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20世紀(jì)90年代以后，世界經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益緊密、經(jīng)濟(jì)全球化趨勢不斷加強(qiáng)，金融市場自由化、全球化勢頭日漸增強(qiáng)，我國金融業(yè)也逐步全面開放。自改革開放以來，外資金融機(jī)構(gòu)的引進(jìn)成為對外開放的重要組成部分。1979年，日本東京銀行在北京設(shè)立代表處；1982年，第一家境外銀行分行———香港南洋商業(yè)銀行深圳分行正式成立；1985年，第一家中外合資銀行———廈門國際銀行誕生；1993年，美國最大的商業(yè)銀行———花旗銀行率先將其中國區(qū)總部從香港遷至上海。經(jīng)過多年的發(fā)展，在華的外資金融機(jī)構(gòu)已頗具規(guī)模。外資銀行、中外合資銀行今天已經(jīng)成為我國金融業(yè)的重要組成部分。一方面，外資銀行、中外合資銀行為我國銀行業(yè)帶來了全新的競爭因素，提高了銀行業(yè)的經(jīng)營水平和服務(wù)質(zhì)量，從而推動了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面，外資銀行的不斷涌入及中外合資銀行的大量出現(xiàn)可能使國際金融市場的動蕩波及我國，因此帶來的金融風(fēng)險會對我國金融體系的安全與穩(wěn)定構(gòu)成嚴(yán)重威脅。本文著重討論外資銀行、中外合資銀行開放人民幣業(yè)務(wù)后對客戶的潛在風(fēng)險的法律分析及其監(jiān)管問題。   一、外資銀行、中外合資銀行經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)的背景及風(fēng)險來源   中國自2001年加入WTO后，作為成員按照協(xié)議進(jìn)一步擴(kuò)大對外開放，積極融入經(jīng)濟(jì)全球化浪潮中。在銀行方面，根據(jù)入世所做的金融承諾，入世后兩年內(nèi)允許外資銀行與中國企業(yè)進(jìn)行本地人民幣業(yè)務(wù)往來；入世五年后允許外資銀行經(jīng)營人民幣零售業(yè)務(wù)。我國銀行業(yè)已于2006年12月11日全面開放，就在這一天，中國銀監(jiān)會受理了匯豐、花旗、渣打等八家外資銀行的申請，將中國境內(nèi)分行改制為外資法人銀行，在完成注冊和轉(zhuǎn)制后花旗、匯豐、東亞三家銀行率先開始為中國居民提供人民幣業(yè)務(wù)。   直至今日，外資銀行、中外合資銀行全面開放人民幣業(yè)務(wù)已5年有余，我們看到它給國內(nèi)金融行業(yè)帶來的各種好處，最為明顯的就是為我國銀行業(yè)的發(fā)展注入了新的活力和競爭因素。調(diào)查研究表明，對外資銀行開放本國銀行服務(wù)市場會對本國銀行業(yè)帶來正收益，即向外資銀行開放本國市場，引入競爭機(jī)制有利于銀行體系效率的提高。［1］   外資銀行、中外合資銀行大多以國外資本為主導(dǎo)，管理層也主要來自西方發(fā)達(dá)國家，普遍具有一套先進(jìn)的貨幣政策應(yīng)對能力和管理機(jī)制，這就為國內(nèi)銀行業(yè)帶來了許多先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)。隨著外資銀行、中外合資銀行的大量涌入，其管理體制和服務(wù)理念深深影響了我國銀行業(yè)長期以來的一貫思維，國內(nèi)銀行開始關(guān)注“以客戶為本”的思想，引進(jìn)垂直化管理體制，健全內(nèi)部控制機(jī)制提高行業(yè)效率，并逐步向現(xiàn)代商業(yè)銀行靠攏。但同時又不得不承認(rèn)，外資銀行、中外合資銀行人民幣業(yè)務(wù)的全面開放對我國銀行業(yè)的穩(wěn)健運(yùn)營提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。國家在貨幣方面的宏觀調(diào)控可能并不能那么容易在外資銀行、中外合資銀行得到貫徹實(shí)施，這很可能會削弱我國政府的貨幣政策執(zhí)行力，加大貨幣政策調(diào)控的難度。同時人民幣業(yè)務(wù)對外國資本的開放必然會加重我國貨幣政策的對外依賴程度，降低部分貨幣政策工具的實(shí)施效率。因此，要防范和解決外資銀行、中外合資銀行人民幣業(yè)務(wù)開放所帶來負(fù)面效應(yīng)，有力監(jiān)管是必不可少的措施，否則世界金融危機(jī)、市場失靈所帶來的消極影響就無法得到有效防范和制止。   二、我國目前針對外資銀行、中外合資銀行經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)的具體規(guī)范   根據(jù)我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對全國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動的監(jiān)督管理工作，包括經(jīng)其批準(zhǔn)在境外設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)。對在中國境內(nèi)設(shè)立的外資銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、中外合資銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、外國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。就此而言，我國銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)完全有權(quán)對外資銀行、中外合資銀行經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)督管理。我國《人民銀行法》規(guī)定，中國人民銀行有權(quán)對金融機(jī)構(gòu)，以及其他單位和個人的貨幣與貨幣流通等行為進(jìn)行檢查監(jiān)督，這其中也包括對外資銀行的檢查監(jiān)督。［2］   另外，我國專門于2006年年底將《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》修改為《外資銀行管理?xiàng)l例》，并配套出臺了《外資銀行管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》，這兩個法律文件同相關(guān)法律共同構(gòu)成了外資銀行、中外合資銀行在我國經(jīng)營與監(jiān)管的法律體系。《外資銀行條例》對在中國運(yùn)營的外商獨(dú)資銀行、中外合資銀行和外國銀行在華分行的設(shè)立與登記，以及業(yè)務(wù)范圍做出了明確規(guī)定，允許在華外資法人銀行為中國客戶提供全面的金融服務(wù)。《條例》規(guī)定，外商獨(dú)資銀行、中外合資銀行可以經(jīng)營與中資銀行一樣的所有外匯和人民幣業(yè)務(wù)。外國銀行分行可吸收中國境內(nèi)公民每筆不少于100萬元人民幣的定期存款。與此同時，《外資銀行管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》明確了外資銀行設(shè)立機(jī)構(gòu)、開展業(yè)務(wù)包括從事人民幣業(yè)務(wù)的條件、申請程序和審批時限。明確外資銀行初次經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)仍須滿足“開業(yè)三年、連續(xù)兩年盈利”的條件，并相應(yīng)取消了外國銀行駐中國總代表處的機(jī)構(gòu)形式。《細(xì)則》取消了非審慎性規(guī)定并進(jìn)一步完善了審慎監(jiān)管的內(nèi)容，增加了有關(guān)信息披露、跨境大額資金轉(zhuǎn)移報告、關(guān)聯(lián)交易、業(yè)務(wù)外包等具體監(jiān)管要求，并明確了特別監(jiān)管措施的內(nèi)容。［3］   三、外資銀行、中外合資銀行經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)的監(jiān)管困境及對策構(gòu)想   （一）監(jiān)管法規(guī)的健全統(tǒng)一   我國目前針對外資銀行人民幣業(yè)務(wù)監(jiān)管主要依據(jù)的是《外資銀行管理?xiàng)l例》及《外資銀行銀行管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》，而對于中外合資銀行，《中國人民銀行關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)外資銀行、中外合資銀行業(yè)務(wù)管理的若干暫行規(guī)定》已經(jīng)被廢止，現(xiàn)在主要依照《商業(yè)銀行法》中的相關(guān)規(guī)定。因此目前國內(nèi)主要實(shí)行的是內(nèi)外分別立法，缺少調(diào)整和規(guī)范監(jiān)管問題的統(tǒng)一法律，對于許多問題的規(guī)定仍然存在一定的盲目性、隨意性和分散性，監(jiān)管力度和效率上難免“力不從心”，被監(jiān)管者也易對監(jiān)管者的公平可靠執(zhí)法存在疑問。比如，外國銀行分行可吸收中國境內(nèi)公民每筆不少于100萬元人民幣的定期存款，而在銀行保密、存款保險等方面的監(jiān)管規(guī)定甚是不詳，這就造成了許多潛在的風(fēng)險，也會在一定程度上導(dǎo)致儲戶對銀行業(yè)的不信任。#p#分頁標(biāo)題#e#   對此，我認(rèn)為有一部統(tǒng)一規(guī)范的法律十分必要，有效監(jiān)管主要依賴于監(jiān)管的法制化。立法者應(yīng)盡快制定外資銀行法或中外合資銀行法，或者在充分考慮中國銀行業(yè)最新發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上對現(xiàn)行法律進(jìn)行大規(guī)模的完善。   （二）存款保險制度亟待建立完善   目前而言，根據(jù)《外資銀行管理?xiàng)l例》規(guī)定，外國銀行分行可以在吸收中國境內(nèi)公民每筆不少于100萬元人民幣的定期存款，而不得從事其他對中國境內(nèi)公民的人民幣業(yè)務(wù)。   ［4］這樣的規(guī)定有效防止了外國資本介入我國人民幣業(yè)務(wù)對普通公民的客戶風(fēng)險，但也造成了人民幣業(yè)務(wù)風(fēng)險問題主要存在于大額存款的保險制度。目前，世界各主要市場經(jīng)濟(jì)國家都建立有存款保險制度，然而內(nèi)容不完全一致。存款保險制度不僅直接影響了客戶的經(jīng)濟(jì)利益，而且決定了客戶的特殊風(fēng)險。這涉及國際私法上的相關(guān)問題。一是外國的存款保險是否涉及其在國外的分支機(jī)構(gòu)。二是非本國居民是否適用本國的存款保險制度。三是存款保險機(jī)構(gòu)在銀行破產(chǎn)程序中的地位和作用，以及存款保險的具體補(bǔ)償辦法。［5］   這些問題也直接關(guān)系到外資銀行、中外合資銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營中我國客戶所承擔(dān)的風(fēng)險。由于我國過去長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，金融行業(yè)發(fā)展相對落后，居民幾乎沒有存款，或者說即使有風(fēng)險，最終承擔(dān)者也是國家，存款保險制度顯得無足輕重。但隨著經(jīng)濟(jì)全球化和中國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，銀行等金融機(jī)構(gòu)逐漸實(shí)現(xiàn)了商業(yè)化經(jīng)營，因此，為了有效制止銀行業(yè)出現(xiàn)惡性存款支付危機(jī)和銀行破產(chǎn)現(xiàn)象，必須盡快建立起一個完善的存款保險制度，通過建立存款保險制度加強(qiáng)銀行業(yè)監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)事先監(jiān)督和事后監(jiān)督的系統(tǒng)協(xié)調(diào)，通過規(guī)定不同的保險費(fèi)率來鼓勵外資銀行、中外合資銀行人民幣業(yè)務(wù)的高效運(yùn)行。我從資料文獻(xiàn)中發(fā)現(xiàn)，目前國內(nèi)有學(xué)者提出我國的存款保險制度應(yīng)實(shí)行非完額保險，這樣通過存款銀行部分的承擔(dān)來加大其運(yùn)營資金的責(zé)任性。然而我認(rèn)為在銀行發(fā)生經(jīng)營危機(jī)時，確立緊急援助措施比較可行，比如由中國人民銀行提供低息貸款進(jìn)行援助，存款保險公司提供貸款或購買其股份。   （三）監(jiān)管力度的適度把握   我國在對外資銀行、中外合資銀行人民幣業(yè)務(wù)監(jiān)管過程中的主要問題是如何選擇一個適當(dāng)?shù)牧Χ龋确乐贡O(jiān)管過嚴(yán)導(dǎo)致外資銀行、中外合資銀行喪失運(yùn)營效率和創(chuàng)新力，又有效遏制由于監(jiān)管不當(dāng)而對我國銀行業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展造成不利影響。如何在對外資銀行的監(jiān)管博弈中做出一個寬嚴(yán)適度的選擇，是十分重要但非常困難的事情。要激發(fā)銀行業(yè)活力，就需要采用市場化的監(jiān)管方式，遵循市場規(guī)律、運(yùn)用市場的手段進(jìn)行監(jiān)管。［6］   我認(rèn)為，我國在對外資銀行、中外合資銀行經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)的監(jiān)管中應(yīng)該在立足現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，保證一定的靈活性，通過監(jiān)管理念的創(chuàng)新和監(jiān)管模式優(yōu)化，為其業(yè)務(wù)的拓展創(chuàng)造一個相對寬松的環(huán)境，從而提高國內(nèi)銀行業(yè)的國際競爭力。在宏觀上可以建立靈活的審慎性監(jiān)管制度，在微觀監(jiān)管過程中根據(jù)外資銀行、中外合資銀行經(jīng)營狀況隨時進(jìn)行調(diào)整，做到每個指標(biāo)在日常監(jiān)管中都能得到科學(xué)的體現(xiàn)。同時，可以參考國外銀行業(yè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，比如借鑒美國“ROCA”雙重評估體系，建立一套外資銀行、中外合資銀行風(fēng)險信用等級制度，并在監(jiān)管過程中落到實(shí)處。具體而言，就是由監(jiān)管機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT的資信評估機(jī)構(gòu)每年定期對各外資銀行、中外合資銀行資金實(shí)力、在華業(yè)績、守法程度、經(jīng)營管理能力，以及其母行的資信、母國的監(jiān)管水平等方面進(jìn)行綜合評分，根據(jù)得分高低將這些銀行分成不同信用等級，并在全國性新聞媒體上公布，一方面督促其加強(qiáng)自律，另一方面便于進(jìn)行不同輕重的監(jiān)管。要建立對外資銀行的風(fēng)險信用等級制度，就要建立一套完善可行的量化評價標(biāo)準(zhǔn)體系。另外，采用多形式的監(jiān)管方式十分必要。   建立、健全現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場檢查相結(jié)合的監(jiān)管制度，提高現(xiàn)場檢查的深度和針對性，加大執(zhí)法與處罰力度；強(qiáng)化非現(xiàn)場檢測分析，提高風(fēng)險預(yù)警和評估能力。此外，對一些規(guī)模較大的外資銀行還可由銀監(jiān)局派出常駐檢查組，加強(qiáng)監(jiān)督。［7］   綜上所述，隨著世界經(jīng)濟(jì)全球化和中國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，外資銀行、中外合資銀行將進(jìn)一步融入中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，這不僅體現(xiàn)在人民幣業(yè)務(wù)的經(jīng)營中，而且表現(xiàn)在銀行業(yè)的方方面面，對中國金融業(yè)乃至整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。我們在看到因此帶來的諸多利益的同時，必須清醒地意識到我國當(dāng)前相關(guān)法律體系的欠完善及監(jiān)管不力問題。建立健全外資銀行、中外合資銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管體系是完善我國外資金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度的一項(xiàng)重要措施，也是國際社會各國金融監(jiān)管當(dāng)局的共同愿望和努力目標(biāo)，更是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大重要課題。