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外來生物入侵是指對(duì)某一特定生態(tài)系統(tǒng)與棲息環(huán)境來說，非本地的生物(包括動(dòng)物、植物和微生物)由原生存地經(jīng)自然或人為途徑侵入此生態(tài)系統(tǒng)并建立了種群，對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成了負(fù)面影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，外來生物入侵每年會(huì)造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失和環(huán)境破壞，而目前我國的外來入侵生物已經(jīng)超過400種，并且有50余種為國際公認(rèn)的高威脅生物，我國已成為問題最嚴(yán)重的國家之一，面臨的防治形勢十分嚴(yán)峻。通過對(duì)其入侵途徑進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)入侵主要發(fā)生在境外傳入和境內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)間，其途徑大致可分為兩類:一類是由于氣候現(xiàn)象等外力引起的，通過自然途徑擴(kuò)散到其他生態(tài)環(huán)境之中，比如俄羅斯的麝鼠曾通過邊境河流擴(kuò)散至我國就是很好的例子。由于絕大多數(shù)生物都難以穿越阻擋它們的天然屏障，這一類途徑的入侵較為有限，經(jīng)自途徑進(jìn)入我國的僅占總數(shù)的3%;而第二類則是通過人類行為造成外來生物入侵，很多外來入侵生物是隨人類活動(dòng)而無意傳入的，如19世紀(jì)澳洲的滅兔運(yùn)動(dòng)，就是由于人類行為無意中引進(jìn)了澳洲本沒有的兔子，造成了嚴(yán)重的生態(tài)系統(tǒng)破壞。尤其是近年來，我國國際地位提升、經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，對(duì)外往來增多，造成外來入侵物途徑隨之增加。調(diào)查表明，通過這種方式傳入我國的接近總數(shù)的90%，是造成我國外來生物入侵問題的主因。   一、外來生物入侵法律規(guī)制是嚴(yán)峻形勢下的迫切需求   我國外來生物入侵面臨著較為嚴(yán)峻的形勢，目前表現(xiàn)出三個(gè)方面的特點(diǎn):一是影響范圍廣，我國所有的省、自治區(qū)和直轄市都已發(fā)現(xiàn)外來入侵物種和造成的影響;二是涉及的生態(tài)系統(tǒng)多，森林、水域、牧區(qū)和城市等各類生態(tài)系統(tǒng)都已受到影響。從各類動(dòng)植物和細(xì)菌、病毒中都能找到外來生物入侵的例證。如上世紀(jì)60－80年代，為了保護(hù)灘涂而引進(jìn)了國外的大米草，但由于沒有天敵制約，此類植物憑借強(qiáng)大的繁殖能力，很快造成了難以控制的擴(kuò)散，甚至出現(xiàn)堵塞航道、引發(fā)赤潮、導(dǎo)致其他生物滅亡等嚴(yán)重的生態(tài)破壞。當(dāng)入侵生物若成功壓制和排擠了本地生物，搶奪了原生態(tài)系統(tǒng)中動(dòng)植物生存所需的資源與空間，將導(dǎo)致本地生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)生物多樣性的喪失，并形成“一家獨(dú)大”的局面，導(dǎo)致其他動(dòng)植物群落出現(xiàn)衰退甚至滅亡。此外，許多外來生物對(duì)農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)損害嚴(yán)重，部分生物入侵甚至形成了難以控制的局面。更為嚴(yán)重的是，人類自身的健康也容易受到外來入侵生物的影響，其中很多植物存在毒性，有些植物的花粉是過敏癥等病癥的病原物，有些外來入侵生物還攜帶著致病微生物和細(xì)菌等。從我國發(fā)生的外來生物入侵來看，外來生物入侵往往難以根除，且造成的生態(tài)災(zāi)難破壞程度大、影響范圍廣、治理難度高。由于外來生物入侵最主要的途徑是人類行為造成的越界轉(zhuǎn)移，因此，運(yùn)用完善的法律規(guī)范，依靠法律的強(qiáng)制力約束人類的行為可以有效的防控和減少外來生物入侵的發(fā)生。聯(lián)合國《21世紀(jì)議程》指出:“在使環(huán)境與發(fā)展的政策轉(zhuǎn)化為行動(dòng)的過程中，國家的法律和規(guī)章是最重要的工具。”在我國，外來生物入侵引發(fā)災(zāi)難性后果已經(jīng)屢見不鮮，國內(nèi)的嚴(yán)峻形勢，迫切需要強(qiáng)化法律規(guī)制應(yīng)對(duì)外來生物入侵，實(shí)施有效的管理和防治。   二、我國外來生物入侵立法現(xiàn)狀   總體來看，我國雖然已有多項(xiàng)涉及環(huán)境安全的法規(guī)制度，但其監(jiān)管和防治效果仍然有限，外來生物入侵安全立法仍較為滯后，相關(guān)法律規(guī)制尚不完善，監(jiān)管部門間存在職能交叉，對(duì)外來生物入侵的整體防治水平尚待提高。   (一)防治立法較為滯后，未能形成法律體系   我國現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)對(duì)人民生命健康、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生產(chǎn)安全和生產(chǎn)污染等方面關(guān)注較多，主要是為保護(hù)農(nóng)、林、牧、漁業(yè)發(fā)展，但對(duì)生物多樣性等生態(tài)保護(hù)仍然沒有從立法的高度加以重視。有關(guān)生物入侵的法律法規(guī)大都是對(duì)如何進(jìn)行檢驗(yàn)和檢疫防止病蟲害等問題的發(fā)生進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)。相比較而言，涉及防治外來生物入侵的立法較為分散，并且對(duì)作為觀賞品或其他一般貿(mào)易方式引進(jìn)的物種，目前我國還沒有專門立法，存在立法空白;沒有形成防治外來生物入侵的具有針對(duì)性和全局性的法律體系。如我國刑法中對(duì)人為故意傾倒或生產(chǎn)中排放的污染物造成重大環(huán)境破壞的應(yīng)負(fù)刑事責(zé)任，但對(duì)于人為原因造成外來生物污染和環(huán)境災(zāi)害應(yīng)如何處罰卻沒有明確規(guī)定，尚不能對(duì)其進(jìn)行刑法處罰，只可以追究其經(jīng)濟(jì)賠償?shù)呢?zé)任。面對(duì)外來生物入侵日益嚴(yán)峻的形勢，分散和滯后的立法已無法滿足防治生物入侵的迫切需求。這就會(huì)導(dǎo)致進(jìn)行監(jiān)管的法律依據(jù)不足和職權(quán)交叉混亂，導(dǎo)致監(jiān)管不力、防治受阻，最終導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞的治理效果不高。   (二)現(xiàn)有防治實(shí)體法尚待補(bǔ)充和完善   我國現(xiàn)行的法律法規(guī)在防治外來生物入侵上起到了一定的積極作用，但是在職能和所關(guān)注的領(lǐng)域上各不相同。有的法規(guī)將重點(diǎn)放在病蟲害防治上，有的則針對(duì)動(dòng)物飼養(yǎng)和管理，并且法律、條例形式多樣，存在立法等級(jí)和形式上的多樣化，造成了主次不分、交叉管理或失管等不利現(xiàn)象。一是現(xiàn)有法律法規(guī)不夠健全，覆蓋面窄。現(xiàn)行的法律法規(guī)主要針對(duì)于各類疾病、病蟲害及雜草方面的檢疫，如海關(guān)和檢疫部門的檢驗(yàn)局限性較大，對(duì)如何檢驗(yàn)生物的生態(tài)安全性沒有明確和詳細(xì)的辦法;并且檢驗(yàn)中所用的已知外來入侵生物名錄存在局限性;從生物引入途徑方面而言，對(duì)有意引進(jìn)的外來生物經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益關(guān)注較高，卻沒有認(rèn)真考慮對(duì)我國生物多樣性可能造成的破壞。二是缺乏進(jìn)行全程監(jiān)管和防治的法規(guī)。我國現(xiàn)行法律法規(guī)主要對(duì)外來生物的引入階段的過境檢驗(yàn)檢疫、郵寄品進(jìn)出境等進(jìn)行了一定的監(jiān)管控制，但在外來生物的定植、擴(kuò)散直至產(chǎn)生危害的過程監(jiān)管不力。外來生物形成入侵是一個(gè)長期的過程，在與當(dāng)?shù)厣锏纳娓偁幰约胺N間雜交等關(guān)系才逐漸演變成進(jìn)而對(duì)生態(tài)環(huán)境造成影響，進(jìn)行單階段控制并不能起到良好的效果，對(duì)外來物種入侵的跟蹤控制和持續(xù)治理方面仍鮮有規(guī)定。三是責(zé)任追究法規(guī)制度尚待完善。只有法規(guī)制度對(duì)違法行為應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)范，依靠法律強(qiáng)制力保證外來生物入侵問題的處罰有法可依、違法必究，才能真正對(duì)外來生物入侵起到警示和約束作用。然而我國對(duì)外來生物入侵的法律追究不足，現(xiàn)行法律法規(guī)只對(duì)行政責(zé)任和刑事責(zé)任有所規(guī)定，而對(duì)民事責(zé)任卻鮮有規(guī)定;有關(guān)法律對(duì)行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任形式作了詳細(xì)的規(guī)定，但對(duì)行政主體責(zé)任的規(guī)定仍然不足;相關(guān)刑事責(zé)任的法律規(guī)定很少，并且主要針對(duì)職務(wù)犯罪等非法牟利犯罪;從外來生物引進(jìn)的途徑來看，我國也缺乏對(duì)無意引進(jìn)的外來入侵生物的法律追責(zé)。#p#分頁標(biāo)題#e#   (三)現(xiàn)有監(jiān)管體系和程序法仍存漏洞   我國防治監(jiān)管機(jī)制尚不夠健全。首先，我國對(duì)外來物種的管理部門眾多，由于職責(zé)存在交叉，標(biāo)準(zhǔn)和目的都存在不同，且協(xié)調(diào)差、效果弱，效率低，難以形成齊抓共管的合力，缺乏機(jī)構(gòu)之間職能劃分以及配合聯(lián)動(dòng)的法規(guī)。其次，在審批過程方面，我國現(xiàn)行審批制度規(guī)定對(duì)抵御外來入侵物種發(fā)揮了一定作用，但主要針對(duì)引入階段的檢疫控制，而對(duì)進(jìn)境審批、退回銷毀，出境報(bào)檢等手續(xù)的程序沒有詳細(xì)規(guī)定，且審批過程缺乏必要的科技支撐。此外，外來生物入侵防治與監(jiān)管對(duì)科學(xué)技術(shù)和專業(yè)知識(shí)性要求很高，檢驗(yàn)檢疫部門往往難以完成，并且我國地域廣大，生態(tài)環(huán)境種類繁多，存在較大的地區(qū)差異，而現(xiàn)行法律法規(guī)并未對(duì)地區(qū)性防治機(jī)構(gòu)的設(shè)置進(jìn)行規(guī)定。程序法規(guī)定較為簡化甚至缺位也是造成各部門之間缺乏協(xié)調(diào)配合的原因，由于權(quán)責(zé)不夠明確又缺少程序法的指導(dǎo)，造成了各監(jiān)管部門交叉管理或者扯皮現(xiàn)象的發(fā)生，這些問題都需要盡快通過法律規(guī)制的完善加以解決。   三、對(duì)完善我國防治外來生物入侵法律制度的思考   要想將外來入侵物種御之于國門之外，就必須將現(xiàn)有的法律法規(guī)體系進(jìn)行擴(kuò)展，完善現(xiàn)行法律文件和各項(xiàng)基本法律制度，為國內(nèi)防治外來入侵生物法律體系的構(gòu)建奠定基礎(chǔ)，從立法的指導(dǎo)思想上注重生態(tài)安全環(huán)境目標(biāo)的追求。盡快形成我國對(duì)外來生物入侵實(shí)施有效監(jiān)管的防治體系。   (一)統(tǒng)攬全局，構(gòu)建防治外來生物入侵的立法體系   在環(huán)境資源立法實(shí)踐中，我國已初步形成了從憲法到地方法規(guī)、規(guī)章的環(huán)境資源法體系。但是現(xiàn)行針對(duì)外來入侵生物的立法形式仍僅限于行政規(guī)章一級(jí)，缺少主體性地位的法律和行政法規(guī)，因此必須積極構(gòu)建我國防治外來入侵生物的立法體系。首先，要依照國家環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略決策，制定《外來入侵生物防治法》，作為我國對(duì)外來生物入侵防治基本法規(guī)。該法應(yīng)切實(shí)貫徹風(fēng)險(xiǎn)防范的原則，對(duì)管理主體、職權(quán)、責(zé)任及如何追責(zé)等問題做出明確的規(guī)定。并重點(diǎn)加強(qiáng)和完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、進(jìn)境審批、檢驗(yàn)檢疫等力度;通過設(shè)立一個(gè)縱覽全局的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，負(fù)責(zé)對(duì)各部門分工協(xié)作和工作重點(diǎn)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，并對(duì)法律責(zé)任的追究進(jìn)行完善，實(shí)現(xiàn)外來生物入侵的追責(zé)有法可依。其次，要制定有針對(duì)性的單行法規(guī)，對(duì)防治基本法中確立的各項(xiàng)制度進(jìn)行細(xì)化。一是可以對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行分析，查明并完善現(xiàn)有法律法規(guī)存在的空白、出現(xiàn)的交叉以及比較尖銳的矛盾;二是在現(xiàn)有法律法規(guī)基礎(chǔ)上增加防治外來生物入侵的內(nèi)容。要考慮到不同地域由于科技和經(jīng)濟(jì)水平不同，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律結(jié)合實(shí)際制定符合實(shí)際的地方法規(guī)、規(guī)章、自治條例和單行條例，作為國家防治基本法的有力補(bǔ)充。三是在廣泛收集信息和開展的科研的基礎(chǔ)上，制定符合實(shí)際需要的外來入侵生物名錄，并對(duì)評(píng)估方法和科技手段做出規(guī)定，并保證隨科學(xué)研究和信息的變化而不斷更新，為監(jiān)管司法活動(dòng)提供有力的參考。通過努力，力求能夠形成由基本法、單行法和其他法規(guī)組成的完整法律法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)防治、深入評(píng)估、全程監(jiān)控以及嚴(yán)格責(zé)任追究的機(jī)制。   (二)健全和完善防治外來生物入侵的法規(guī)制度   抵御生物入侵的根本途徑在于完善法制，要通過加快立法和對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充和完善。通過健全法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)對(duì)外來生物入侵全過程的法律控制。首先，在引入階段中應(yīng)從審批手續(xù)上控制，要建立嚴(yán)格的引種許可證制度，引種單位或部門必須提交需引種生物的原生存環(huán)境、生態(tài)學(xué)特性、生物學(xué)特性、經(jīng)濟(jì)損益和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)等信息，由管理部門會(huì)同技術(shù)機(jī)構(gòu)對(duì)這些資料進(jìn)行評(píng)審后頒發(fā)引種許可證，不通過的堅(jiān)決禁止引種，并對(duì)需要附加的保障措施進(jìn)行規(guī)定，從而嚴(yán)格杜絕非法引進(jìn);而在無意引入方面，要從依托科技手段和加強(qiáng)檢測手段上控制旅游者等源頭。其次，要建立和完善監(jiān)測、預(yù)警和快速反應(yīng)的法律制度。通過建立建立外來生物引進(jìn)后的監(jiān)測、預(yù)警和快速反應(yīng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全程防治。要加強(qiáng)跟蹤監(jiān)測記錄外來物種信息數(shù)據(jù)，為及時(shí)預(yù)警和做出快速反應(yīng)提供有力的信息動(dòng)態(tài)。通過有力的監(jiān)測預(yù)警，我們可以監(jiān)督故意引進(jìn)外來物種的行為，并及時(shí)查處外來物種出現(xiàn)入侵的跡象，偵測國家范圍內(nèi)存在的無意或非法引進(jìn)的外來物種和因再次轉(zhuǎn)移和自然擴(kuò)散過程而產(chǎn)生的已立足的外來物種的蔓延。針對(duì)不同外來物種所具備的各種傳播方式、途徑和生態(tài)特征，在立法中應(yīng)授予不同的部門各自詳細(xì)的監(jiān)測職責(zé)和權(quán)限，依照科學(xué)并且有針對(duì)性的檢測手段進(jìn)行監(jiān)管，此外還可以讓外來生物的引進(jìn)者負(fù)責(zé)一定的監(jiān)測義務(wù)和責(zé)任，并實(shí)施責(zé)任追究。最后，還應(yīng)通過各地研究和檢測機(jī)構(gòu)的努力，建立較為詳細(xì)和完備的外來生物入侵資料數(shù)據(jù)庫，并通過綜合其他國家和地區(qū)防治某類型外來生物的資料，以及對(duì)已知生物生存特性的研究，得出不同地區(qū)需要重點(diǎn)防治的生物種類和防治手段。此外還要加強(qiáng)不同地區(qū)和部門之聞的信息共享，并促進(jìn)與國外相關(guān)機(jī)構(gòu)的交流，實(shí)現(xiàn)信息互通，學(xué)習(xí)國外先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)的生態(tài)恢復(fù)做充分調(diào)查研究。   (三)不斷優(yōu)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置，形成協(xié)作監(jiān)管機(jī)制   防治外來生物入侵是一項(xiàng)綜合工程，涉及部門多，分工繁雜，因此需要有牽頭部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)組織。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能設(shè)置和工作效率是防治效果的決定因素，從職能上講要求設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)以及協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并且應(yīng)當(dāng)有國家級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和地方的執(zhí)行機(jī)構(gòu)相互配合形成體系。具體來講，在外來生物入侵方面，首先由進(jìn)出口檢驗(yàn)檢疫部門牽頭成立綜合性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)由農(nóng)林漁牧業(yè)和其他國家環(huán)境保護(hù)及相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)主管部門共同參與。其次，要建立專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)外來入侵生物管理部門的機(jī)構(gòu)，主要由各部門負(fù)責(zé)人組成，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和解決各部門在管理過程中的職責(zé)和沖突，對(duì)相關(guān)部門進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，并對(duì)各類反饋信息進(jìn)行反應(yīng)評(píng)估。專門機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限應(yīng)具有法律授權(quán)，這樣有利于監(jiān)管的貫徹執(zhí)行，另一方面，協(xié)調(diào)了各相關(guān)部門工作，避免職能產(chǎn)生沖突，消除各部門間矛盾，可以有效提升監(jiān)管效能。結(jié)合我國的實(shí)際情況，我國應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)統(tǒng)一管理與部門分工相結(jié)合的監(jiān)管機(jī)制。為明確各部門職責(zé)，統(tǒng)一進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，應(yīng)設(shè)立外來入侵生物監(jiān)管委員會(huì)，并由委員會(huì)負(fù)責(zé)起草監(jiān)管的政策法規(guī)，監(jiān)管全國范圍內(nèi)的外來入侵生物防治工作。此外，還要設(shè)立作為技術(shù)支持的研究機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)鑒別生物類別和跟蹤調(diào)查外來生物發(fā)展擴(kuò)散情況、及時(shí)預(yù)警并對(duì)處置提供技術(shù)支持，并對(duì)外來生物名錄進(jìn)行研究更新。現(xiàn)在我國研究機(jī)構(gòu)多依靠獨(dú)立科研機(jī)構(gòu)和各類高校，應(yīng)建立國家主導(dǎo)下的創(chuàng)新科研機(jī)構(gòu)，更好的匯集資金和科研力量，而由地方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)常態(tài)化監(jiān)應(yīng)由侵權(quán)人來承擔(dān)損害賠償責(zé)任，在不能確定實(shí)際侵害人的情況下，則由雇主在不能盡到保護(hù)義務(wù)的過錯(cuò)范圍內(nèi)承擔(dān)責(zé)任。只有理順第三人與雇主之間的責(zé)任關(guān)系，才能真正實(shí)現(xiàn)各方利益的平衡和實(shí)體的公正。#p#分頁標(biāo)題#e#   目前，關(guān)于雇主責(zé)任的問題，《侵權(quán)責(zé)任法》第三十五條明確規(guī)定“提供勞務(wù)一方因勞務(wù)自己受到損害的，根據(jù)雙方各自的過錯(cuò)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”。根據(jù)新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于一般法的適用原則，司法解釋第11條已經(jīng)失去效力，此類侵權(quán)案件應(yīng)直接援引《侵權(quán)責(zé)任法》第三十五條的規(guī)定來處理。即雇員在雇傭活動(dòng)中遭受的人身損害的，雇主與第三人只在各自的過錯(cuò)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，雇主沒有過錯(cuò)則不必承擔(dān)責(zé)任，更不必代替實(shí)際的侵害人承擔(dān)責(zé)任。如此一來，在第三人致雇員人身損害案件中，雇主責(zé)任與第三人的責(zé)任的分配將更加合理和公平，司法實(shí)務(wù)中對(duì)相關(guān)法律的適用也將更加明確，有利于避免司法資源的浪費(fèi)和當(dāng)事人的訴訟負(fù)擔(dān)。