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作者：張劍虹 任月梅 單位：華北科技學(xué)院

管理制度

1“官山海”的專(zhuān)營(yíng)政策

春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，齊國(guó)實(shí)行“官山海”政策，即礦產(chǎn)資源由國(guó)家控制和管理，主要是鹽鐵專(zhuān)營(yíng)，禁止民間開(kāi)采礦山。據(jù)《管子•地?cái)?shù)》記載，凡是有礦山的山區(qū)，都要“謹(jǐn)封而為禁。有動(dòng)封山者，罪死而不赦。有犯令者，左足入，左足斷；右足入，右足斷。”由此可見(jiàn)，當(dāng)時(shí)齊國(guó)對(duì)私自開(kāi)采礦山的處罰是很?chē)?yán)厲的。但是，對(duì)于開(kāi)采鐵礦，卻是允許民間開(kāi)采的，只要向政府繳納一定的稅即可，稅占到總盈利的30％。楚國(guó)禁止民間開(kāi)采金礦。一旦私采金礦被發(fā)現(xiàn)者，處以極刑。《韓非子•內(nèi)儲(chǔ)說(shuō)上》上記載“荊南之地，麗水之中生金。人多竊采金，采金之禁，得而輒辜磔于市。”晉國(guó)以及后來(lái)分離出來(lái)的韓趙魏三國(guó)，均不實(shí)行鹽鐵專(zhuān)營(yíng)，允許民間開(kāi)采礦山、冶鐵。秦代繼承了戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的礦政，對(duì)礦業(yè)實(shí)行官營(yíng)民采、收取稅利的管理政策。后來(lái)有人說(shuō)秦始皇“用商鞅之法，改帝王之制，鹽鐵之利，二十倍于古”［1］。漢代絕大多數(shù)年代實(shí)行鹽鐵專(zhuān)營(yíng)，只有少數(shù)年代實(shí)行鹽鐵開(kāi)放政策。漢初實(shí)行分封制，允許分封的諸侯可以自行開(kāi)發(fā)礦業(yè)，導(dǎo)致鹽鐵實(shí)際為少數(shù)豪強(qiáng)大族所控制。文帝時(shí)期“弛山澤”，國(guó)家和百姓同時(shí)擁有礦業(yè)開(kāi)發(fā)權(quán)。武帝時(shí)期，為增加中央財(cái)政收入，削弱地方勢(shì)力，實(shí)行鹽鐵官營(yíng)，私鑄鐵器的，加以治罪。魏晉時(shí)代，礦業(yè)基本上是官營(yíng)，禁止民間開(kāi)采、冶鑄，但是一些豪強(qiáng)地主“封固山澤”，自己設(shè)置冶煉場(chǎng)所，采煉銅鐵、貨幣等。隋朝時(shí)代，將銅礦的開(kāi)發(fā)權(quán)收歸國(guó)有，但對(duì)于鐵并未實(shí)行政府專(zhuān)營(yíng)。唐初也并未對(duì)鐵實(shí)行專(zhuān)營(yíng)，太宗和憲宗時(shí)曾禁止私自開(kāi)采金銀，后來(lái)又有一段時(shí)期允許私采金、銀、銅礦，國(guó)家收稅，礦稅為收入的20％。元代的官辦鐵礦，主要集中在北方。關(guān)于汞礦，北方一般為官辦，南方為民采。關(guān)于錫、鉛礦，政府實(shí)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可制度，由用戶(hù)申請(qǐng)獲得錫引，然后方可經(jīng)營(yíng)，類(lèi)似于當(dāng)時(shí)的鹽引制度。明代基本上沿襲了元代的礦業(yè)制度，雖然各種礦產(chǎn)資源冶煉場(chǎng)“屢開(kāi)屢閉”。明代實(shí)行官礦政策，限定金銀等貴金屬基本上只能由官府經(jīng)營(yíng)，鐵、銅、鉛、錫等礦，也由官府負(fù)責(zé)采冶，民間只能開(kāi)采其他一些相對(duì)不重要的礦產(chǎn)，并要取得官府同意，繳納一定的稅收。

2鼓勵(lì)民間開(kāi)采

在礦產(chǎn)資源開(kāi)采方面，宋代設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、配備專(zhuān)職人員負(fù)責(zé)探礦，“踏逐礦苗所在”［2］。這個(gè)機(jī)構(gòu)為提點(diǎn)坑冶鑄錢(qián)司，內(nèi)有檢踏官數(shù)名負(fù)責(zé)探礦。與此同時(shí)，政府鼓勵(lì)民間探礦報(bào)礦，并給予一定的報(bào)酬和優(yōu)惠政策。一是給報(bào)礦人一定的賞酬；二是給予報(bào)礦人優(yōu)先承買(mǎi)礦冶產(chǎn)地的權(quán)利；三是給報(bào)礦人預(yù)借開(kāi)采經(jīng)營(yíng)的工本錢(qián)。出于當(dāng)時(shí)社會(huì)的倫理道德和居民生活秩序的考慮，宋代法律還規(guī)定了不可開(kāi)采的禁地，主要是寺院、祠廟、公宇、墳地等地方。清代已頒布制定了較為完備的礦政條例，以康熙年間頒布的《錢(qián)法十二條》為例，它詳細(xì)規(guī)定了從礦手工業(yè)的管理、采禁、礦稅到礦業(yè)經(jīng)營(yíng)方式等。清代關(guān)于是否允許民間開(kāi)采礦產(chǎn)資源，政策是經(jīng)常變化的。鑒于明后期的礦監(jiān)之亂，以及各種抗清勢(shì)力的存在，清初40年對(duì)礦山采取了嚴(yán)格的封禁政策。因鑄幣需要，康熙十四年稍稍放寬了銅、鉛礦的開(kāi)采。康熙年間，規(guī)定在政府監(jiān)管的前提下，民間可以自行開(kāi)采銅、鉛等礦。雍正時(shí)期禁止開(kāi)設(shè)新礦，但均不允許開(kāi)采金、銀礦。乾隆年間改變了封閉金、銀礦的規(guī)定，經(jīng)官方批準(zhǔn)、登記后，可以開(kāi)采金、銀礦。嘉慶年間，金、銀、鉛礦不允許民間開(kāi)采，百姓申請(qǐng)開(kāi)采的，不但不準(zhǔn)許，還要治罪。道光年間，政策又弛緩一些。清代放棄了明代的官礦政策，認(rèn)為官礦政策得不償失，“山澤之利，官取之則不足，民取之則有余”［3］，所以清代礦業(yè)大多數(shù)為民辦，官辦的占少數(shù)。康雍兩朝的民辦礦業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模比較小，主要原因在于政府害怕一旦規(guī)模變大，有聚眾反抗的危險(xiǎn)，從而危害皇權(quán)，所以康雍兩帝限制礦業(yè)發(fā)展，比如下旨規(guī)定只能貧民在本地開(kāi)礦，并限制利潤(rùn)，不允許招商開(kāi)廠。乾隆朝開(kāi)始招商開(kāi)采，礦業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模發(fā)展迅速。比如，云南吳尚賢的茂隆銀廠，有工人兩萬(wàn)多人。

3生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理制度

關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，宋代有勞役制、招募制和承買(mǎi)制三種形式。官營(yíng)的企業(yè)采用勞役制，被勞役的人不斷進(jìn)行反抗斗爭(zhēng)，迫使官吏不得不把勞役制改為招募制，從而對(duì)冶鐵生產(chǎn)的發(fā)展起了一定的推動(dòng)作用。承買(mǎi)制對(duì)后世的礦產(chǎn)經(jīng)營(yíng)影響最大。承買(mǎi)制是指官府通過(guò)與私人訂立契約，將礦場(chǎng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)給私人的經(jīng)營(yíng)方式。契約一般規(guī)定承買(mǎi)年限、產(chǎn)品分配比例、官府抽稅比例等事項(xiàng)。宋代為加強(qiáng)對(duì)礦業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的管理和監(jiān)督，在礦業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中推行保甲法，來(lái)防止和追究礦場(chǎng)內(nèi)的犯罪。宋代的禁榷法的一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是礦產(chǎn)品的禁榷，各種礦產(chǎn)品的開(kāi)采和流通，均在政府的嚴(yán)格監(jiān)控之下。不同礦產(chǎn)品在國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)生活中的重要性不同，政府對(duì)它們也采取了不同的禁榷與流通政策。明清時(shí)代的礦業(yè)中的勞動(dòng)用工制度性質(zhì)也發(fā)生了變化，由原來(lái)的衛(wèi)軍匠戶(hù)的勞役制變成了雇傭勞動(dòng)制，出現(xiàn)了資本主義生產(chǎn)關(guān)系的萌芽。清末的《大清礦務(wù)章程》規(guī)定了礦業(yè)管理、礦商、礦權(quán)、礦照、勘礦、開(kāi)礦、租稅、中外合股等內(nèi)容。從中央到地方，有農(nóng)工商部、礦務(wù)局、礦務(wù)調(diào)查員、測(cè)繪員等機(jī)構(gòu)和人員從事全國(guó)礦業(yè)的管理。對(duì)礦權(quán)作出明確規(guī)定，礦產(chǎn)資源為國(guó)家所有，任何團(tuán)體和個(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn)不得私自開(kāi)采。規(guī)定了開(kāi)礦許可證為勘礦、開(kāi)礦、試采小礦等三種。規(guī)定了甲、乙、丙三類(lèi)礦質(zhì)的開(kāi)采辦法，6個(gè)月內(nèi)必須切實(shí)開(kāi)工，開(kāi)礦執(zhí)照有效期為30年，續(xù)辦延長(zhǎng)20年。各種礦產(chǎn)資源中，管理最嚴(yán)格的當(dāng)屬硫磺和硝，它們用于兵器，所以產(chǎn)出均由官府收購(gòu)，一旦滿(mǎn)足軍需，就立馬封礦。銀礦是主要的貴金屬礦，清代禁止私采，地方銀課足額即封閉礦場(chǎng)。銅是最受政府重視的礦場(chǎng)，因鑄造貨幣所需，一方面大力提倡開(kāi)采，另一方面嚴(yán)加控制。銅煉好后，二八抽課，其余由官府收購(gòu)，形成專(zhuān)賣(mài)制度。政策最寬的是煤的開(kāi)采。私人如果在官山開(kāi)采的，要繳納一定的稅；在私人的地面上開(kāi)采的，不需要交稅，因?yàn)橐呀?jīng)繳納過(guò)田賦了。

4歲課制度

宋代關(guān)于民間采金、銀、銅礦的，政府每年加以收稅，礦稅一般按產(chǎn)量的20％～30％收取，也稱(chēng)為“歲課”。除此之外，也有官營(yíng)礦業(yè)，一般由士兵和罪犯勞動(dòng)，所得礦產(chǎn)無(wú)償上交政府。元代繼承了宋代的歲課制度，但也呈現(xiàn)一些變化，就是實(shí)行“包采”制度。根據(jù)需要，調(diào)撥一部分民戶(hù)為從事某一種礦產(chǎn)資源的采冶戶(hù)，專(zhuān)門(mén)從事采冶，對(duì)于所得的礦產(chǎn)資源，政府從中抽成，一般是總產(chǎn)量的30％。同時(shí)，設(shè)立總管府或提舉司管理采冶戶(hù)。至元四年，曾制定條畫(huà)五條來(lái)維護(hù)礦冶稅收。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

特點(diǎn)

（1）關(guān)于礦產(chǎn)資源立法管理的歷史比較悠久。西周時(shí)期國(guó)家就有相關(guān)管理制度以及管理機(jī)構(gòu)。在《禮記》、《管子》、《山海經(jīng)》等書(shū)中，都能找到關(guān)于礦產(chǎn)資源管理的規(guī)定。2）礦業(yè)立法與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、礦業(yè)發(fā)展水平息息相關(guān)。礦業(yè)水平的提高和發(fā)達(dá)，能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又會(huì)推動(dòng)統(tǒng)治者隨時(shí)修行新的律例，以控制和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，法律也隨之逐步走向發(fā)達(dá)完善。3）政府關(guān)于礦業(yè)的政策，很大程度上出于政治利益的考量。采取封禁政策，不準(zhǔn)民間任意開(kāi)采，多是因?yàn)檎?quán)尚不穩(wěn)固，政府害怕流民聚眾滋事。清統(tǒng)治者認(rèn)為：“開(kāi)采（礦）一事，……人聚眾多，為害甚巨。從來(lái)礦徒，率皆五方匪類(lèi)”，因此決不應(yīng)“逐此末利”而使匪類(lèi)“烏合于深山窮谷之中”［4］。4）對(duì)于礦產(chǎn)資源的開(kāi)采實(shí)行稅收政策，一般稅率為產(chǎn)量的10％～20％。有的朝代實(shí)行定期征收，比如宋、元、明時(shí)按年征收，稱(chēng)為“歲課”。有的朝代不定期征稅。