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一、城鎮(zhèn)化建設(shè)中投融資面臨的問(wèn)題

（一）城鎮(zhèn)化過(guò)程中投融資方式的市場(chǎng)化程度低

現(xiàn)行的城鎮(zhèn)化投融資體制相對(duì)單一，致使融資渠道狹窄，與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化過(guò)程中的金融服務(wù)也較為薄弱。又由于現(xiàn)行金融服務(wù)體系及投融資體制等方面的原因，社會(huì)資本和國(guó)外資金較難進(jìn)入到城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域。于是出現(xiàn)了融資困難與資金閑臵并存的現(xiàn)象。一方面，社會(huì)資本相對(duì)充裕，但另一方面又出現(xiàn)部分社會(huì)資金找不到可靠投資渠道而低效運(yùn)作或產(chǎn)生“閑臵”，在準(zhǔn)公益性行業(yè)和部分經(jīng)營(yíng)性行業(yè)，社會(huì)資本競(jìng)爭(zhēng)時(shí)往往處于不利地位，使得城鎮(zhèn)化過(guò)程中投融資方式的市場(chǎng)化程度低。

(二)事權(quán)與財(cái)力的不相匹配，財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難

在目前事權(quán)劃分的財(cái)稅管理體制下，地方政府具有較強(qiáng)的融資沖動(dòng)，又由于預(yù)算法的限制，地方政府往往通過(guò)設(shè)立投融資平臺(tái)來(lái)進(jìn)行融資。然而，地方政府這個(gè)資金使用主體與投融資平臺(tái)這個(gè)債務(wù)主體又是脫節(jié)的，從而造成了地方政府債務(wù)清償責(zé)任不清；同時(shí)，由于缺乏穩(wěn)定的地方稅收入，地方政府償債來(lái)源主要依賴(lài)土地，容易造成過(guò)高的地價(jià)和高房?jī)r(jià)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)重復(fù)抵押等情況時(shí)有發(fā)生。因此，新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中公共設(shè)施建設(shè)主要靠政府、靠財(cái)政的狀況并沒(méi)有根本打破，城鎮(zhèn)化發(fā)展的市場(chǎng)化比重過(guò)低，市場(chǎng)化融資渠道不暢。由于事權(quán)與財(cái)力的不相匹配，從而使各級(jí)地方政府財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難，導(dǎo)致新型城鎮(zhèn)化在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的資金需要難以得到滿(mǎn)足。

(三)城鎮(zhèn)化建設(shè)中金融政策不足

目前，城鎮(zhèn)化建設(shè)中金融服務(wù)和金融政策難以滿(mǎn)足城鎮(zhèn)化建設(shè)中公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)資金的需要。同時(shí)，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化建設(shè)中的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，客觀上來(lái)講，其收益也不能調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的投入積極性，從而難以充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用。以致城鎮(zhèn)化過(guò)程中融資十分困難，另一方面，金融服務(wù)民生，支持公共服務(wù)等方面的金融政策不足或缺乏，嚴(yán)重影響了以人為核心的城鎮(zhèn)化。解決民生問(wèn)題既是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀需要。也是我國(guó)社會(huì)制度的本質(zhì)要求，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，必然要加大對(duì)失業(yè)、醫(yī)療、教育、基本養(yǎng)老等方面所需的資金投入。而目前，金融服務(wù)政策的不到位、補(bǔ)償機(jī)制的缺失，嚴(yán)重制約了城鎮(zhèn)化過(guò)程中經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(四)城鎮(zhèn)化投融資平臺(tái)運(yùn)轉(zhuǎn)亟待完善

目前，政府投融資平臺(tái)運(yùn)轉(zhuǎn)存在以下主要風(fēng)險(xiǎn)：其一、政府投融資平臺(tái)名義上是公司貸款，實(shí)際上其債務(wù)由政府隱性負(fù)擔(dān)。政府投融資平臺(tái)的融資規(guī)模迅速增長(zhǎng)，政府的隱性債務(wù)快速增加。二是政府投融資平臺(tái)其公司治理結(jié)構(gòu)有待完善。投融資平臺(tái)運(yùn)行缺乏有效的約束，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理人才嚴(yán)重不足，致使投融資決策往往出現(xiàn)失誤。另外，地方政府的各種平臺(tái)公司其外在監(jiān)督也較為缺乏，致使部分地方政府融資金額巨大，有的大大超過(guò)其自身償還能力，容易引起地方政府的債務(wù)危機(jī)。

二、當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)中投融資主要模式

目前，各級(jí)地方政府根據(jù)城鎮(zhèn)化過(guò)程中不同的投資需求特點(diǎn)，嘗試了投資和融資方式的多樣化。較為常見(jiàn)的投融資模式主要有：

（一）政府驅(qū)動(dòng)型的投融資主體多元化的投融資模式

通過(guò)政府建設(shè)公益性和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，吸引社會(huì)資本的積極參與。從而使開(kāi)發(fā)性、生產(chǎn)性項(xiàng)目更多的由社會(huì)資本來(lái)建設(shè)。這種政府驅(qū)動(dòng)型的城鎮(zhèn)化投融資模式其明顯缺陷是：地方政府有限的財(cái)力相對(duì)于巨大的城鎮(zhèn)化資金需求，往往是杯水車(chē)薪，因此，這樣的城鎮(zhèn)化往往整體水平不高，配套也不健全。

（二）由企業(yè)為主參與的經(jīng)營(yíng)城市型投融資模式

由企業(yè)為主搭建的投融資平臺(tái)來(lái)進(jìn)行城鎮(zhèn)化全過(guò)程的開(kāi)發(fā)并“經(jīng)營(yíng)城市”。雖然該模式減少了政府的壓力，創(chuàng)新了機(jī)制，是城市化進(jìn)程中的一種新模式。但這種模式的缺點(diǎn)也是十分明顯的：即這種城鎮(zhèn)化的收益主要來(lái)自土地的開(kāi)發(fā)，而企業(yè)搭建的平臺(tái)公司其動(dòng)機(jī)就是追求高額利潤(rùn)，于是這種模式下的城鎮(zhèn)化所帶來(lái)的大部分收益，自然也就歸于了企業(yè)。同時(shí)，這種模式的城鎮(zhèn)化水平，規(guī)模均依賴(lài)于企業(yè)的投資平臺(tái)，因此，該模型的城鎮(zhèn)化建設(shè)，存在許多不確定的因素。

（三）地方政府靠開(kāi)發(fā)城鎮(zhèn)土地的經(jīng)營(yíng)土地模式

東部沿海地區(qū)地方政府通過(guò)對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)，把土地作為融資的工具來(lái)解決城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中的資金問(wèn)題，達(dá)到了一定的效果。當(dāng)然，這種方式對(duì)于欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，不一定很合適。因?yàn)榍钒l(fā)達(dá)地區(qū)土地資源雖豐富，但土地價(jià)格相對(duì)較低，相對(duì)于城鎮(zhèn)建設(shè)的巨大投資來(lái)說(shuō)，只不過(guò)杯水車(chē)薪。另外，土地經(jīng)營(yíng)，提高了土地價(jià)格，成本會(huì)轉(zhuǎn)嫁到進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民身上，從而阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。這種模式的城鎮(zhèn)化注定是不可持續(xù)發(fā)展的。

（四）國(guó)際上城鎮(zhèn)化建設(shè)中地方政府投融資的幾種模式

目前國(guó)際上城市基礎(chǔ)設(shè)施融資方式的選擇，雖然國(guó)家不同，但普遍還是與其財(cái)政體制和金融體系結(jié)構(gòu)有關(guān)。通常有：一是發(fā)行地方政府債券的方式。當(dāng)然，中央政府每年對(duì)地方政府債券總發(fā)行量，發(fā)行計(jì)劃，債券的數(shù)額等進(jìn)行嚴(yán)格控制。如戰(zhàn)后日本各級(jí)地方政府為保障基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)的資金需要，而采用發(fā)行地方政府公債的方式。二是發(fā)行市政債券融資模式。如美國(guó)各級(jí)地方政府根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)所需資金，通常連續(xù)發(fā)行幾期市政債券，以有效緩解當(dāng)?shù)卣姓ㄔO(shè)資金缺乏的困境。三是城市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)模式。即私人資本在各級(jí)政府的監(jiān)督和扶持下，進(jìn)行公用事業(yè)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng)。如法國(guó)各級(jí)政府采用的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)模式即是如此。

三、創(chuàng)新投融資模式，加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

新型城鎮(zhèn)化需要?jiǎng)?chuàng)新投融資模式，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化主要依靠政府，取決于財(cái)政的狀況，因而是不可持續(xù)的。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)注重市場(chǎng)的決定性作用，以形成項(xiàng)目建設(shè)市場(chǎng)化、投資主體和融資渠道多元化、投資方式多樣化的新型城鎮(zhèn)化投融資體制新格局。

（一）注重城鎮(zhèn)化過(guò)程中投融資主體的多元化

城鎮(zhèn)化涉及到服務(wù)業(yè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)乃至工業(yè)、農(nóng)業(yè)等各種行業(yè)，城鎮(zhèn)化過(guò)程中可依托不同的產(chǎn)業(yè)組建不同的投融資平臺(tái)，以承擔(dān)城鎮(zhèn)化建設(shè)投資人職能。具體可組建以下這些投融資平臺(tái)：一類(lèi)是為解決公園、廣場(chǎng)、保障性住房等公益事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金問(wèn)題而搭建的，以有政府背景的投融資公司而構(gòu)成的投融資平臺(tái)。一類(lèi)是借助產(chǎn)業(yè)園區(qū)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)來(lái)推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)而設(shè)立的各類(lèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)投融資平臺(tái)公司。還有一類(lèi)是依托與地方政府有密切聯(lián)系的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)而搭建的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化投融資平臺(tái)公司，通過(guò)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化而促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化。此外還有服務(wù)產(chǎn)業(yè)投融資平臺(tái)。服務(wù)產(chǎn)業(yè)投融資平臺(tái)公司以民間資本為主組建，以引導(dǎo)民間資本參與到城鎮(zhèn)化建設(shè)中來(lái)。

（二）與城市經(jīng)營(yíng)相結(jié)合，推動(dòng)城市整體功能開(kāi)發(fā)

在進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中要參考不同的城鎮(zhèn)化建設(shè)開(kāi)發(fā)模式，并做到不同成本資金配合使用，高效運(yùn)用城市資源并做到公平配置，在此基礎(chǔ)上，政府和企業(yè)共同推動(dòng)城市整體功能開(kāi)發(fā)，有效地將城鎮(zhèn)土地經(jīng)營(yíng)、開(kāi)發(fā)，城市功能的運(yùn)營(yíng)以及招商平臺(tái)公司的搭建等有機(jī)結(jié)合，以促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中投融資機(jī)制的創(chuàng)新。鼓勵(lì)運(yùn)用特許經(jīng)營(yíng)授予、收費(fèi)收入支持、財(cái)政補(bǔ)貼、政府回購(gòu)等形式進(jìn)行融資創(chuàng)新。

（三）加大城鎮(zhèn)化過(guò)程中融資方式和模式的創(chuàng)新

新型城鎮(zhèn)化正是社會(huì)資本大有作為的地方，因此，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)大力吸引社會(huì)資本的積極參與，大力開(kāi)展城市建設(shè)項(xiàng)目的融資創(chuàng)新。比如：以項(xiàng)目周邊土地開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)來(lái)?yè)Q取項(xiàng)目建設(shè)資金的融資模式；借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，規(guī)劃一定地區(qū)，以該地區(qū)未來(lái)的地方政府收益甚至地方稅收增量部分作為融資手段來(lái)解決該地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的資金困境問(wèn)題。當(dāng)然，對(duì)于城市經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，采用的融資手段和方式就更多、更靈活。如：建造-移交、建造-運(yùn)營(yíng)-移交、移交-運(yùn)營(yíng)-移交以及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓等。

（四）完善城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資服務(wù)體系

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要民間資本的積極參與，因此，要積極引導(dǎo)和規(guī)范民間金融的發(fā)展，使民間金融得到健康發(fā)展和壯大，從而為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供強(qiáng)大的資金支持。要開(kāi)發(fā)和創(chuàng)新適合城鎮(zhèn)化建設(shè)需要的金融產(chǎn)品，引導(dǎo)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)依據(jù)不同類(lèi)型的貸款和不同項(xiàng)目等情況，來(lái)促進(jìn)金融政策方面的創(chuàng)新。另外要完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。在城鎮(zhèn)化建設(shè)及其投融資過(guò)程中，可將國(guó)有和民營(yíng)資本、政府和企業(yè)結(jié)合在一起并共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，建立金融服務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，從而降低社會(huì)資本和金融資本進(jìn)入城市化建設(shè)中的投資風(fēng)險(xiǎn)，以彌補(bǔ)市場(chǎng)發(fā)展上的不足。此外，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配和管理辦法，做到事權(quán)與財(cái)權(quán)相一致，健全地方分稅制，建立以不動(dòng)產(chǎn)為主的財(cái)稅體系。學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國(guó)家，加大政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)力度等以促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

作者：王啟元 單位：中共江西省委黨校