāo)志著環(huán)境立法聽證制度的建立。之后,環(huán)境立法的聽證活動不斷進(jìn)行,如海南省就“白色污染”和電動自行車管理立法舉行聽證會;山東省2004年8月就《海洋環(huán)境保護(hù)條例》舉行首次立法聽證會;重慶市2004年11月就《市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》舉行立法聽證會;河北省唐山市于2005年7月對限制高硫份煤燃用舉行立法聽證;湖北省人大2006年4月就城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理立法召開立法聽證會;山東省濟(jì)寧市2006年11月就《山東省南水北調(diào)工程沿線區(qū)域水污染防治條例(草案)》[19]。在環(huán)境項(xiàng)目評價(jià)中,具有較大影響的圓明園整治工程事件,是公眾參與環(huán)境咨詢的很好例證。公眾參與環(huán)境咨詢是行政機(jī)構(gòu)欲對其行為感興趣或受其行為影響的公眾之間的一種開放的、持續(xù)的、雙向的交流過程,包括正式的和非正式的交流。這種交互式交流的目的是促使雙方學(xué)習(xí)和更好地理解對方的觀點(diǎn)和立場。公眾參與為行政機(jī)構(gòu)最廣泛的收集不同意見、觀點(diǎn)和價(jià)值取向提供了一種手段。它也允許行政機(jī)構(gòu)做出更好地和更有見地的決策,而且,公眾參與環(huán)境咨詢,通過創(chuàng)造一個(gè)提供評論和有影響決定的機(jī)會而使行政機(jī)構(gòu)和公眾取得雙贏,一方面保障了公眾環(huán)境知情權(quán),有利于公民環(huán)境保護(hù)意識的提升和民主法制觀念的貫徹;另一方面,也有利提高了行政效率,保證決策的針對性和有效性[20]。

公眾對環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新過程的監(jiān)督,集中體現(xiàn)為兩類活動:(1)個(gè)人針對企業(yè)環(huán)境違規(guī)行為的舉報(bào);(2)環(huán)保相關(guān)組織或部分民間組織,為推動環(huán)保政策法規(guī)的實(shí)施、促進(jìn)環(huán)保技術(shù)的應(yīng)用所采取的各種措施手段。就個(gè)人的舉報(bào)監(jiān)督活動而言,其途徑和形式主要包括環(huán)保機(jī)構(gòu)常設(shè)的或其網(wǎng)站上設(shè)立的“投訴信箱”、“12369”環(huán)境舉報(bào)熱線、以及個(gè)人親自至相關(guān)機(jī)構(gòu)口頭反映情況等。相較下,環(huán)保相關(guān)組織及民間組織監(jiān)督環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新的模式更為豐富,如公眾集會、示威游行、建立綠色公民組織、公民投票政治選舉、抵制行動[21]等。上述活動對環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新的監(jiān)督,不僅確保了環(huán)境技術(shù)能夠切實(shí)被應(yīng)用到和大眾生活相關(guān)的方方面面,更為營造有利于環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新的制度環(huán)境做出了重要貢獻(xiàn)。可以認(rèn)為,就環(huán)保工作的公益屬性而言,公眾監(jiān)督環(huán)節(jié)直接將環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新的社會效益凸現(xiàn)出來。攸關(guān)公眾切身利益的事情直接交由公眾自己管理、評估,才能將環(huán)保工作的“市場失靈”、“政府失靈”問題有效的解決。在我國,公眾參與環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新的形式更多體現(xiàn)為個(gè)人或個(gè)人聚集地(如社區(qū))等主體針對企業(yè)環(huán)境違規(guī)情況的舉報(bào)行為。據(jù)中國2006年的“中國公眾環(huán)保指數(shù)———民生指數(shù)”調(diào)查的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示:86%的公眾認(rèn)為環(huán)境污染對現(xiàn)代人的健康造成了很大影響;63%的公眾認(rèn)為現(xiàn)階段我國環(huán)境問題非常嚴(yán)重和比較嚴(yán)重;只有24%的公眾對我國總體環(huán)境表示滿意和比較滿意,32%的被訪者對總體環(huán)境質(zhì)量表示不太滿意或不滿意。可見,現(xiàn)階段我國公眾已經(jīng)具備較強(qiáng)的環(huán)境保護(hù)意識,并逐步開始通過采取行動加入到監(jiān)督環(huán)境質(zhì)量的行動中去。

一些環(huán)保先進(jìn)地區(qū),其個(gè)人舉報(bào)機(jī)制已經(jīng)比較完善。如寧波市環(huán)保局就建立了非常完善的信訪體制,鼓勵(lì)公眾參與。不僅開設(shè)了12369環(huán)保投訴熱線,還多次在新聞媒體大幅刊登環(huán)保投訴電話、信箱等信息。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,自寧波市環(huán)保熱線開通到2006年底,寧波市共受理投訴24031件,查處率100%,滿意率98•2%。近期,伴隨舉報(bào)量繼續(xù)增多,當(dāng)?shù)厝罕妼Νh(huán)境的滿意率也持續(xù)提高。然而,就全國個(gè)人參與環(huán)保監(jiān)督工作的總水平而言,仍然具有很大的提升空間。如“民生指數(shù)”針對公民環(huán)保行為的調(diào)查結(jié)果顯示:公眾的環(huán)保意識總體得分為57•05分,環(huán)保行為得分為55•17分,都沒有及格;就公民具體行為方式的調(diào)查結(jié)果顯示:公眾最常用的環(huán)境投訴方式是向居委會或街道辦事處反映情況,而知道“12369”這個(gè)環(huán)境問題免費(fèi)舉報(bào)電話的不足20%[22]。與此同時(shí),社區(qū)居民憑借其地理位置、人際關(guān)系等先天優(yōu)勢,也在環(huán)保監(jiān)督過程中起到了特殊的效果。如本項(xiàng)目組在對寧波市環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新情況的調(diào)研中了解到,由于當(dāng)?shù)嘏盼壑攸c(diǎn)監(jiān)查對象多是一些規(guī)模較大、所處行業(yè)非常重要的企業(yè),因此這些企業(yè)往往在市區(qū)周邊建立廠區(qū),其員工住宅,也往往依廠而建,并逐步形成一個(gè)集生活、工作、娛樂、教育、醫(yī)療為一體的、以特定企業(yè)為中心的社區(qū)。寧波市北侖發(fā)電廠、石化鎮(zhèn)海煉化分公司等周邊地區(qū)都屬于這種模式。這樣的社區(qū)不僅方便職工上下班、休息,更有利于社區(qū)居民對所在企業(yè)環(huán)境保護(hù)工作的日常監(jiān)督。同時(shí),來自于這些居民的監(jiān)督往往不需要政府相關(guān)部門的介入就可以通過企業(yè)員工直接反映到領(lǐng)導(dǎo)層面,有利于問題的高效解決。與國外環(huán)保民間組織、協(xié)會等機(jī)構(gòu)的活躍狀況不同,國內(nèi)這些機(jī)構(gòu)對于企業(yè)違規(guī)行為的監(jiān)督、對于推動環(huán)境技術(shù)政策的順利實(shí)施等方面所起的作用比較有限。盡管近年來關(guān)于環(huán)境問題的群眾上訪和群體性政治事件呈強(qiáng)勁的上升趨勢,但是就其規(guī)范性、常規(guī)性、制度化等方面還有諸多需要完善的方面;同時(shí),由于這類事件缺乏組織、雜亂無序,它們的頻繁發(fā)生也并不能代表我國公眾組織監(jiān)督環(huán)保工作正在朝制度化方向發(fā)展。這種現(xiàn)象與我國政府還沒有充分意識到民間環(huán)保組織在環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新過程中的應(yīng)有地位有一定關(guān)系,也與以往相關(guān)監(jiān)管部門沒有建立高效、權(quán)威的投訴反饋機(jī)制而缺乏公信力、權(quán)威性有關(guān)。為此,有關(guān)部門應(yīng)盡快明確公眾參與環(huán)境監(jiān)督的程序、制度,以便個(gè)體和公眾組織都能夠順利參與到環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新的有關(guān)決策中。

中國解決環(huán)境問題的主體是政府和企業(yè),對政府和企業(yè)無法解決的環(huán)境問題,社區(qū)組織和非政府組織可以彌補(bǔ)空白。社區(qū)組織是社會的基本單位。要建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會,首先要求我們將社區(qū)建設(shè)成“環(huán)境友好型社區(qū)”。中國傳統(tǒng)上并不重視社區(qū)這一概念,不重視基層社區(qū)的社會監(jiān)督功能。但現(xiàn)在,社區(qū)已經(jīng)成為社會管理,公共服務(wù)和社會支持的網(wǎng)絡(luò)。在社會福利、社會救濟(jì)、社會慈善、職業(yè)支持、公共安全、計(jì)劃生育、衛(wèi)生服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、社會爭端調(diào)解和生活服務(wù)方面,社區(qū)組織必須發(fā)揮積極的作用。全世界非政府組織(NGOs)在環(huán)境保護(hù)和創(chuàng)新方面起著重要的作用。截至2005年,中國共有2768家非政府環(huán)境保護(hù)組織,其中包括1382家由政府牽頭成立的非政府環(huán)保組織,共擁有224000名員工,其中69000名專職員工和155000名兼職員工。每個(gè)組織平均擁有25名專職員工,大約有30%自發(fā)的非政府環(huán)境保護(hù)組織只有兼職員工而沒有專職員工。雖然中國的非政府環(huán)境保護(hù)組織發(fā)展非常迅速,但數(shù)量仍然有限,規(guī)模仍然不大。它們在環(huán)境保護(hù)行動中所起的作用尚不明顯。非政府環(huán)境保護(hù)組織應(yīng)該在創(chuàng)新體系中起到更重要的作用,因?yàn)樗鼈兡軌蛴行У卦u價(jià)當(dāng)?shù)氐男枨蠛臀廴驹斐傻挠绊?以及對未來發(fā)展?jié)撛诘挠绊憽?chuàng)新是由當(dāng)?shù)匦枨篁?qū)動的,如果能夠獲得公開和透明的信息,非政府環(huán)境保護(hù)組織就能評估當(dāng)前工作的有效性,并呼吁實(shí)施技術(shù)和環(huán)境管理方面的改進(jìn)。志愿者是推動環(huán)境創(chuàng)新的另一股重要力量。他們能夠彌補(bǔ)政府和非政府組織留下的空白。很多志愿者能夠采納最佳環(huán)境實(shí)踐并將其在社區(qū)中進(jìn)行推廣。例如,在北京,一個(gè)志愿者為了節(jié)約能源,提議將26攝氏度作為室內(nèi)空調(diào)溫度的下限,并已經(jīng)被政府采納。#p#分頁標(biāo)題#e#

環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新意味著環(huán)境技術(shù)產(chǎn)品能夠被推廣、采用,在商用過程中創(chuàng)造市場價(jià)值,進(jìn)而形成一條能夠循環(huán)、互動的環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新鏈條。公眾在此過程中,扮演了環(huán)境技術(shù)產(chǎn)品的采用方、用戶、消費(fèi)者等多重身份,能夠通過應(yīng)用環(huán)保用品,對這些蘊(yùn)含先進(jìn)環(huán)境技術(shù)的產(chǎn)品切身體驗(yàn)、購置、推廣普及,并不斷提出新的需求,以促進(jìn)更多新型環(huán)境技術(shù)的產(chǎn)生。從這個(gè)意義上講,公眾參與對環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新過程的良性運(yùn)行起著不可或缺的作用。從購置環(huán)保用品的消費(fèi)者類型來看,個(gè)人和企業(yè)是其主要用戶。就個(gè)人消費(fèi)者而言,隨著近年來環(huán)保理念的深入人心,個(gè)人在購置商品的過程中,越來越多的將產(chǎn)品的環(huán)保參數(shù)作為最終購買與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。如環(huán)保汽車、生態(tài)住宅、綠色食品等,說明公眾已經(jīng)深刻意識到環(huán)保優(yōu)先帶給個(gè)人的長遠(yuǎn)利益可大大彌補(bǔ)短期的經(jīng)濟(jì)損失。可以認(rèn)為,環(huán)保產(chǎn)品之所以擁有如此巨大的市場,與政府相關(guān)部門創(chuàng)造的制度環(huán)境、各類環(huán)保組織采取的種種宣傳、普及手段、以及環(huán)保理念的深入人心等方面密切相關(guān)。盡管如此,受制于所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段,我國環(huán)保產(chǎn)品在社會各個(gè)層面上的應(yīng)用和擴(kuò)散還有很大的提升空間。相關(guān)資料顯示,環(huán)保產(chǎn)品在部分發(fā)達(dá)國家的推廣已經(jīng)滲透到社會的各個(gè)階層,混合動力車在歐美市場的迅速普及、垃圾處理器等環(huán)保設(shè)備在發(fā)達(dá)國家普通社區(qū)早已配備等事例均已證明。盡管發(fā)達(dá)國家環(huán)保產(chǎn)品普及的廣度和強(qiáng)度,與他們自身雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、較早開始重視環(huán)保事業(yè)、公民素質(zhì)高等先天條件有重要關(guān)聯(lián),另一方面,其規(guī)范、完善、實(shí)施有力的制度環(huán)境也對環(huán)保技術(shù)產(chǎn)品的推廣起到了極為重要的作用。如美國針對企業(yè)采購環(huán)保設(shè)備的稅收優(yōu)惠辦法、投融資優(yōu)惠措施、新加坡對于違規(guī)采購未達(dá)標(biāo)設(shè)備企業(yè)的嚴(yán)厲處罰等系列制度。因此,圍繞促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)品的采購,盡快搭建相關(guān)制度,并配合有效的實(shí)施辦法,是解決公眾以采用環(huán)保產(chǎn)品這一途徑參與環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新的良策。

結(jié)論

整體上看,環(huán)境保護(hù)事業(yè)起步以來,我國的環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新取得了巨大成就。但是,這種成就的獲得主要依靠政府,公眾所發(fā)揮的作用甚微,公眾參與環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新的力度還不夠,這主要表現(xiàn)在公眾參與的主體、領(lǐng)域、過程和保障等方面。從公眾參與的主體來看,民間環(huán)保組織尚未大規(guī)模興起,公眾個(gè)體參與意識低下。環(huán)保組織應(yīng)該是公眾參與環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新的主力軍,截至2005年底,我國共有各類環(huán)保民間組織2768家,其中,政府部門發(fā)起成立的環(huán)保民間組織1382家,占49•9%;民間自發(fā)組成的環(huán)保民間組織202家,占7•2%;學(xué)生環(huán)保社團(tuán)及其聯(lián)合體共1116家,占40•3%;國際環(huán)保民間組織駐大陸機(jī)構(gòu)68家,占2•6%;環(huán)保民間組織現(xiàn)有從業(yè)人員22•4萬人,其中全職人員6•9萬,兼職人員15•5萬,平均每個(gè)環(huán)保民間組織的全職人員在25人左右;在民間自發(fā)的環(huán)保組織中,有近30%只有兼職人員而沒有全職人員[23]。盡管我國的民間環(huán)保組織得到迅速發(fā)展,但整體來看,目前我國環(huán)保民間環(huán)保組織數(shù)量還很有限,且規(guī)模較小,尚未發(fā)揮其應(yīng)有的積極作用,這同國外環(huán)保組織在環(huán)保運(yùn)動中所發(fā)揮的重要角色相比,顯然還很低。

我國公眾個(gè)體的參與意識不高。①公眾的環(huán)境意識水平低。統(tǒng)計(jì)調(diào)查顯示,我國公眾的環(huán)境道德意識較弱,其中城市居民的環(huán)境道德意識水平高于農(nóng)村居民;公眾對人與自然關(guān)系的看法,1/3的人持模糊認(rèn)識,相當(dāng)部分的公眾持有不符合環(huán)保觀念的自然觀[24]。②公眾的參與水平較低。由于上世紀(jì)80年代以來,我國的環(huán)境保護(hù)工作基本是政府主導(dǎo)的模式,公眾對于自身及其他社會組織應(yīng)該做和能夠做的環(huán)保工作缺乏清晰的認(rèn)識。公眾在參與環(huán)境保護(hù)方面具有很強(qiáng)的“依賴政府型”[25]。從公眾參與的領(lǐng)域來看,目前公眾參與主要是初級參與。表現(xiàn)在主要集中于參與宣傳教育方面,如利用各種節(jié)日開展宣傳,舉辦和參與各種環(huán)境保護(hù)專題講座、研討會、培訓(xùn)班、文藝演出、展覽,編寫環(huán)境保護(hù)生產(chǎn)資料讀物、雜志,利用新聞媒體進(jìn)行宣傳,組織環(huán)境保護(hù)先進(jìn)人物的評選等,公眾參與的主要領(lǐng)域尚未延伸到環(huán)境決策的參與,這極大地限制了公眾參與的層次和公眾參與作用的發(fā)揮[26]。從參與的過程來看,主要側(cè)重于事后的監(jiān)督,事前參與明顯不夠。在實(shí)踐中,公眾參與主要限于少數(shù)人大代表、政協(xié)委員的提案、建議和人民群眾的來信來訪,而這種提案、建議和上訪還只限于對己發(fā)生的污染向題的反映上,是一種消極被動的參與。而在政策出臺、規(guī)劃制定和項(xiàng)目建設(shè)之前公眾對環(huán)境預(yù)案參與作用還沒有真正發(fā)揮出來[27]。

從參與的保障來看,政府組織的較多,制度性建設(shè)不夠。我國的環(huán)境保護(hù)群眾活動,大多是由政府支持、組織和發(fā)動,并沒有真正形成制度。政府仍然是公眾參與的主要倡導(dǎo)者。在我國,在公眾參與環(huán)境保護(hù)問題上,各級政府從本質(zhì)上還沒有脫離計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維模式,公眾參與環(huán)境保護(hù)的程度更多地取決于政府的推動力量,大多數(shù)公眾參與不是公眾的自覺行動,而是在政府引導(dǎo)下消極進(jìn)行的,這種公眾參與的缺點(diǎn)是缺乏系統(tǒng)性和持續(xù)性,公眾很難有自己的獨(dú)立立場,而真正意義上的公眾參與其主要內(nèi)容是實(shí)現(xiàn)公眾對包括政府的有效監(jiān)督,長期自覺參與環(huán)保行動,因此,僅是官方組織的公眾參與,更多只是一種形式上的東西[28]。通過個(gè)人、社區(qū)組織和非政府組織的參與,公眾在環(huán)境問題中扮演著越來越重要的角色。正是通過這種渠道,創(chuàng)新的需求才能得到展現(xiàn)。在政府、企業(yè)和民間社會團(tuán)體三方關(guān)系中,發(fā)揮民間社會團(tuán)體的關(guān)鍵作用,信息必須要全面公開透明。公眾需要通過國家環(huán)境信息系統(tǒng)獲得信息,并讓政府和企業(yè)對其環(huán)境行為負(fù)責(zé)。應(yīng)鼓勵(lì)建立更多的社團(tuán)組織,并普及教育,確保公眾享有知情權(quán)。