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中國國土面積約9.6億hm2，是德國的26倍，可能與歐洲大陸相比更接近。中國是世界上人口最多的國家，80%的人口居住在黑河騰沖線以東。與德國相似，目前中國的森林也基本上是人工林。自從1949年以來，隨著國家發(fā)展、政策變化和社會轉(zhuǎn)型，中國林業(yè)的發(fā)展大致可以分為四個連續(xù)階段(KongF等，1999)：（1）1950~1960專注于木材采伐：戰(zhàn)后重建和快速工業(yè)化造成對食品需求的激增，從1949年開始，中國森林資源以每年1800萬m3的年采伐量銳減。（2）1960~1970過度采伐：政治和經(jīng)濟(jì)方面深遠(yuǎn)的變革對森林資源產(chǎn)生巨大影響。從1962年至1978年的森林資源清查數(shù)據(jù)顯示，木材年采伐量大約為3500萬m3。（3）1978~1990恢復(fù)時期：改革開放后，1981年開展了全國植樹造林活動，隨后是重新造林計(jì)劃。中國成功從濫伐森林，扭轉(zhuǎn)成為一個人工林種植的世界領(lǐng)先者。非國有形式組織參與森林管理、新的國內(nèi)木材貿(mào)易、定價政策和財(cái)政改革政策的結(jié)合促進(jìn)了森林恢復(fù)。（4）1990至今轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展時期：隨著土地荒漠化、生態(tài)退化等環(huán)境問題日益突出，中國開始尋求更加綜合、跨部門的方法來加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，力求做到對自然資源的合理開發(fā)利用。2003年，以促進(jìn)林業(yè)發(fā)展為目標(biāo)，中國開展了集體林權(quán)制度改革。

通過表1中的數(shù)據(jù)，可以對德國和中國森林資源的情況做一個快速對比。數(shù)據(jù)表明存在3個顯著差異：第一，德國擁有悠久的工業(yè)發(fā)展歷史，城市化和人口密度相對較高，同時森林覆蓋率明顯較高；。第二，在森林質(zhì)量方面，以每hm2活立木蓄積量為例，兩國間差距很大；第三，中國森林資源增長更加迅速。

一、森林管理：法律法規(guī)和組織框架條件

1德國

德國森林管理框架的主要特點(diǎn)是時間上的連續(xù)性和漸進(jìn)性。以科技為本的可持續(xù)森林經(jīng)營理念已經(jīng)出現(xiàn)大約250年，并且相關(guān)的部門管理和林業(yè)本身也被視為一種職業(yè)崗位。德國林業(yè)部門的另一顯著特點(diǎn)是其廣泛和高度多樣化的所有權(quán)結(jié)構(gòu)。雖然期間有許多外部干擾因素，但森林管理仍持續(xù)發(fā)展，法律框架和法治可能是最重要的成果。法律和法規(guī)基本情況：（1）憲法規(guī)定—德國的基本法律不同于中國，德國的森林管理由法律機(jī)構(gòu)立法決定。德國的基本法律（德國憲法）為林業(yè)部門提供了許多基本規(guī)定。這些規(guī)定為森林治理和林業(yè)部門發(fā)展提供了重要保障，確保不同森林所有權(quán)結(jié)構(gòu)的持續(xù)存在，并為森林所有者，包括德國國家、公共部門和私人土地所有者提供使用權(quán)保障。（2）聯(lián)邦立法聯(lián)邦森林法案為德國林業(yè)部門提供了一個統(tǒng)一規(guī)范的管理依據(jù)。直到1975年該法案被首次采納時,德國的林業(yè)部門發(fā)展和森林治理才獨(dú)立于聯(lián)邦州管理。聯(lián)邦森林法案共由五章組成，分別為一般規(guī)定，森林保護(hù)，森林管理協(xié)會，林業(yè)促進(jìn)、強(qiáng)制性信息披露規(guī)定和最后規(guī)定。（3）聯(lián)邦州森林法根據(jù)憲法規(guī)定和聯(lián)邦森林法案提供的框架，德國所有的州都制定了自己的森林法。各州的森林法大體上反應(yīng)了聯(lián)邦森林法案的主要規(guī)定和基本結(jié)構(gòu)，同時在一些具體條款上也有不同之處。比如可持續(xù)森林經(jīng)營法律上的定義，以及林業(yè)操作的最低要求等。德國農(nóng)業(yè)部（BMELV）行使森林管理方面的職能。該部門負(fù)責(zé)林業(yè)政策發(fā)展，包括德國國家林業(yè)政策和德國參加的國際林業(yè)政策對話和相關(guān)程序的工作。與此同時，德國農(nóng)業(yè)部仍然要遵守憲法規(guī)定的在聯(lián)邦和州政府間的分權(quán)政策。因此，國家林業(yè)政策的主要目的是促使可持續(xù)森林經(jīng)營和林業(yè)部門發(fā)展形成跨部門的法律法規(guī)以及社會經(jīng)濟(jì)的框架條件。此外，德國農(nóng)業(yè)部還負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國家范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)收集和信息管理。

2中國

前文已經(jīng)介紹了中國林業(yè)的發(fā)展趨勢，其正處在一個高度動態(tài)的林業(yè)改革的進(jìn)程中。自2000年以來，可以認(rèn)為中國逐步走向并采用國際公認(rèn)的可持續(xù)森林經(jīng)營原則和協(xié)議。這一過程發(fā)生在各個方面，主要包括政治、法律法規(guī)、行政和社會經(jīng)濟(jì)以及財(cái)政框架條件的發(fā)展等。法律和法規(guī)基本情況：（1）憲法規(guī)定中國憲法中的數(shù)項(xiàng)規(guī)定適用于自然資源，包括森林。第9條介紹土地所有制的兩種基本類型（國有和集體），并提供了保護(hù)自然資源（包括珍稀和瀕危物種中的野生動植物）“合理使用”的方法。同樣，第26條使得保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境成為一項(xiàng)公共責(zé)任，包括公眾宣傳和組織森林保護(hù)與造林。許多憲法條款闡述了關(guān)于獲得和使用農(nóng)村土地及利益分享的權(quán)利。（2）中國森林法中國森林法（1998年修訂）是林業(yè)部門立法的核心。它由7章組成，總共49項(xiàng)條款，1984年首次頒布，1998年最新修訂。由于中國積極參加1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議以及各種與林業(yè)相關(guān)的后里約會議的進(jìn)程，因而森林法反映可持續(xù)發(fā)展和可持續(xù)森林經(jīng)營的基本原理似乎并不令人驚訝。在中國公共管理基本上分為六個層次，它反映了中國的行政管理結(jié)構(gòu)。這些包括，從上到下分別為國家級、省級、自治區(qū)、直轄市、縣、鄉(xiāng)和行政村。行政村通常是由一些自然村莊組成，村里的領(lǐng)導(dǎo)(如村長、會計(jì)師、黨委書記等)按村中人口的職級委任。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級或以上的管理員（像公務(wù)員一樣有固定工資）不同，村領(lǐng)導(dǎo)成員接受公共勞務(wù)補(bǔ)償（XuJ.等，2004）。

二、森林所有權(quán)形式

1德國

總體來看，德國林業(yè)的特點(diǎn)是其多樣化的所有權(quán)結(jié)構(gòu)——這植根于德國成為主權(quán)國家前的歷史。德國的所有權(quán)概念承襲于傳統(tǒng)的羅馬民法，即所有事件的所有權(quán)集中關(guān)注其所有者（除礦產(chǎn)資源和自然水體之外）。對于森林所有權(quán)，主要包括林地所有權(quán)，森林資源以及森林基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)。聯(lián)邦政府擁有的森林大多位于軍事設(shè)施和訓(xùn)練場地，并且相鄰聯(lián)邦公路或水域。其行政和管理歸屬于聯(lián)邦森林服務(wù)局，為聯(lián)邦房地產(chǎn)管理局的下屬分公司。如今德國州政府的森林是16個州的財(cái)產(chǎn)，歷史根源可以追溯到中世紀(jì)（HaselK,1985）。企業(yè)森林(公共森林)在大多數(shù)情況下,由“在公共法律框架下土地所有企業(yè)”所擁有。森林私有構(gòu)成了一個高度多樣化的所有權(quán)類別。自從提出可持續(xù)森林經(jīng)營基本原理后，大規(guī)模的私有林由私有林業(yè)企業(yè)進(jìn)行空間整合，實(shí)施專業(yè)化的管理，配備專業(yè)技術(shù)人員，操作上類似州政府森林。公共托管森林作為一個獨(dú)特的和暫時的現(xiàn)象源于20世紀(jì)的后半葉的歷史上的東德。截止2009年底，大約60萬hm2的森林已經(jīng)被私有化，約20萬hm2歸屬于其原所有者。公共托管森林作為一種獨(dú)立的所有權(quán)類別最終將消失，并被私有產(chǎn)權(quán)取代。

2中國

在1949年新中國成立之前，大部分土地和森林歸地主或者富農(nóng)所有。1949年后，中國開始了一個基本的，包括征收土地，隨后重新分配給貧困失地的農(nóng)民（1950~1953）。這個過程是短暫的，被1953年產(chǎn)生的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所取代。從1958~1979年改革開放政策實(shí)施后，通過建立農(nóng)村公社，集體化程度被加劇，同時明確規(guī)定了土地和自然資源的獨(dú)家使用權(quán)，執(zhí)行嚴(yán)格規(guī)范的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。1981年國務(wù)院關(guān)于“森林保護(hù)與發(fā)展”問題的決議，提出了“三定政策”。2003年，以促進(jìn)林業(yè)發(fā)展為目標(biāo)，中國開始實(shí)施集體林權(quán)制度改革（Li,S,2006）。集體林權(quán)改革的一個重要意義是促使產(chǎn)生了多樣化的森林管理經(jīng)營模式，但防止林地破碎化仍是當(dāng)今需要克服的難題。雖然，林權(quán)改革已經(jīng)在中國的一些省市實(shí)施，但至今仍沒有完成，需要政府部門繼續(xù)給予關(guān)注和支持。

三、林業(yè)政策

1德國

大約250年前，在大規(guī)模森林砍伐和退化、木材和林產(chǎn)品嚴(yán)重短缺的背景下，提出了可持續(xù)森林經(jīng)營的科學(xué)理論及基礎(chǔ)。最初目標(biāo)簡單而直接，即在被破壞的地區(qū)再造林，同時以一個可持續(xù)的方式提供木材。在20世紀(jì)上半葉，林業(yè)科學(xué)家們開始認(rèn)識到森林的非經(jīng)濟(jì)價值（包括政治、文化和社會方面）對驅(qū)動林業(yè)發(fā)展的重要作用。由于19世紀(jì)快速工業(yè)化和城市化發(fā)展，社會對林產(chǎn)品和服務(wù)的需求更加多樣化，已不再局限于傳統(tǒng)的木材需求。此外由于多重因素，概括起來如經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)、政策挑戰(zhàn)和社會變化，20世紀(jì)后半葉這一趨勢進(jìn)一步加強(qiáng)。如今的林業(yè)政策的視角更加全面和綜合，而并非僅僅局限在部門管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，可以理解為是一類綜合部門政策，其目的是建立、維護(hù)和發(fā)展具體的體制框架，使森林資源能夠以更優(yōu)方式被協(xié)調(diào)利用。

自從約250年前產(chǎn)生森林經(jīng)營的科學(xué)理論基礎(chǔ)時，“可持續(xù)發(fā)展”就成為德國林業(yè)的特征和指導(dǎo)原則。可持續(xù)發(fā)展字面上是一個時間概念，指連續(xù)性或永久性，只有當(dāng)應(yīng)用到具體的管理目標(biāo)時，才成為達(dá)到某種狀態(tài)的行動指導(dǎo)原則。可持續(xù)森林經(jīng)營概念產(chǎn)生于18世紀(jì)初期，人們逐漸意識到單純以需求驅(qū)動的森林采伐的不利后果。一般來講，可持續(xù)利用意味著制約當(dāng)前消費(fèi)來確保未來不確定的供應(yīng)基礎(chǔ)。可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)無可爭議的成為德國林業(yè)發(fā)展中的重點(diǎn)概念，并成為一個具有法律約束力的義務(wù)，以及用來確定林業(yè)專業(yè)人員和森林所有者的自我認(rèn)知的主要標(biāo)準(zhǔn)。由于社會對林產(chǎn)品和服務(wù)的多樣化需求，林業(yè)管理目標(biāo)也隨之不斷變化和重新界定，增加了其復(fù)雜性。目前德國林業(yè)堅(jiān)持動態(tài)可持續(xù)發(fā)展的理念，努力發(fā)揮森林的多重效益。

德國林業(yè)的特點(diǎn)是同時在時間和空間上提供范圍廣泛的產(chǎn)品和服務(wù)。森林政策科學(xué)系統(tǒng)地分析它們的種類、類型和之間的關(guān)系，尤其在20世紀(jì)的后半葉。VictorDieterich在1953年提出了森林功能原理，主要考慮森林的“客觀”功能。相比之下，當(dāng)代的林業(yè)政策更加在以人為本、從森林利益相關(guān)者和社會觀點(diǎn)、需求的背景下分析森林功能。聯(lián)邦森林法案和州森林法案都把森林的基本功能分成三類（Krctt，More，2001）：第一，經(jīng)濟(jì)價值，包括收入、就業(yè)和資本資產(chǎn)。第二，保護(hù)功能，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和人類的生活環(huán)境。第三，娛樂價值，主要關(guān)注人類的健康方面。雖然目前堅(jiān)持多功能森林經(jīng)營理念，德國林業(yè)部門對于其綜合模式的限制和未來發(fā)展仍在進(jìn)行討論，并存在爭議。

2中國

一個國家森林資源的發(fā)展，期間的森林砍伐，加之隨后重新造林和回復(fù)過程是其經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的映照。盡管森林覆蓋率低，森林資源空間分布不均勻，人口壓力大以及農(nóng)村長期普遍貧困，中國從毀林中恢復(fù)比其他大多數(shù)發(fā)展中國家更迅速和果斷。現(xiàn)今的政策和方案越來越多的從以造林?jǐn)?shù)量為目標(biāo)轉(zhuǎn)向以造林質(zhì)量為目標(biāo)。雖然中國在森林恢復(fù)和重造過程中取得的成績有目共睹，但如今仍面臨著許多重大挑戰(zhàn)。如環(huán)境惡化，森林保護(hù)和可持續(xù)森林經(jīng)營激勵措施不足，木材生產(chǎn)及下游加工問題，采用市場經(jīng)濟(jì)體制所帶來的挑戰(zhàn)等等。為了應(yīng)對這些挑戰(zhàn)以及日益頻繁的自然災(zāi)害，1997年中國政府再次集中注意力于“改善生態(tài)環(huán)境”，確保社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1998年洪澇災(zāi)害后，國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施六大工程，已成為中國森林政策，森林改革和森林治理的核心部分（SFA，2002）。這六大工程分別為：天然林保護(hù)工程“，三北”和長江中下游地區(qū)等重點(diǎn)防護(hù)林建設(shè)工程，退耕還林還草工程，環(huán)北京地區(qū)防沙治沙工程，野生動植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程和重點(diǎn)地區(qū)以速生豐產(chǎn)用材林為主的林業(yè)產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)工程。雖然上述方案反映了現(xiàn)今森林政策發(fā)展的核心，中國政府還采取了許多配套政策，與國務(wù)院和中共中央“關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展”的聯(lián)合決議相符合。如財(cái)政政策，其目標(biāo)是引導(dǎo)公眾關(guān)注支持林業(yè)發(fā)展。2009年以來，中國政府撥款20億人民幣用來維護(hù)和扶持覆蓋27個省市的重要國家生態(tài)公益林建設(shè)。

四、討論

1德國和中國的可持續(xù)森林經(jīng)營概念

針對所有類型森林的非法律約束文書（NLBI），將可持續(xù)森林經(jīng)營定義為一個動態(tài)發(fā)展的概念，致力于維護(hù)、增加所有種類森林的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境價值，以使我們和后代人受益。作為聯(lián)合國森林論壇成員，中國和德國都致力于使兩國的可持續(xù)森林經(jīng)營符合上述定義，實(shí)施過程主要關(guān)注以下7個方面因素：（1）森林資源擴(kuò)充；（2）生物多樣性；（3）森林的健康和活力；（4）森林的生產(chǎn)性功能；（5）森林的保護(hù)性功能；（6）森林的社會經(jīng)濟(jì)性功能；（7）促進(jìn)以上內(nèi)容發(fā)展的政策和法律框架。從德國和中國的政策和法律框架、管理結(jié)構(gòu)、所有權(quán)形式和發(fā)展趨勢可以看出，兩國林業(yè)發(fā)展具有相似性也有差異性。最明顯的相似之處可能是兩國如今的森林都經(jīng)歷過了采伐和再造的過程，尤其在造林?jǐn)?shù)量方面取得了不可否認(rèn)的成績，從根本上改變了自然森林植被的組成和結(jié)構(gòu)。在兩國，森林都是文化景觀的組成部分，也是生物多樣性保護(hù)的關(guān)鍵資源。兩國都存在林產(chǎn)品和服務(wù)短缺的情況，由于毀林和森林退化不良后果的出現(xiàn)，促使走上可持續(xù)森林經(jīng)營的道路。盡管如此，森林保護(hù)和可持續(xù)森林經(jīng)營的框架條件和實(shí)踐方法在德國和中國仍存在許多不同之處。比如，在林業(yè)政策制定和議程設(shè)置時，民間社會團(tuán)體和有組織的利益群體所起的作用，森林管理方式，協(xié)調(diào)公共和私人利益機(jī)制，不同層次的專業(yè)知識和管理能力，以及森林資源信息和數(shù)據(jù)的可用性。這些不同決定了德國和中國要采取不同的方式方法來保護(hù)森林資源并進(jìn)行可持續(xù)森林經(jīng)營。

2學(xué)習(xí)和合作

中德在林業(yè)部門的合作已經(jīng)持續(xù)了近30年，開始于1979年中國實(shí)行對外開放政策后。從重點(diǎn)關(guān)注技術(shù)和造林問題的局部合作發(fā)展到國家層面關(guān)于可持續(xù)森林經(jīng)營的政策對話。目前已經(jīng)達(dá)到了這樣一個階段，即中國和德國成為合作伙伴追求共同目標(biāo)管理全球公共產(chǎn)品，包括生物多樣性保護(hù)和防止氣候變化。中國的決策者和林業(yè)從業(yè)人員很認(rèn)同德國的森林經(jīng)營方式，希望以此作為中國林業(yè)部門改革和發(fā)展的有用參考。但是德國針對其可持續(xù)森林經(jīng)營和生物多樣性保保護(hù)所采用的方法，中國要結(jié)合具體環(huán)境條件加以合理借鑒和利用。

本文作者：張穎、李慧、李劭抒 單位：北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院、廈門大學(xué)管理學(xué)院