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改革開放以來，我國農(nóng)村的經(jīng)濟和社會生活都發(fā)生了重大變化，農(nóng)民的保障模式已由家庭保障走向社會保障，農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展也由依靠黨的方針政策逐漸轉(zhuǎn)向依靠法律化的發(fā)展軌道。但是，從法律視角分析，農(nóng)村的社會保障制度還不完善，因此，為農(nóng)村社會保障專門立法，建立多功能的社會保障法律制度、完善農(nóng)村社會保障資金管理的法律機制是我國農(nóng)村社會保障發(fā)展的必然要求。   一、農(nóng)村社會保障法制化必要性分析   隨著我國農(nóng)村人口老齡化和家庭結(jié)構(gòu)的變遷，家庭保障已經(jīng)不再是行之有效的模式，在農(nóng)民的保障由“家庭”走向“社會”的過程中，法制化是實現(xiàn)農(nóng)村社會保障穩(wěn)定性、連續(xù)性和確定性的重要保證。   （一）農(nóng)村社會保障法制化是農(nóng)村養(yǎng)老變革的需要   近年來，我國農(nóng)村的人口年齡結(jié)構(gòu)和家庭結(jié)構(gòu)都發(fā)生了重大變化，農(nóng)民養(yǎng)老由“家庭”向“社會”轉(zhuǎn)變已成為社會發(fā)展的必然趨勢，與這一趨勢相適應(yīng)，農(nóng)村社會保障也必然走向法制化。目前，國內(nèi)通常的計算方法是把60周歲以上的人口稱為老齡人口，預(yù)計我國到本世紀40年代將迎來人口老齡化的高峰期，老年人口比重將達到25%左右，形成“白色浪潮”。人口老齡化會給傳統(tǒng)的家庭保障方式帶來極大的挑戰(zhàn)和沖擊，家庭養(yǎng)老方式顯然不堪重負，亟需建立完善的社會保障制度。   （二）法制化是確保農(nóng)村社會保障穩(wěn)定性、連續(xù)性和確定性的需要   農(nóng)村社會保障在上升為國家法律之前，只能是國家的一種政策和措施，在社會保障中，公民和國家的權(quán)利義務(wù)關(guān)系難以穩(wěn)定下來，引起保障性措施可能會隨著國家的有關(guān)方針政策的變化而中斷，而農(nóng)民對于自己的社會保障的權(quán)利也無章可循，對農(nóng)民失去保障意義。與方針政策相比較，法律具有穩(wěn)定性和連續(xù)性，通過立法，將農(nóng)村社會保障的各項制度以法律的形式確定下來，才能保證這些制度的穩(wěn)定性、連續(xù)性。   另外，法制化也是農(nóng)村社會保障制度有效運行的有力保障。法律的基本特征是特殊的強制性，法律制定后，依靠國家的強制力保證其有效實施，當(dāng)我國農(nóng)村社會保障從家庭走向社會之后，社會保障機制中會涉及到政治、經(jīng)濟，政府、公民等多種社會關(guān)系范疇，在復(fù)雜的社會關(guān)系范圍內(nèi)，必須依靠法律的強制性手段來進行調(diào)控，才能保證其有效運作。例如，農(nóng)村社會保障所涉及的繳費、支付、基金安全運作幾個方面，對于負有繳費義務(wù)的社會成員個人而言，有的在年輕時不愿為老年時的生活保障作出應(yīng)有的儲蓄，拒絕繳納保費，如果社會不采用法律的強制手段督促其繳費，最后的結(jié)果只能是在老年時無所依靠。   二、法制視角下農(nóng)村社會保障制度改革的思路   新型農(nóng)村社會保障制度已經(jīng)在我國廣大農(nóng)村逐步開展實施，但是實施的過程也是一個逐步改革和完善的過程。在這一過程中，從法律的視角來探討農(nóng)村社會保障制度改革的思路尤其重要。   （一）專門立法是完善農(nóng)村社會保障的基礎(chǔ)   為農(nóng)村社會保障制度專門立法是解決我國農(nóng)村社會保障所面臨的各種問題的基礎(chǔ)。只有立法在前，農(nóng)村社會保障才能有明確的發(fā)展方向，各項制度才能規(guī)范化，改變目前各省區(qū)政策差異大，流動人口社會保障難以接續(xù)，政策變化快，農(nóng)民對社會保障的信任度低，參保率低等一系列難題，從而建立起完善的農(nóng)村社會保障制度。   （二）建立多層次多功能的農(nóng)村社會保障法律制度   多層次多功能的社會保障法律制度既能體現(xiàn)兼顧公平與效率的原則，又能通過靈活多樣的形式實現(xiàn)社會保障制度在農(nóng)村人口中的全覆蓋。   （三）完善農(nóng)村社會保障資金管理的法律機制   隨著新農(nóng)合和農(nóng)村養(yǎng)老保險的不斷發(fā)展，農(nóng)村社會保障基金數(shù)額越來越大，如何管理好、使用好這部分資金顯得日益重要，因此，需要從以下兩方面完善農(nóng)村社會保障資金管理的法律機制   首先，加強農(nóng)村社會保障法律監(jiān)督體系建設(shè)，確保資金安全。一是加強對農(nóng)村社會保障基金管理者職責(zé)的法律規(guī)范。例如，有些醫(yī)療機構(gòu)通過“假住院”、開“大處方”式的過度治療，拿證就開藥等方式套取新農(nóng)合的資金，為此，必須加強對醫(yī)療機構(gòu)的監(jiān)管，包括采取全省直至全國聯(lián)網(wǎng)結(jié)算和查詢、加強對醫(yī)療機構(gòu)的法律的監(jiān)督等方式進行監(jiān)管。   其次，提高農(nóng)民的法律意識。一方面，農(nóng)民法律意識的提高有利于社會保障資金的籌集，要在農(nóng)村進行廣泛的社會保障法的宣傳教育，使農(nóng)民既能認識到社會保障的重要性和益處，同時也能認識到自己在社會保障中的應(yīng)有的權(quán)利與應(yīng)盡的義務(wù)，進而積極參加，及時足額交費。另一方面，農(nóng)民法律意識的提高有利于社會保障資金的監(jiān)管，近年來頻繁發(fā)生的套取新農(nóng)合資金的事，一個重要原因是農(nóng)民缺乏法律知識，利用法律手段維護自身權(quán)益的意識不強，給了不法分子可乘之機。