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作者：池學(xué)勇 程凌 單位：長(zhǎng)春大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 北京大學(xué)元培學(xué)院
事業(yè)單位(InstitutionalOrganization)，是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。①在我國(guó)，事業(yè)單位承擔(dān)了一定的公共服務(wù)職能，而相應(yīng)的此種職能在西方通常由社會(huì)公益組織來(lái)承擔(dān)，從這個(gè)意義上講，事業(yè)單位可以看做是我國(guó)的特殊產(chǎn)物。在我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，事業(yè)單位仍然作為一個(gè)既不同于政府機(jī)關(guān)又不同于企業(yè)的特殊整體存在于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，也是改革的遺留產(chǎn)物。
1事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的必要性
作為世界上人口最多的國(guó)家，我國(guó)面臨著人口老齡化和“未富先老”的雙重難題。1999年，我國(guó)老齡人口占全體人口的比例達(dá)到國(guó)際公認(rèn)的老齡化社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)7%，截至2008年底，我國(guó)65歲及以上人口達(dá)到1.69億人，占全國(guó)總?cè)丝诘?.3%。②上世紀(jì)90年代，我國(guó)企業(yè)開(kāi)始實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，在全國(guó)范圍內(nèi)推行企業(yè)和個(gè)人共同承擔(dān)、社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累制。在這次養(yǎng)老保險(xiǎn)改革中，國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位沒(méi)有被列入改革范圍———養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用依舊由國(guó)家財(cái)政完全撥付，個(gè)人不繳費(fèi)，養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)以本人工資為基數(shù)，按工齡長(zhǎng)短計(jì)算發(fā)放。這便是從90年代延續(xù)至今的養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”。在這種制度下，企業(yè)職工的養(yǎng)老金替代率(養(yǎng)老金與退休前工資的比率)為60%左右，而事業(yè)單位職工的養(yǎng)老金替代率高達(dá)90%。多年來(lái)通行的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度給國(guó)家財(cái)政帶來(lái)了沉重負(fù)擔(dān)。截至2005年底，全國(guó)事業(yè)單位工作人員超過(guò)3035萬(wàn)人，占全國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)的近80%。1990年，全國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休費(fèi)總額僅為59.5億元，而目前已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)千億元，增加了20多倍。因此，為了應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來(lái)的沉重財(cái)政負(fù)擔(dān)，“雙軌制”養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革勢(shì)在必行。
2事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革歷史回顧
1992年，原人事部下發(fā)《人事部關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問(wèn)題的通知》，在云南、江蘇、福建、山東、遼寧、山西等省開(kāi)始局部試點(diǎn)。但最終由于各地試點(diǎn)步調(diào)不一，一直沒(méi)有形成全國(guó)統(tǒng)一的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的全面改革方案，改革以失敗告終。2009年1月，國(guó)家人力資源社會(huì)保障部下發(fā)《事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》，在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市進(jìn)行試點(diǎn)。此次改革的對(duì)象是事業(yè)單位分類改革后從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，改革的主要內(nèi)容包括:養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，退休待遇與繳費(fèi)相聯(lián)系，基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，建立職業(yè)年金制度，實(shí)行社會(huì)化管理服務(wù)等。
3事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革聯(lián)動(dòng)效應(yīng)分析
本次改革是對(duì)我國(guó)事業(yè)單位的一次全面修整，在提升事業(yè)單位效率、保障社會(huì)公平、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、塑造服務(wù)性政府形象等方面具有重大的意義。本次改革中，事業(yè)單位將在科學(xué)分類的基礎(chǔ)上采取4項(xiàng)配套改革措施，分別為事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革、人事制度改革(聘任制)、工資制度改革(績(jī)效工資制)和財(cái)政投入體制改革。但是事業(yè)單位改革并不是4項(xiàng)改革措施的簡(jiǎn)單加總，各種措施之間的聯(lián)動(dòng)作用是不能忽視的。從直覺(jué)上來(lái)看，同樣作為事業(yè)單位改革的配套措施，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革和人事制度改革、工資制度改革、財(cái)政投入體制改革應(yīng)當(dāng)是互相支持的。養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的實(shí)施對(duì)其他三項(xiàng)改革或多或少地創(chuàng)造了有利的條件，產(chǎn)生了一些積極的作用，但四者之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系情況并不局限于間接的影響。
3.1養(yǎng)老保險(xiǎn)改革與人事制度改革
養(yǎng)老保險(xiǎn)改革對(duì)人事制度改革的影響在幾種改革措施中是最為顯著，也是最為直接的。養(yǎng)老保險(xiǎn)改革從技術(shù)上解決了事業(yè)單位“聘任制”由于無(wú)法解決聘任制員工的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題而最終流于形式的尷尬局面，為人事制度的改革提供了保障與活力。從事業(yè)單位的層面來(lái)講，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革暢通了人員退出機(jī)制，解決了實(shí)施“聘任制”的后顧之憂，將事業(yè)單位的人事管理自主權(quán)大大加強(qiáng)了，有助于事業(yè)單位的人事管理實(shí)現(xiàn)由被動(dòng)向主動(dòng)的轉(zhuǎn)變。聘用制是事業(yè)單位四項(xiàng)改革措施最早實(shí)現(xiàn)的，但是在人員退出機(jī)制方面，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度的改革進(jìn)程相對(duì)滯后，事業(yè)單位雖然可以在形式上實(shí)行聘用合同制，但卻無(wú)法真正解除或終止相關(guān)人員的聘用合同。因?yàn)橐坏┙K止或解除合同，也就意味著將沒(méi)有充分社會(huì)保障的未聘人員推向社會(huì)。而我國(guó)事業(yè)單位是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的遺留，自從成立以來(lái)就和政府有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，因此無(wú)法將可能給社會(huì)帶來(lái)不穩(wěn)定因素的人員推向社會(huì)。因此，人員退出渠道不暢通也使得事業(yè)單位難以充分轉(zhuǎn)換用人機(jī)制，在人事管理方面基本上處于一種被動(dòng)的局面。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的啟動(dòng)，將為暢通事業(yè)單位人員的退出機(jī)制起到推動(dòng)作用。改革前事業(yè)單位員工的養(yǎng)老金由財(cái)政直接撥款、事業(yè)單位負(fù)責(zé)下發(fā)，屬于“單位保險(xiǎn)”的層面;改革后事業(yè)單位員工的養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶的主體由統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶部分組成，由社會(huì)發(fā)放，轉(zhuǎn)向“社會(huì)保險(xiǎn)”。在新的養(yǎng)老保險(xiǎn)的體制下，一旦合同到期，人員離崗，其在職期間積累的統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶也將為員工提供養(yǎng)老保證。解決了未聘員工養(yǎng)老問(wèn)題的后顧之憂，事業(yè)單位的退出機(jī)制才真正搞活，聘用制才能真正實(shí)現(xiàn)。從事業(yè)單位員工個(gè)人層面來(lái)講，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革也促進(jìn)了員工的自主流動(dòng)，從根本上加快了聘用制改革的進(jìn)程。養(yǎng)老保險(xiǎn)改革之前，事業(yè)單位員工的養(yǎng)老金均由單位直接發(fā)放，離開(kāi)單位就會(huì)落入沒(méi)有養(yǎng)老金的境地，因此在原有體制下，事業(yè)單位員工對(duì)事業(yè)單位高度依賴。假使員工有向企業(yè)流動(dòng)的意向，隨著工作年限的加長(zhǎng)，到企業(yè)從頭開(kāi)始積累個(gè)人賬戶的機(jī)會(huì)成本就越大，人員流動(dòng)也就越難實(shí)現(xiàn)。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革之后，養(yǎng)老金由社會(huì)發(fā)放，個(gè)人對(duì)原事業(yè)單位的依賴程度大大降低。只要工作滿15年，即使脫離單位，仍然可以領(lǐng)到在職期間所積累的統(tǒng)籌賬戶中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶的基本養(yǎng)老金;工作不滿15年的員工雖然不能領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但也可以一次性獲得其個(gè)人賬戶的積累。可見(jiàn)，養(yǎng)老問(wèn)題脫離原事業(yè)單位，事業(yè)單位員工更換工作的機(jī)會(huì)成本就會(huì)大大降低，自主流動(dòng)的可能性就會(huì)大大上升，崗位聘用制也就會(huì)得到員工自發(fā)的支持。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革既自上而下地解決了事業(yè)單位的隱患，又自下而上地鼓勵(lì)了人員流動(dòng)?？梢韵胂螅瑳](méi)有養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革，事業(yè)單位的聘用制最終只能成為一句口號(hào)。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#
3.2養(yǎng)老保險(xiǎn)改革與工資制度改革
國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議2009年9月2日決定績(jī)效工資制度在公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位開(kāi)始執(zhí)行，2010年起在其他事業(yè)單位全面實(shí)施?？?jī)效工資制度是養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的潤(rùn)滑劑，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革也對(duì)績(jī)效工資制度的實(shí)施起到了推波助瀾的作用。沒(méi)有績(jī)效工資制度，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革將寸步難行。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革后，事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率由90%－100%驟降至60%左右，其中男職工的工作年限長(zhǎng)，替代率略高，為65%左右，女職工工作年限短，替代率僅為60%左右。如果基礎(chǔ)工資水平不變，替代率的下降將會(huì)直接帶來(lái)養(yǎng)老金的大幅下降。事業(yè)單位員工退休后待遇的大幅降低將會(huì)給養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革帶來(lái)巨大阻力，而自養(yǎng)老保險(xiǎn)改革實(shí)施開(kāi)始各地的執(zhí)行情況也證實(shí)了這一點(diǎn)。2009年1月，國(guó)家人力資源社會(huì)保障部下發(fā)《事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》，在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市進(jìn)行試點(diǎn)，但在事業(yè)單位實(shí)施績(jī)效工資制度是2009年9月才正式?jīng)Q定的。目前5個(gè)試點(diǎn)省市在實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)改革過(guò)程中普遍出現(xiàn)“推進(jìn)難”現(xiàn)象，多數(shù)省市仍在進(jìn)行方案的調(diào)研、論證，其中只有廣東給出了試點(diǎn)改革的時(shí)間表。即使在廣東，事業(yè)單位員工的抵觸也是顯而易見(jiàn)的，轟動(dòng)一時(shí)的“退休潮”也反映了民眾對(duì)沒(méi)有配套措施的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革造成退休后待遇下降的擔(dān)心與不滿。沒(méi)有事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，單純實(shí)施績(jī)效工資會(huì)給財(cái)政帶來(lái)巨大的壓力，加劇了社會(huì)的不公平，也無(wú)法完全發(fā)揮績(jī)效工資的激勵(lì)作用。如果保持原有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不變，在事業(yè)單位引入績(jī)效工資制度，就意味著在工資支出方面國(guó)家將承擔(dān)更大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。照目前財(cái)政供養(yǎng)的事業(yè)單位員工人數(shù)來(lái)看，這筆支出的金額是相當(dāng)可觀的。另外，事業(yè)單位與企業(yè)相比，在養(yǎng)老金替代率方面要高出30%左右，再引入績(jī)效工資制度，事業(yè)單位員工在退休前和退休后福利水平均高于企業(yè)員工，造成更大程度的不平等。在新的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制下，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，單位繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)(以下簡(jiǎn)稱單位繳費(fèi))的比例，一般不超過(guò)單位工資總額的20%，個(gè)人繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)(以下簡(jiǎn)稱個(gè)人繳費(fèi))的比例為本人繳費(fèi)工資的8%，由單位代扣。個(gè)人工資超過(guò)當(dāng)?shù)卦趰徛毠て骄べY300%以上的部分，不計(jì)入個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù);低于當(dāng)?shù)卦趰徛毠て骄べY60%的，按當(dāng)?shù)卦趰徛毠て骄べY的60%計(jì)算個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù)。也就是說(shuō)，基本工資之余，績(jī)效工資的20%也將由事業(yè)單位負(fù)擔(dān)，作為事業(yè)單位員工退休后養(yǎng)老金的一部分，這一部分金額是隨著績(jī)效工資數(shù)額的增減而相應(yīng)增減的。因此績(jī)效工資不僅僅對(duì)員工當(dāng)期效用水平產(chǎn)生影響，也成了彌補(bǔ)替代率下降帶來(lái)的福利損失的重要部分，直接關(guān)系到退休后的養(yǎng)老金的數(shù)額，績(jī)效工資的重要性更加凸顯，有利于其激勵(lì)作用的發(fā)揮。
3.3養(yǎng)老保險(xiǎn)改革與財(cái)政投入體制
2008年8月11日經(jīng)中央編委領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，中央編辦會(huì)同有關(guān)部門制定的《關(guān)于事業(yè)單位分類試點(diǎn)的意見(jiàn)》正式印發(fā)。山西省、上海市、浙江省、廣東省、重慶市作為試點(diǎn)地區(qū)，全面推進(jìn)事業(yè)單位分類工作。此次分類根據(jù)現(xiàn)有事業(yè)單位的社會(huì)功能，將其劃分為承擔(dān)行政職能的、從事公益服務(wù)的和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的3個(gè)大類，并按照市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)程度在將公益類事業(yè)單位下分3個(gè)子類。在分類的基礎(chǔ)上，行政類事業(yè)單位向政府機(jī)關(guān)靠攏，待遇標(biāo)準(zhǔn)參照公務(wù)員;經(jīng)營(yíng)服務(wù)類事業(yè)單位走向市場(chǎng)化道路，自負(fù)盈虧，向企業(yè)看齊;按照《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》實(shí)施的范圍是分類改革后從事公益服務(wù)的事業(yè)單位及其工作人員。此次養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的改革將給事業(yè)單位養(yǎng)老金的財(cái)政投入結(jié)構(gòu)帶來(lái)轉(zhuǎn)變，同時(shí)優(yōu)化公益服務(wù)的財(cái)政投入結(jié)構(gòu)。對(duì)公益性事業(yè)單位來(lái)講，原有財(cái)政對(duì)養(yǎng)老金的投入的形式是由財(cái)政撥款直接支付員工養(yǎng)老金，改革后統(tǒng)籌賬戶一部分由事業(yè)單位負(fù)擔(dān)，個(gè)人賬戶部分由員工自己負(fù)擔(dān)，財(cái)政對(duì)養(yǎng)老金的投入轉(zhuǎn)到“過(guò)渡性養(yǎng)老金”、“職業(yè)年金”、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面，目的是彌補(bǔ)員工在養(yǎng)老保險(xiǎn)改革后的待遇下降的部分。隨著時(shí)間推移，所需要支付給“中人”的過(guò)渡性養(yǎng)老金開(kāi)支壓力會(huì)逐漸下降。同時(shí)，企業(yè)年金的大范圍普及已經(jīng)成為企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)中重要的一筆。為順應(yīng)聘用制改革以及公益事業(yè)分類別邁進(jìn)市場(chǎng)化的要求，保證勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，與企業(yè)年金具有相似功能的職業(yè)年金將會(huì)成為財(cái)政開(kāi)支的重頭戲。在這個(gè)過(guò)程中，由于改正成本的存在，財(cái)政投入的總量變化在短期內(nèi)極有可能上升。但從長(zhǎng)期來(lái)看，這部分財(cái)政投入資金的去向不僅僅局限于事業(yè)單位本身，還可能隨著事業(yè)單位人員的流動(dòng)而流動(dòng)———也就是說(shuō)，雖然財(cái)政直接投入到了事業(yè)單位，但一定程度上也是對(duì)全社會(huì)的投入，靈活性有了根本性的改變。養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革降低了公益事業(yè)的門檻，也打破了事業(yè)單位和企業(yè)之間的部門界限，也會(huì)引導(dǎo)社會(huì)組織和私人投資流向公益事業(yè)，改變財(cái)政對(duì)公益事業(yè)的支出。原公益性事業(yè)單位不用背負(fù)員工養(yǎng)老金的壓力，在開(kāi)辦公益事業(yè)方面比企業(yè)的負(fù)擔(dān)小，個(gè)人、企業(yè)和其他社會(huì)組織很難進(jìn)入到公益事業(yè)領(lǐng)域。養(yǎng)老保險(xiǎn)改革后，公益性事業(yè)單位和企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)壓力趨同，差距變小，因此企業(yè)也有能力在公益事業(yè)領(lǐng)域有所為。這個(gè)過(guò)程其實(shí)也是推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化、提供主體多樣化的過(guò)程，是財(cái)政投入在公共服務(wù)體制的轉(zhuǎn)變的過(guò)程。政府可以通過(guò)財(cái)政投入的傾斜，提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量，促進(jìn)公益事業(yè)的發(fā)展。
綜上所述，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革將給事業(yè)單位和公益事業(yè)的財(cái)政投入帶來(lái)變革。就目前的狀況來(lái)看，事業(yè)單位改革尚處于探索階段，四項(xiàng)改革之間的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)并不明顯。尤其養(yǎng)老保險(xiǎn)改革還處于試點(diǎn)階段，5個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的推進(jìn)程度不同，政策各異，難以在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)揮其聯(lián)動(dòng)作用。并且我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)尚未實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，更談不上全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)籌，一項(xiàng)新的制度在各地被接受的程度是難以控制的。另外，職業(yè)年金剛剛建立不久，覆蓋范圍和企業(yè)年金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能相比，其和企業(yè)年金之間的對(duì)接機(jī)制尚未完全建立，這就阻礙了養(yǎng)老保險(xiǎn)改革對(duì)于聘用制的聯(lián)動(dòng)影響。如果能夠建立完善的對(duì)接制度，讓勞動(dòng)力更自由的流動(dòng)，聘用制也就能夠有更廣闊的人才基礎(chǔ)，得到更好的實(shí)現(xiàn)。
4結(jié)語(yǔ)
事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革縮小了事業(yè)單位、企業(yè)職工之間的養(yǎng)老待遇差異，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平;同時(shí)對(duì)事業(yè)單位的運(yùn)行也提出了更高要求，有利于提高事業(yè)單位的效率。事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革與人事制度、工資制度以及財(cái)政投入之間有著牽一發(fā)而動(dòng)全身的緊密聯(lián)系，但由于現(xiàn)階段條件并不成熟，聯(lián)動(dòng)效應(yīng)沒(méi)有得到充分發(fā)揮。在推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的同時(shí)，要將其看作事業(yè)單位改革的整體，考慮其與聘用制、績(jī)效工資制和財(cái)政投入的聯(lián)動(dòng)作用，平穩(wěn)推進(jìn)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#