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國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》要求“剝離融資平臺公司的政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府性債務(wù)”，中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見指出，“加快地方政府融資平臺的市場化轉(zhuǎn)型”，隨著《政府投資條例》和《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》等法規(guī)相繼出臺，縣級平臺沖擊最大。一方面要求財政和平臺公司“涇渭分明”的決心不減，另一方面，地方政府為了“六穩(wěn)”“六保”以及各種“補(bǔ)短板”都在等米下鍋，作為“第二財政”的縣級平臺在“十四五”該何去何從？
地方政府融資平臺公司（指地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟(jì)實體）在解決地方政府財力不足、改善和建設(shè)地方公共設(shè)施、提高地方經(jīng)濟(jì)水平等方面發(fā)揮了積極作用，但也積累極大債務(wù)風(fēng)險，容易引發(fā)地區(qū)乃至國家系統(tǒng)性金融風(fēng)險。中央政府逐漸意識到其中的隱患，于是從2010年國發(fā)19號文開始陸續(xù)出臺了一系列的相關(guān)政策，要求各地清理整頓融資平臺。目前，縣級融資平臺公司主要現(xiàn)狀是：一是起步較晚，受政策束縛嚴(yán)重。政策紅利是平臺公司快速發(fā)展的重要原因，縣級平臺公司普遍成立于2008年前后，起步較晚，一般省市級平臺依政策作出反應(yīng)改變后，縣級平臺公司才會效仿，具有滯后性，往往受政策束縛。二是資產(chǎn)不實更為突出，空殼化運作。為獲得融資而粉飾財務(wù)報表，大量包裝資產(chǎn)，資產(chǎn)大而不實，導(dǎo)致資產(chǎn)“空心化”，可運作資源少，雖財務(wù)報表中凈資產(chǎn)量看似非常大，但實際相當(dāng)一部分資產(chǎn)對于公司來說毫無意義，資產(chǎn)質(zhì)量、運營效率方面存在很多問題。三是造血機(jī)制不足，業(yè)務(wù)能力弱。縣級平臺主要為城市基礎(chǔ)設(shè)施項目、公用事業(yè)項目、安居工程項目等籌集資金，投資格局偏向公益性，建設(shè)周期長、無收益或者低收益，平臺公司造血能力十分欠缺，給公司帶來沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。四是政企關(guān)系不清，治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范。平臺公司簡單從財政、住建等相關(guān)部門抽調(diào)人員組成管理隊伍，造成行政式的管理方式十分普遍。管理人員缺乏企業(yè)管理經(jīng)驗，治理結(jié)構(gòu)不健全，現(xiàn)代企業(yè)管理制度缺失。五是專業(yè)人才缺乏，缺乏有效激勵機(jī)制。縣級平臺公司管理人員大都是公職人員，投融資、企業(yè)管理等專業(yè)知識相對缺乏，同樣在激勵機(jī)制方面，存在做多做少一樣、做好做壞一樣的“大鍋飯”現(xiàn)象，無法充分調(diào)動員工積極性。
二、“十四五”時期，城鎮(zhèn)化建設(shè)是縣域融資平臺的機(jī)遇
2020年以來，針對肺炎疫情暴露出縣城存在公共衛(wèi)生、人居環(huán)境、公共服務(wù)、市政設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套等方面的問題，國家和部委政策支持進(jìn)一步加大力度，引導(dǎo)縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項。《2020年政府工作報告》明確提出政府投資重點支持“兩新一重”建設(shè)（新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、重大工程建設(shè)），大力提升縣城公共設(shè)施和服務(wù)能力。國家發(fā)改委制定《關(guān)于印發(fā)縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項企業(yè)債券發(fā)行指引的通知》（發(fā)改辦財金規(guī)〔2020〕613號），創(chuàng)新推出了縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項企業(yè)債券，聯(lián)合國開行、農(nóng)發(fā)行、工行等六家銀行《關(guān)于信貸支持縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項的通知》（發(fā)改規(guī)劃〔2020〕1278號），要求加大信貸支持力度、為縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)保駕護(hù)航。在加快推進(jìn)縣城，尤其是城市群地區(qū)縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項的新型城鎮(zhèn)化的形勢下，對于承擔(dān)縣城基建任務(wù)的縣級融資平臺來說，不僅有壓力，更是一個機(jī)遇。
縣級地方政府平臺公司作為承擔(dān)地方政府項目投融資建設(shè)職能的重要載體，在持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，面對國家全面治理體系調(diào)整的“十四五”時期，有壓力，必然也有前所未有的發(fā)展機(jī)遇。一是承接上位規(guī)劃，多元布局業(yè)務(wù)。縣級平臺公司可借政策東風(fēng)，承接上位規(guī)劃，獲得大量準(zhǔn)經(jīng)營性、有現(xiàn)金流的項目資產(chǎn)，提高造血能力，實現(xiàn)公司自身發(fā)展與縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)的良性互動，可參與項目主要是：縣城產(chǎn)業(yè)平臺配套設(shè)施建設(shè)項目、智慧化改造建設(shè)項目、新型城鎮(zhèn)化物流、農(nóng)貿(mào)、冷鏈領(lǐng)域建設(shè)項目。二是增強(qiáng)市場化融資能力，規(guī)范融資機(jī)制。過去，平臺公司的主要職責(zé)是為地方項目融資，承擔(dān)的大多數(shù)項目是公益性項目，沒有收益來源，造成平臺公司債務(wù)負(fù)擔(dān)過重，因此縣級平臺公司首先應(yīng)全面盤清政府性資產(chǎn)和債務(wù)，算清賬，并形成中長期債務(wù)風(fēng)險化解方案；其次，開源節(jié)流，用足政策，實現(xiàn)關(guān)注類債務(wù)的合理歸置，并有條件地轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性債務(wù)；再次，整合縣域優(yōu)良資產(chǎn)注入形成平臺公司，盤活資產(chǎn)，提升公司市場化能力。三是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，提升管理水平。首先平臺公司應(yīng)逐漸厘清與政府之間的關(guān)系，真正從原有的政企不分轉(zhuǎn)變?yōu)榱夹缘恼笫袌龌P(guān)系；其次應(yīng)按照現(xiàn)代企業(yè)管理制度要求，建立健全公司治理結(jié)構(gòu)和組織架構(gòu)，形成有效制衡的法人治理、規(guī)范運作管理機(jī)制，使其成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體和市場主體；再者由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，人員配備不足，縣級平臺公司要制定人才引進(jìn)與培養(yǎng)戰(zhàn)略規(guī)劃，吸引專業(yè)層次較高人員的同時，注重內(nèi)部培養(yǎng)，并建立適應(yīng)發(fā)展需要的激勵約束機(jī)制，培育市場化管理人才，不斷增強(qiáng)平臺公司的核心競爭力。
作者:羅莉 單位:容縣縣委常
