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農(nóng)村土地承包法條例范文1
一、創(chuàng)設(shè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的必要性
任何一種制度的設(shè)定都有著深厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)需要。在我國(guó)農(nóng)村土地制度發(fā)展、變革的過(guò)程中，國(guó)有土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的沖擊、家庭承包經(jīng)營(yíng)制的成熟、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化、小城鎮(zhèn)的建設(shè)，孕育了農(nóng)戶(hù)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)處分的必要；這種必要反映到國(guó)家制度構(gòu)造上，就必然地產(chǎn)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)制度。
具體的講，創(chuàng)設(shè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的必要性主要在以下兩個(gè)方面：
1、社會(huì)學(xué)意義。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的有利于農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置和充分利用農(nóng)村土地，有利于農(nóng)村勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)順利轉(zhuǎn)移，反映了生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)深化的需要。
（1）農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)是我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。一九七八年的家庭承包責(zé)任制的推行，極大地調(diào)動(dòng)了我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)積極性，調(diào)和了生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的不協(xié)調(diào)，促進(jìn)了農(nóng)戶(hù)對(duì)土地的投入，制度上的刺激功效得到了全面發(fā)揮。但農(nóng)村改革實(shí)行的第二步，即通過(guò)統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)和合作經(jīng)濟(jì)還顯不夠。僅僅將土地承包經(jīng)營(yíng)再延長(zhǎng)三十年不能從根本上刺激促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，也不能適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的需要。創(chuàng)設(shè)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)制度，可以為農(nóng)戶(hù)提供土地經(jīng)營(yíng)擴(kuò)大再生產(chǎn)主要條件，刺激農(nóng)戶(hù)對(duì)土地投入的積極性，在農(nóng)戶(hù)解決溫飽的基礎(chǔ)上向更高層次跨越。
（2）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)是我國(guó)農(nóng)業(yè)逐步走向現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)途徑之一。個(gè)體農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力低下，很容易挫傷農(nóng)戶(hù)種植的積極性，加上農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)存期短，加劇了買(mǎi)方市場(chǎng)的特點(diǎn)，使得農(nóng)戶(hù)個(gè)體經(jīng)營(yíng)勢(shì)單力薄。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的社會(huì)化組織方式，其實(shí)質(zhì)就是以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以企業(yè)為龍頭，實(shí)行生產(chǎn)、加工、銷(xiāo)售一體化，使企業(yè)與農(nóng)戶(hù)形成利益均沾、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的利益共同體。隨著農(nóng)村改革的逐步深入，我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的進(jìn)程也在逐步推進(jìn)。創(chuàng)設(shè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的深層次發(fā)展提供了充足空間。
（3）促進(jìn)農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)。農(nóng)村發(fā)展、變革改變了農(nóng)戶(hù)的未來(lái)發(fā)展方向，將使相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)戶(hù)脫離他們祖祖輩輩依附的土地，成為新生的生產(chǎn)力。但是現(xiàn)在許多地方的農(nóng)村勞力依然是外出打短工，土地還是他們最基本的社會(huì)生活保障，家庭其他成員不放棄低水平的土地種植，。造成這種情況的原因除了戶(hù)籍管理之外，更主要的還在于農(nóng)戶(hù)糧田的限制，農(nóng)田收入還是農(nóng)戶(hù)最基本的生活必要保障，農(nóng)戶(hù)一旦離開(kāi)了農(nóng)村就喪失了集體土地的那部分份額，斷卻了后退之路，這限制了農(nóng)戶(hù)邁出農(nóng)村；從根本上限制了我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)的推進(jìn)。創(chuàng)設(shè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，允許農(nóng)戶(hù)在流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)取得收益并保留土地份額，減去了農(nóng)戶(hù)的后顧之憂(yōu)。
（4）完善我國(guó)土地使用權(quán)的全面流轉(zhuǎn)。國(guó)有土地使用權(quán)可以通過(guò)劃撥、出讓或承租等形式獲得，而對(duì)集體土地使用權(quán)的嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)造成了我國(guó)土地市場(chǎng)發(fā)展的不平衡和不完善。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的完善將刺激一個(gè)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)成熟。
2、法學(xué)意義。我國(guó)目前實(shí)行的家庭承包責(zé)任制，是通過(guò)農(nóng)戶(hù)家庭與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂承包合同的方式，使農(nóng)戶(hù)獲得農(nóng)村土地的使用權(quán)。在這一土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的過(guò)程中，承包合同表現(xiàn)為一種債權(quán)關(guān)系，而農(nóng)戶(hù)基于這一合同所獲得的土地使用權(quán)，也便具有了債權(quán)的屬性。也正是因?yàn)槿绱耍蓪?duì)農(nóng)戶(hù)行使使用權(quán)設(shè)立了諸多限制。如《最高人民法院關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定（試行）》（1999年7月8日起施行）第十四條規(guī)定：“承包方未經(jīng)發(fā)包方同意，轉(zhuǎn)讓承包合同，轉(zhuǎn)包或者互換承包經(jīng)營(yíng)標(biāo)的物的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換行為無(wú)效”。《河南省農(nóng)業(yè)承包合同管理條例》（1994年1月2日施行）第十二條規(guī)定：“承包方的權(quán)利義務(wù)：……（三）在承包期內(nèi)，經(jīng)發(fā)包方同意，可以依法把自己承包的項(xiàng)目和權(quán)利、義務(wù)的部分或全部轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓給第三人、原合同仍然原效”。這種法律上的“非經(jīng)同意，不得怎樣”的規(guī)定，極大的對(duì)抗了物權(quán)的基本屬性。因此，在對(duì)農(nóng)戶(hù)享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行法律保護(hù)時(shí)，也只能以債權(quán)的方式進(jìn)行保護(hù)，而未能予以物權(quán)屬性的保護(hù)。但是，對(duì)農(nóng)戶(hù)享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)加以分析，我們可以看出，農(nóng)戶(hù)獲得的承包土地并因此享有的土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種地上權(quán)，屬于一種用益物權(quán)，它具有物權(quán)的諸多特征。對(duì)這種權(quán)利以債權(quán)保護(hù)顯然背離了物權(quán)法的規(guī)則。在現(xiàn)實(shí)生活中，發(fā)包方任意處置合同的事件時(shí)有發(fā)生，而發(fā)包方之所以敢于且能夠撕毀承包合同，破壞合同關(guān)系，主要是因?yàn)殡p方建立的只是一種"合同關(guān)系"而非物權(quán)關(guān)系、農(nóng)戶(hù)獲得的只是債權(quán)而非物權(quán)之故，而債權(quán)的對(duì)抗與排它的效力遠(yuǎn)不及物權(quán)強(qiáng)。《土地承包法》規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的幾種方式，實(shí)質(zhì)上賦予了農(nóng)戶(hù)的土地的用益權(quán)，而這種用益權(quán)的行使相對(duì)擺脫了發(fā)包方的限制。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度從法律制度上對(duì)農(nóng)戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)給予了物權(quán)保護(hù)，這有利于促進(jìn)以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制不斷完善和發(fā)展，保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，保持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。
二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律屬性
所謂的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)就是在以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的前提下，堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地農(nóng)業(yè)用途，允許承包方對(duì)承包合同或承包經(jīng)營(yíng)標(biāo)的物依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股及其它方式的流轉(zhuǎn)，其處分收益權(quán)、獲得補(bǔ)償權(quán)等合法權(quán)益受法律保護(hù)。依照《土地承包法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)具有以下法律特征：
1、流轉(zhuǎn)的主體是享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)。依照《土地承包法》的規(guī)定，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)的主體是享有承包權(quán)的農(nóng)戶(hù)，農(nóng)戶(hù)得依自己的意思對(duì)享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以轉(zhuǎn)包、互換、出租、轉(zhuǎn)讓或者其它方式流轉(zhuǎn)，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙。
2、流轉(zhuǎn)的客體是承包方承包權(quán)依附的承包合同或合同標(biāo)的物。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)際上是對(duì)地上權(quán)的處分，其包含有兩種模式，一種是對(duì)承包合同的處分，即是農(nóng)戶(hù)將與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂的承包合同有條件地轉(zhuǎn)讓給第三人，從而解除與集體經(jīng)濟(jì)組織的承包關(guān)系；一種是不改變?cè)c集體經(jīng)濟(jì)組織的承包關(guān)系，而是將承包合同的標(biāo)的物轉(zhuǎn)由第三人使用、控制。
3、流轉(zhuǎn)的目的是為了為了處分收益或獲得補(bǔ)償。依照《土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后可以依法取得轉(zhuǎn)包金、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi)等，這種流轉(zhuǎn)收益歸承包方所有，任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳。
三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的基本內(nèi)容
1、前提與原則：
《土地承包法》規(guī)定通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。但是，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)必須以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制為前提，同時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：
（1）平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。平等協(xié)商、自愿、有償是民事交往的基本原則，將其做為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原則就使得農(nóng)戶(hù)與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的地位趨于平等，杜絕了集體經(jīng)濟(jì)組織干擾農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的可能。
（2）不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途。流轉(zhuǎn)做為土地使用權(quán)的變宜，其不能改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)原素的基本屬性。因此，承包權(quán)流轉(zhuǎn)不能改變土地的所有權(quán)性質(zhì)，更不允許假借流轉(zhuǎn)將土地用于非農(nóng)業(yè)用途。
（3）流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限。流轉(zhuǎn)的標(biāo)的是土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此流轉(zhuǎn)的期間必須受到承包期的限制，即要以剩余的承包期為限。
（4）受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力.規(guī)定受讓方須有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，是為了確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定與發(fā)展。
（5）在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。
2、方式。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以?xún)?yōu)化配置土地資源為目標(biāo)。根據(jù)《土地承包法》的規(guī)定及各地不同情況，當(dāng)前農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)的方式主要包括有：
（1）轉(zhuǎn)包：是指承包方將其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在承包期內(nèi)轉(zhuǎn)包給新的承包人，仍由承包方對(duì)集體履行原承包合同規(guī)定的義務(wù)。這種情況多數(shù)是原承包戶(hù)已有非農(nóng)就業(yè)門(mén)路，不以土地為生，轉(zhuǎn)讓的是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保留承包權(quán)，土地仍然作為他們生活的一種保障。
（2）出租：是指承包方已有穩(wěn)定的非農(nóng)收入，在其承包期限內(nèi)，將做為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)標(biāo)的物的土地出租給第三方，收取租金，并保持對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的承包關(guān)系，履行承包合同義務(wù)。
（3）轉(zhuǎn)讓?zhuān)菏侵赋邪接蟹€(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源，將未到期的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的全部或部分一次性轉(zhuǎn)移給第三方，原承包合同解除，由集體經(jīng)濟(jì)組織與第三方重新簽訂承包合同。由于轉(zhuǎn)讓涉及到與土地所有權(quán)主體的關(guān)系，集體經(jīng)濟(jì)組織與第三方間確定的是一種新的承包關(guān)系，而承包方與集體經(jīng)濟(jì)組織在該土地上的承包關(guān)系即行終止。因此，這種流轉(zhuǎn)形式實(shí)際上是承包合同的轉(zhuǎn)讓?zhuān)浔仨毜玫剿姓叩脑S可，并接受其監(jiān)督。
（4）互換：是指承包方為了便于耕作或者各自需要，對(duì)屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的土地互換土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為。這種互換行為改變地塊零碎，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶(hù)的土地集中使用具有直接意義。
（5）入股：是指承包方為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，將其擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以折股與其他生產(chǎn)要素結(jié)合，在自愿的基礎(chǔ)上組建土地股份制或股份合作制企業(yè)、農(nóng)場(chǎng)或股份合作社，憑其所擁有的股權(quán)參與權(quán)益的分配并共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。
（6）四荒使用權(quán)拍賣(mài)（或租賃）：四荒經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣(mài)是指集體組織通過(guò)公開(kāi)競(jìng)價(jià)拍賣(mài)方式出租集體所有的荒山、荒灘。租賃期較長(zhǎng)，是一種特殊的土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方式，由于期限長(zhǎng)，手續(xù)完備，責(zé)權(quán)利明確，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民開(kāi)山造林的積極性，使長(zhǎng)期閑置的自然資源轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)性資產(chǎn)。
（7）反租倒包：即農(nóng)戶(hù)在保留土地承包權(quán)的前提下，由鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟(jì)組織把農(nóng)民承包的土地反租過(guò)來(lái)，集體將集中后的土地出租給種田大戶(hù)或其他經(jīng)營(yíng)單位，形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)。
3、流轉(zhuǎn)限制。
依照《土地承包法》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)要受到以下限制：
（1）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面合同；
（2）采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意；
（3）采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案；
（4）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人；
農(nóng)村土地承包法條例范文2
關(guān)鍵詞： 承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 家庭承包 繼承法
中圖分類(lèi)號(hào)：DF521 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-8330（2014）02-0005-10
隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活躍，訴至法院的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛逐漸增多。《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》（法釋[2005]6號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《審理土地承包糾紛案件的解釋》）第1條將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承糾紛作為一種單獨(dú)的糾紛類(lèi)型，并規(guī)定對(duì)涉及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承的糾紛，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。① 但在實(shí)體法上，對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否繼承的問(wèn)題，我國(guó)現(xiàn)行法的規(guī)定并不明確；在當(dāng)下進(jìn)行的《繼承法》修訂中，對(duì)此問(wèn)題應(yīng)如何處理也存在較大爭(zhēng)議。本文擬就此談些看法，期望對(duì)爭(zhēng)議的澄清和立法的完善有所助益。
一、既有的法律規(guī)定及學(xué)界爭(zhēng)論
（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否繼承的既有規(guī)定
在我國(guó)1985年制定《繼承法》時(shí)，對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否繼承的問(wèn)題即存在激烈的爭(zhēng)論。② 最后通過(guò)的《繼承法》第4條規(guī)定：“個(gè)人承包應(yīng)得的個(gè)人收益，依照本法規(guī)定繼承。個(gè)人承包，依照法律允許由繼承人繼續(xù)承包的，按照承包合同辦理。”最高人民法院的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)繼承法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第4條規(guī)定：“承包人死亡時(shí)尚未取得承包收益的，可把死者生前對(duì)承包所投入的資金和所付出的勞動(dòng)及其增值和孳息，由發(fā)包單位或者接續(xù)承包合同的人合理折價(jià)、補(bǔ)償，其價(jià)額作為遺產(chǎn)。”上列規(guī)定中均區(qū)分收益與權(quán)利，僅規(guī)定個(gè)人承包的收益可以繼承，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否繼承則未予明確。③
1993年制定的《農(nóng)業(yè)法》第13條第4款雖然規(guī)定了“承包人在承包期內(nèi)死亡的，該承包人的繼承人可以繼續(xù)承包”，但在2002年底修訂時(shí)又將該規(guī)定刪除。就此來(lái)看，現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承似持否定態(tài)度。
2003年實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》將土地承包區(qū)分為家庭承包和其他方式的承包兩種，并在“家庭承包”一章的第31條規(guī)定：“承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承。林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包。”另外，在“其他方式的承包”一章第50條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式取得的，該承包人死亡，其應(yīng)得的承包收益，依繼承法的規(guī)定繼承；在承包期內(nèi)，其繼承人可以繼續(xù)承包。”④該法繼受了《繼承法》第4條規(guī)定的精神，區(qū)別收益與權(quán)利，并進(jìn)一步區(qū)分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的不同類(lèi)型和承包地的類(lèi)別，予以區(qū)別對(duì)待。其中，家庭承包中的林地承包人和其他方式承包中的“四荒”地的承包人死亡的，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包。關(guān)于“繼承人可以繼續(xù)承包”的含義有兩種解釋?zhuān)阂皇菍⑵浣忉尀楹贤黧w的變更，非為繼承法意義上的繼承；⑤ 二是解釋為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承。⑥ 筆者認(rèn)為后一理解更為符合現(xiàn)行法的立法精神。⑦ 因?yàn)榍罢咭酝恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán)為基礎(chǔ)，后者以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)為基礎(chǔ)，而《物權(quán)法》已肯定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性；另外，如果不屬于繼承問(wèn)題，則“可以繼續(xù)承包”的主體在表述上也不必限定為“繼承人”。
最高人民法院2005年的《審理土地承包糾紛案件的解釋》第25條中，依據(jù)既有法律規(guī)定，承認(rèn)了林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和以其他方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承，而對(duì)家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承則明確持否定態(tài)度。⑧
2007年實(shí)施的《物權(quán)法》中，設(shè)專(zhuān)章規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，明確其為用益物權(quán)的一種，且規(guī)定該項(xiàng)權(quán)利可以多種方式流轉(zhuǎn)，但對(duì)其能否繼承的問(wèn)題，則采取了回避態(tài)度，未作明文規(guī)定。
（二）學(xué)界對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否繼承問(wèn)題的爭(zhēng)論
制定法層面的模糊與回避為學(xué)界的討論留下了空間。對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否能構(gòu)成繼承權(quán)的客體，學(xué)界存在肯定說(shuō)和否定說(shuō)兩種不同的觀點(diǎn)。
1.肯定說(shuō)及其主要理由
肯定說(shuō)實(shí)際上又可細(xì)分為三種主張：其一，不區(qū)分農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的類(lèi)型，均可以作為繼承權(quán)的客體。如有學(xué)者主張，“繼承權(quán)的客體不僅僅局限于林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，還應(yīng)當(dāng)包括耕地、草地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。⑨“應(yīng)賦予農(nóng)民對(duì)包括耕地在內(nèi)的一切土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以繼承權(quán)（法律有特殊規(guī)定或合同有特別約定的除外），只要在登記簿上進(jìn)行必要的變更登記即可”。⑩ 梁慧星教授主持?jǐn)M定的《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿》中還對(duì)農(nóng)地使用權(quán)繼承中的具體問(wèn)題提出了處理方案。B11其二，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)原則上均可以繼承，但應(yīng)區(qū)分家庭承包與非家庭承包的不同情況：非家庭的個(gè)人承包（包括個(gè)人為一“戶(hù)”的情況），在承包人死亡時(shí)，其個(gè)人享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身就是遺產(chǎn)，可以繼承；而家庭承包中的部分戶(hù)內(nèi)成員死亡時(shí)，發(fā)生的是具有共有關(guān)系的成員之間的份額權(quán)的繼承問(wèn)題；發(fā)生“絕戶(hù)”情況時(shí)，則按照類(lèi)似于法人的清算終止程序處理。B12其三，認(rèn)為個(gè)人享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以繼承，而家庭承包的情況則另當(dāng)別論。如楊立新、楊震教授擔(dān)綱的“繼承法修正案草案建議稿課題組”擬定的《〈中華人民共和國(guó)繼承法〉修正草案建議稿》第7條即規(guī)定：遺產(chǎn)是被繼承人死亡時(shí)遺留的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，包括“個(gè)人享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包收益”。B13此外，在肯定說(shuō)中，有人主張應(yīng)對(duì)繼承人范圍予以限制，即非從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的繼承人不得繼承農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)堅(jiān)持“繼承平等”原則。B14
肯定論者的主要理由，可以概括為以下幾點(diǎn)：
第一，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)，在承包人死亡后，法律應(yīng)當(dāng)允許其繼承人繼承。B15“物權(quán)法把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)明確規(guī)定為用益物權(quán)的一個(gè)種類(lèi)后，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，妨礙土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承的法理障礙已徹底清除”。B16
第二，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，法律既然承認(rèn)其可以多種方式流轉(zhuǎn)，亦應(yīng)允許繼承。“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為公民的一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)當(dāng)可以繼承。承認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)，也應(yīng)當(dāng)可以繼承。欠缺繼承性的財(cái)產(chǎn)權(quán)就某種意義上說(shuō)屬于不完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)，也是難以順利流轉(zhuǎn)的。”B17
第三，考察域外法制和我國(guó)的現(xiàn)實(shí)需要，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承。如有學(xué)者提出，無(wú)論是大陸法系的德國(guó)、法國(guó)，還是英美法系的英國(guó)、美國(guó)和印度，及我國(guó)香港、澳門(mén)特別行政區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)，農(nóng)地使用權(quán)都是可以繼承的。從農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的角度考量，允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承，也符合我國(guó)客觀現(xiàn)實(shí)的需要。B18
2.否定說(shuō)及其主要理由
早期的否定說(shuō)系根據(jù)《繼承法》的規(guī)定精神，認(rèn)為僅承包收益可以繼承，而承包的客體、承包合同和承包權(quán)均不得當(dāng)作遺產(chǎn)而繼承，理由是：第一，作為承包合同標(biāo)的的農(nóng)村土地不是承包人的私有財(cái)產(chǎn)，其屬于集體所有，承包人并不享有所有權(quán)，根本不發(fā)生繼承問(wèn)題；第二，承包合同關(guān)系是不能繼承的，土地承包經(jīng)營(yíng)合同因當(dāng)事人一方死亡而終止，不發(fā)生繼承問(wèn)題；第三，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是基于承包合同關(guān)系所產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，而非財(cái)產(chǎn)權(quán)，不屬于財(cái)產(chǎn)繼承的范圍，故此種權(quán)利不能繼承。B19
在《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》頒行后，繼承否定說(shuō)主要系針對(duì)家庭承包的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而言。如有學(xué)者認(rèn)為，家庭承包方式獲得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只能屬于農(nóng)戶(hù)家庭，而不可能屬于某一個(gè)家庭成員。根據(jù)《繼承法》第3條的規(guī)定，遺產(chǎn)是公民死亡時(shí)遺留的個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)，而“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不屬于個(gè)人財(cái)產(chǎn)，故不發(fā)生繼承問(wèn)題”。B20還有學(xué)者指出，“農(nóng)地使用權(quán)可以繼承”的理由不夠充分。首先，雖然土地使用權(quán)是農(nóng)民擁有的最大宗財(cái)產(chǎn)之一，但作為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的繼承人可以依據(jù)自己的集體組織成員權(quán)，取得維持其生存的土地使用權(quán)，作為非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的繼承人則有城市保障體系的保證。而對(duì)于新增加的農(nóng)業(yè)人口，如果無(wú)法保障其土地使用權(quán)，則可能危及其生存問(wèn)題。其次，隨著農(nóng)民子女的擇業(yè)自由和擇業(yè)范圍的擴(kuò)大，農(nóng)地使用權(quán)可能因繼承事實(shí)的發(fā)生而轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)人口手中，這顯然不利于土地的合理利用與農(nóng)業(yè)的有效發(fā)展。B21最高人民法院在《審理土地承包糾紛案件的解釋》的闡釋書(shū)中也明確指出：《農(nóng)村土地承包法》將土地承包確定為家庭承包及其他方式承包兩種承包形式。家庭承包是以本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶(hù)家庭為單位、人人有份的家庭土地承包經(jīng)營(yíng)，它強(qiáng)調(diào)的是福利性及生活保障性，將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的一項(xiàng)權(quán)利。以家庭承包方式取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有其自身的特殊性，它是以集體成員權(quán)為前提的；此種承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有社會(huì)保障功能，它為集體成員提供基本的社會(huì)保障。因此，如果依照繼承法的一般原理承認(rèn)其繼承人的繼承權(quán)，則會(huì)對(duì)承包地的社會(huì)保障功能產(chǎn)生消極的影響；如果這種承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由村集體外部的人取得，將會(huì)損害村集體內(nèi)部社會(huì)保障的基礎(chǔ)，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員的權(quán)益造成損害。B22
3.簡(jiǎn)單的評(píng)述
肯定說(shuō)側(cè)重于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，認(rèn)為既然承認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)，可以轉(zhuǎn)讓或以其他方式流轉(zhuǎn)，就應(yīng)當(dāng)肯定包括家庭承包方式在內(nèi)的各類(lèi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以作為繼承的客體。但其忽略或者說(shuō)回避了家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體身份限制和功能的特殊性。就家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)而言，我國(guó)法律雖然承認(rèn)了其可以包括轉(zhuǎn)讓在內(nèi)的多種方式流轉(zhuǎn)，但《農(nóng)村土地承包法》第41條對(duì)轉(zhuǎn)讓的條件、程序和受讓人都有嚴(yán)格的限制，而非可以自由轉(zhuǎn)讓。因此，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為立法既然允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)蛻?yīng)當(dāng)承認(rèn)其可以繼承。如果允許家庭承包方式下的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可繼承，則會(huì)造成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的外流或部分成員獲得兩份或多份承包地，而本應(yīng)得到承包地的成員卻得不到承包地，從而背離農(nóng)地的社會(huì)保障功能，這是不符合現(xiàn)行法的立法精神的。
否定說(shuō)的有些理由產(chǎn)生于《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》頒行之前，顯然已經(jīng)過(guò)時(shí)而喪失了說(shuō)服力。而有學(xué)者所持的“家庭承包方式獲得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只能屬于農(nóng)戶(hù)家庭，而不可能屬于某一個(gè)家庭成員”的觀點(diǎn)也過(guò)于絕對(duì)，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)生活中的確存在個(gè)人為一戶(hù)的現(xiàn)象，且不能排除原來(lái)的戶(hù)內(nèi)家庭成員因死亡而僅余一人或全部死亡的情況。唯有從家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的特殊性角度闡釋的理由，具有一定的說(shuō)服力，但在這方面，繼承否定論者挖掘得還有不足，被重視的程度也不夠。
筆者認(rèn)為，欲探究土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否作為繼承的客體并發(fā)生繼承問(wèn)題，必須區(qū)分不同的承包方式來(lái)討論；而否定家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承，則須從此種權(quán)利的主體限制及功能特點(diǎn)入手進(jìn)行深入分析。
二、不同承包方式下土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體與功能的差異
（一）不同承包方式下土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體之不同
“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為種植、養(yǎng)殖、畜牧等農(nóng)業(yè)目的對(duì)其依法承包的農(nóng)民集體所有或國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的土地享有的占有、使用、收益的權(quán)利”。B23根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)有兩種形式：一種是按照人人平等、民主協(xié)商、公平合理原則而對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員所采用的“家庭承包”；另一種是對(duì)荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)地通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式建立的“其他方式的承包”。B24以不同方式獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其主體即“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人”也有不同。《農(nóng)村土地承包法》第15條規(guī)定：“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶(hù)。”第41條規(guī)定，在農(nóng)戶(hù)轉(zhuǎn)讓通過(guò)家庭承包方式獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，受讓方也應(yīng)當(dāng)是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)。可見(jiàn)，家庭承包方式下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以成員權(quán)為基礎(chǔ)，其具有較強(qiáng)的身份性。農(nóng)村集體組織成員身份既是取得家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的必要條件，又是充分條件。B25根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第47、48條的規(guī)定，通過(guò)其他方式獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其主體可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，B26亦可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人，但后者要想取得“四荒”等農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，除須尊重前者享有的在同等條件下的優(yōu)先承包權(quán)外，還須經(jīng)多數(shù)村民的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。
（二）不同承包方式下土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的功能之差異
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)雖然是一種用益物權(quán)和一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，但其具有一定的身份性。B27土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的身份性在發(fā)包階段和流轉(zhuǎn)階段均有體現(xiàn)。B28賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一定身份性的根本原因在于我國(guó)還未全面建立農(nóng)村社會(huì)保障制度，農(nóng)村土地仍然承載著社會(huì)保障功能，優(yōu)先保障農(nóng)民的基本生活需要。B29限制非集體經(jīng)濟(jì)組織人員獲得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以緩解大量的農(nóng)村人口和有限的土地之間的緊張關(guān)系。需要指出的是，家庭方式承包獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有較強(qiáng)的福利性和社會(huì)保障功能，通過(guò)這種方式獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種特殊用益物權(quán)，該種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得以集體成員權(quán)為基礎(chǔ)，雖然經(jīng)濟(jì)組織以外成員可通過(guò)其他承包方式獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員承包土地與集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)民取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在程序和權(quán)利范圍等方面都是有區(qū)別的。B30以不同的承包方式獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其社會(huì)保障功能的強(qiáng)弱差異主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
第一，從對(duì)主體的限定中可以看出，在家庭承包方式下，無(wú)論是發(fā)包階段的承包方，抑或是轉(zhuǎn)讓時(shí)的受讓方，都只能是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)。而四荒地的承包方或受讓方則無(wú)此種限定。
第二，從取得方式上看，由于家庭承包負(fù)載著本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基本社會(huì)保障功能，所以其應(yīng)遵循人人平等、民主協(xié)商、公平合理的原則進(jìn)行；而四荒地的承包經(jīng)營(yíng)幾乎不負(fù)載社會(huì)保障功能，故可以引入招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等商業(yè)化的取得方式，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制最大化地發(fā)揮四荒土地資源的價(jià)值。
第三，家庭承包的土地主要是耕地、林地和草地，承包地本身關(guān)乎農(nóng)民的基本生存需要；而其他方式承包的土地主要是“四荒地”等不適宜家庭承包的土地，其與農(nóng)民的生存需要關(guān)系不大。
第四，是否需繳納稅費(fèi)不同。我國(guó)自2006年取消了農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民種地不需再繳納各種稅費(fèi)，而且還會(huì)得到不同的補(bǔ)貼；而以其他方式承包，則需繳納有關(guān)稅費(fèi)。
第五，從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定中，亦可窺見(jiàn)立法精神的差異。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第41條的規(guī)定，以家庭承包方式獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在轉(zhuǎn)讓時(shí)，應(yīng)當(dāng)符合以下條件：1.轉(zhuǎn)讓方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或穩(wěn)定的收入來(lái)源；2.經(jīng)發(fā)包方同意；3.受讓方應(yīng)當(dāng)是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)。而通過(guò)其他方式獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)晌醋魅绱讼薅ā３宿D(zhuǎn)讓外，我國(guó)法律還許可將“四荒”地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，而以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，由于更側(cè)重其社會(huì)保障功能，因而法律未允許抵押。
綜上，雖然兩種承包方式下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體均具有一定的身份性，但是家庭承包方式取得的土地承包權(quán)的身份性是絕對(duì)的，招標(biāo)、拍賣(mài)等方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的身份性是相對(duì)的（《農(nóng)村土地承包法》僅在第47條中強(qiáng)調(diào)規(guī)定了本集體經(jīng)濟(jì)組織成員同等條件下的優(yōu)先承包權(quán)）；前者承載著較強(qiáng)的福利性和社會(huì)保障功能，而后者的福利性及社會(huì)保障功能較為薄弱。由于作為遺產(chǎn)的條件之一必須是非專(zhuān)屬性的，可以在不同主體之間自由轉(zhuǎn)讓。B31而不同的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所存在的上述差異，直接決定了其是否可作為遺產(chǎn)。
三、家庭承包中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承問(wèn)題
家庭承包中的“農(nóng)戶(hù)”是一個(gè)集合概念，它以農(nóng)村人口戶(hù)籍管理中的“戶(hù)”為基本單位。戶(hù)內(nèi)的成員可以是多個(gè)家庭成員，也可以?xún)H為一人；且戶(hù)內(nèi)成員處在一個(gè)流動(dòng)狀態(tài)，可能增加，亦可能減少。農(nóng)戶(hù)中的成員共同享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，只要農(nóng)戶(hù)存在，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)即存續(xù)，不受農(nóng)戶(hù)成員數(shù)量變化的影響。因此，當(dāng)由多個(gè)成員組成的農(nóng)戶(hù)作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體時(shí)，戶(hù)內(nèi)一個(gè)或部分成員的死亡，不發(fā)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的終止及繼承問(wèn)題，只有當(dāng)該戶(hù)內(nèi)成員全部死亡或者一人為一戶(hù)的成員死亡時(shí)，才存在其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否終止或能否繼承的問(wèn)題。
（一）家庭成員部分死亡的效果
根據(jù)法律和相關(guān)政策規(guī)定，家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的“農(nóng)戶(hù)”，該農(nóng)戶(hù)通常由在一個(gè)家庭共同生活的數(shù)個(gè)成員組成；每戶(hù)承包土地的面積多少，根據(jù)發(fā)包當(dāng)時(shí)本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)農(nóng)戶(hù)的數(shù)量、戶(hù)內(nèi)人口的數(shù)量和本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)用土地面積，按比例平等分配。如此，以“農(nóng)戶(hù)”為單位取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在該戶(hù)內(nèi)成員之間形成共有關(guān)系。依據(jù)“增人不增地、減人不減地”的原則，當(dāng)農(nóng)戶(hù)中的某一個(gè)或部分成員死亡時(shí)，不發(fā)生繼承問(wèn)題，而只會(huì)產(chǎn)生生存的戶(hù)內(nèi)成員權(quán)利份額的自然擴(kuò)張，比如四口人的農(nóng)戶(hù)變成三口人的農(nóng)戶(hù)，每個(gè)成員的份額由原來(lái)的四分之一自然地?cái)U(kuò)張為三分之一。農(nóng)戶(hù)中的部分成員死亡，該農(nóng)戶(hù)中的其他成員在承包期內(nèi)繼續(xù)承包，這不是繼承，而是按照承包合同的約定繼續(xù)履行承包合同的行為。B32有人把這種在剩余承包期內(nèi)的繼續(xù)承包看做土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承，實(shí)際上是一種誤解。而對(duì)這一問(wèn)題的準(zhǔn)確理解，首先須明確農(nóng)戶(hù)成員對(duì)其共同享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)究竟是一種什么關(guān)系。
筆者認(rèn)為，作為同一農(nóng)戶(hù)的家庭成員對(duì)其取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是一種“準(zhǔn)共有”關(guān)系。所謂準(zhǔn)共有，是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的主體按份共有或共同共有所有權(quán)以外的財(cái)產(chǎn)權(quán)。我國(guó)《物權(quán)法》在“共有”一章第105條對(duì)準(zhǔn)共有問(wèn)題規(guī)定：“兩個(gè)以上單位、個(gè)人共同享有用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)的，參照本章規(guī)定。”由于以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是以家庭關(guān)系為基礎(chǔ)的共有，因此應(yīng)是一種共同共有關(guān)系，故應(yīng)準(zhǔn)用法律關(guān)于共同共有的規(guī)定。但需注意的是，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這種以“戶(hù)”為單位的準(zhǔn)共有，具有其特殊性，即因?yàn)樵擁?xiàng)權(quán)利的福利性和社會(huì)保障功能，其主體資格具有嚴(yán)格的限定，并非任何人均有資格成為準(zhǔn)共有人。另根據(jù)《物權(quán)法》第99條的規(guī)定，一般情況下，在共同共有的基礎(chǔ)喪失之前，共同共有人不得請(qǐng)求分割共有物。在家庭承包關(guān)系中，成員部分死亡，只要作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的農(nóng)戶(hù)家庭還存在，則共有的基礎(chǔ)關(guān)系即存在，其他共同共有人即不得請(qǐng)求分割共有物。根據(jù)舉輕以明重的解釋規(guī)則，死者的繼承人更不得請(qǐng)求繼承土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。即使農(nóng)戶(hù)中僅剩下一個(gè)成員，該成員也應(yīng)當(dāng)構(gòu)成一個(gè)承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)。B33還需要注意的是，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)準(zhǔn)共有中的基礎(chǔ)關(guān)系不同于家庭普通財(cái)產(chǎn)共有中的基礎(chǔ)關(guān)系，前者體現(xiàn)為“農(nóng)戶(hù)”的存在，具有一定的形式性。比如夫妻一方死亡，夫妻關(guān)系即告消滅，死亡一方的繼承人可以要求繼承其在普通共同財(cái)產(chǎn)中的相應(yīng)份額，但是卻不得主張對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承，因?yàn)殡m然夫妻一方死亡，但是作為承包主體的“戶(hù)”還存在。同理，已經(jīng)“分戶(hù)”出去的其他近親屬，屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，自然也有其承包地和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，該戶(hù)內(nèi)的成員部分死亡的，也依照同樣精神處理。依據(jù)“增人不增地、減人不減地”的原則，既不存在戶(hù)內(nèi)成員之間的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承問(wèn)題，更不存在“跨戶(hù)繼承”另一戶(hù)內(nèi)成員的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題。
承包期內(nèi)，農(nóng)戶(hù)中的成員部分死亡，除了死亡成員的繼承人不得要求繼承土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)外，發(fā)包方亦不得因?yàn)檗r(nóng)戶(hù)中的部分成員死亡而收回相應(yīng)的承包地。根據(jù)“增人不增地、減人不減地”的原則和《農(nóng)村土地承包法》第26、27條的規(guī)定，除有法定情形外，在承包期內(nèi)發(fā)包方不得收回或者調(diào)整承包地，而承包戶(hù)中部分成員的死亡，不屬于收回或調(diào)整承包地的法定情形。
（二）家庭成員全部死亡的效果
農(nóng)戶(hù)中的成員全部死亡，該戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其與發(fā)包人的承包合同即因承包方主體的消亡歸于終止，其原承包的農(nóng)地應(yīng)收歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并可另行分配，而不能由該農(nóng)戶(hù)成員的其他繼承人繼承或繼續(xù)承包經(jīng)營(yíng)。之所以對(duì)以家庭承包方式取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承進(jìn)行限制，也是基于家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的身份性和社會(huì)保障功能。B34同樣的道理，城市中生活困難的市民領(lǐng)取低保的資格和權(quán)益，其繼承人不得繼承；經(jīng)濟(jì)適用住房房主的繼承人不符合申購(gòu)條件的，不得繼承經(jīng)適房，唯可以繼承由政府回購(gòu)所得價(jià)款。在承包期內(nèi)，承包戶(hù)中的成員全部死亡，有權(quán)繼承其遺產(chǎn)的其他繼承人如果隸屬于集體經(jīng)濟(jì)組織（包括隸屬于本村集體和遷入其他村集體），則其在“分戶(hù)”或另行立戶(hù)后已單獨(dú)分得了承包地，再跨戶(hù)繼承其他戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)質(zhì)等于其獲得了兩份福利和社會(huì)保障；而如果繼承人已經(jīng)喪失了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份取得了城市戶(hù)口，則其本已享受了城市居民的福利和社會(huì)保障，其同樣無(wú)理由再通過(guò)繼承的方式獲得農(nóng)村居民的社會(huì)保障。因此，在承包戶(hù)中的成員全部死亡的情況下，如果允許其他繼承人繼承承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，則無(wú)論如何都會(huì)造成繼承人獲得兩份承包地或城市居民取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的現(xiàn)象。而從法理和社會(huì)公平的角度講，任何人均無(wú)由獲得兩份社會(huì)福利和基本社會(huì)保障，尤其是不應(yīng)享有具有不同身份屬性的雙重社會(huì)保障。故此，在某一承包戶(hù)發(fā)生絕戶(hù)情況時(shí)，如果允許其他繼承人繼承其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，既明顯違背農(nóng)村土地承包制度的初衷和導(dǎo)向，也會(huì)加劇農(nóng)村中的人地矛盾，引發(fā)社會(huì)不公。
需要指出的是，承包人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得作為遺產(chǎn)而發(fā)生繼承問(wèn)題，但根據(jù)法律和司法解釋的規(guī)定，因承包經(jīng)營(yíng)所取得的收益，應(yīng)區(qū)別于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身，可以作為被繼承人的遺產(chǎn)；死者生前對(duì)承包地所投入的資金和所付出的勞動(dòng)及其增值和孳息，應(yīng)由發(fā)包單位或者接續(xù)承包合同的人合理折價(jià)、補(bǔ)償，其價(jià)額屬于遺產(chǎn)。此外，在承包戶(hù)內(nèi)成員全部死亡時(shí)，由于其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸于消滅，故在承包期內(nèi)發(fā)生轉(zhuǎn)包、出租、入股等關(guān)系，也隨之歸于終結(jié)，但承包人轉(zhuǎn)包、出租、入股所應(yīng)得的轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金、股息等法定孳息，也屬于遺產(chǎn)，可以由繼承人繼承。
另應(yīng)說(shuō)明的是，在承包戶(hù)中的成員全部死亡時(shí)，本應(yīng)由發(fā)包方收回該土地，但是實(shí)踐中，由于種種原因，存在著作為發(fā)包方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不積極行使權(quán)利而任由承包戶(hù)的繼承人占有并經(jīng)營(yíng)土地的情況。但這種個(gè)別現(xiàn)象的存在，并不說(shuō)明法律上認(rèn)可了家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的可繼承性。B35
通過(guò)家庭承包方式獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)原則上不得作為遺產(chǎn)，但是《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了一種例外，該法第31條第2款規(guī)定“林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包。”最高人民法院《審理土地承包糾紛案件的解釋》第25條也規(guī)定：林地家庭承包中，承包方的繼承人請(qǐng)求在承包期內(nèi)繼續(xù)承包的，應(yīng)予支持。據(jù)此規(guī)定的精神，通過(guò)家庭承包方式獲得的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以繼承。法律規(guī)定此種例外的原因是“林地的承包期較長(zhǎng)、投資大、收益慢，另外林木所有權(quán)的繼承與林地不能分離，如果不允許林地繼承，不利于調(diào)動(dòng)承包人的積極性，還可能會(huì)造成濫砍濫伐、破壞生態(tài)環(huán)境的情況”。B36依法律規(guī)定的意旨，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承人，不限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也可以是其他集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，甚至還可以是城市居民。不過(guò)，在林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承中，還有兩個(gè)未明問(wèn)題值得考慮：
第一，法條中所規(guī)定的“承包人死亡”，在承包人是個(gè)人的情況下，其含義無(wú)須爭(zhēng)議，但在由數(shù)人組成的農(nóng)戶(hù)為承包人的情況下，則可能有多種理解：其一，每一個(gè)戶(hù)內(nèi)成員死亡時(shí)，其相應(yīng)的份額即可以由其繼承人繼承。其二，一個(gè)或部分成員死亡時(shí)，由于農(nóng)戶(hù)仍然存在，應(yīng)由其他成員繼續(xù)承包，不發(fā)生繼承法上的繼承問(wèn)題。只有當(dāng)承包農(nóng)戶(hù)中的成員全部死亡時(shí)，才發(fā)生繼承問(wèn)題。而當(dāng)承包人全部死亡時(shí)，是每個(gè)成員的繼承人都有權(quán)主張繼承，還是只有該農(nóng)戶(hù)中最后一個(gè)死亡成員的繼承人可以繼承，則又有不同的認(rèn)識(shí)。對(duì)此問(wèn)題，基于林地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以作為遺產(chǎn)來(lái)繼承的立法精神，筆者傾向于前一種理解。但如此理解，確實(shí)又存在與家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體限制和功能定位是否吻合的問(wèn)題。
第二，繼承人有多個(gè)時(shí)，林地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)如何具體分配？對(duì)此，筆者認(rèn)為，梁慧星教授主持?jǐn)M定的《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿》第247條所提出的方案具有相當(dāng)合理性，可資參照，即：發(fā)生林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承時(shí)，繼承人不得將土地進(jìn)行登記上的分割，可以采取折價(jià)分割的方式；從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或?qū)儆谵r(nóng)業(yè)人口的繼承人，可以?xún)?yōu)先分得林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；被繼承人的其他財(cái)產(chǎn)不足以與該林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值相當(dāng)時(shí)，可采取折價(jià)補(bǔ)償?shù)姆绞秸移剑焕^承人均為非從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或者非農(nóng)業(yè)人口的，在繼承林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后一年內(nèi)，應(yīng)將林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。
從立法論的角度看，筆者認(rèn)為，法律關(guān)于家庭承包的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)例外地可以繼承的規(guī)定是否合理，不無(wú)疑問(wèn)。因?yàn)槠渫瑯邮前凑杖巳擞蟹菰瓌t由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員所進(jìn)行的承包，具有較強(qiáng)的身份性和社會(huì)保障功能，如果家庭承包獲得的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以繼承，則會(huì)造成林地的外流或繼承人獲得兩份承包地的結(jié)果，同樣背離了家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的本旨和功能。且立法機(jī)關(guān)所述的例外允許林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為遺產(chǎn)繼承的理由也并不充分（比如，同樣可能是投資大、收益慢的果園等特殊土地的承包，為何不能同樣地允許繼承？）因此，不如一律否定家庭承包下的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承，以保持體系和立法精神上的一致性。
四、通過(guò)其他方式獲得的“四荒”地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承
由上文闡述和相關(guān)法律規(guī)定可知，對(duì)于不宜采取家庭承包方式的“四荒地”通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等商業(yè)化方式而取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，財(cái)產(chǎn)屬性更為濃厚，B37其在權(quán)利的主體、客體、取得方式、承包期限、流轉(zhuǎn)方式等方面與家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)顯有不同，幾乎不具有身份性，也不承載社會(huì)保障功能。因此，《土地承包法》第50條規(guī)定，“四荒地”的承包人死亡的，不僅其應(yīng)得的承包收益可以依照繼承法的規(guī)定繼承，其繼承人還可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包（即允許繼承）。B38而承包人的繼承人，既可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，亦可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人乃至非從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的城市居民。
唯需注意的是，由于“四荒地”的承包人是多元的（可以是一個(gè)人或數(shù)個(gè)人、家庭及法人或其他組織），因此，承包人死亡或消亡后所發(fā)生的法律后果也有不同。其中，以個(gè)人名義承包的情形居多，這種情況下在承包人死亡后，其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)允許繼承，自不待言。B39 但在個(gè)別情況下，“其他方式的承包”中也存在以家庭為單位的承包，B40此種情況下是否允許繼承，尚有疑義。筆者認(rèn)為，此種承包不屬于前文論及的“家庭承包”，其并不負(fù)擔(dān)社會(huì)保障功能，作為家庭成員的承包人也不需要具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，因此每一名成員死亡后，其繼承人均可在承包期內(nèi)繼承其相應(yīng)份額的權(quán)益。由多個(gè)自然人共同承包的情況，亦同。在由企業(yè)或其他單位作為承包人而承包人在承包期內(nèi)消亡的情況下，其在剩余期限內(nèi)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及應(yīng)得的收益屬于企業(yè)或其他單位的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)由消亡單位權(quán)利義務(wù)的承受者接收，此不涉及繼承法上自然人死亡的遺產(chǎn)繼承問(wèn)題。
雖然通過(guò)其他方式獲得的“四荒地”承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以繼承，但是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承具有一定的特殊性，尤其是在承包地的面積較小或繼承人較多時(shí)，如果分別繼承承包地，則會(huì)造成土地的零碎化，不利于土地的利用效率。王漢斌同志在《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)繼承法（草案）〉的說(shuō)明》中也提到：“這種繼續(xù)承包不能按照遺產(chǎn)繼承的辦法。如果按照遺產(chǎn)繼承的辦法，那么同一順序的幾個(gè)繼承人，不管是否務(wù)農(nóng)，不管是否有條件，都要均等承包，這對(duì)生產(chǎn)是不利的。”故此，有學(xué)者指出，為了防止“四荒地”使用權(quán)過(guò)分零碎而導(dǎo)致規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，當(dāng)有若干符合條件的繼承人時(shí)，應(yīng)規(guī)定只能選擇其中一人或少數(shù)人繼承，而對(duì)其他繼承人的利益采取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)霓k法處理。B41這一主張與前述梁慧星教授主持?jǐn)M定的《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿》第247條所提出的方案大致相當(dāng)，可資采納。不過(guò)，當(dāng)承包地面積較大或分割后不會(huì)減損土地價(jià)值和利用效益時(shí)，則無(wú)妨采用分割繼承的方式。
五、承包地征收補(bǔ)償費(fèi)的繼承問(wèn)題
與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承相關(guān)的另一個(gè)問(wèn)題是所承包土地被征收情況下的補(bǔ)償費(fèi)的繼承問(wèn)題，即被繼承人在征地補(bǔ)償方案批準(zhǔn)之后，征地補(bǔ)償費(fèi)支付之前死亡的，其繼承人能否要求繼承征地補(bǔ)償費(fèi)？根據(jù)《物權(quán)法》第42條第2款、第132條和《土地管理法》第47條第2款的規(guī)定，征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用。對(duì)于上列費(fèi)用得否繼承的問(wèn)題，筆者認(rèn)為不應(yīng)一概而論。
土地補(bǔ)償費(fèi)，是對(duì)集體土地所有權(quán)被征收的補(bǔ)償而不是對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償，我國(guó)《土地管理法實(shí)施條例》第26條也明文規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。因此，土地補(bǔ)償費(fèi)不屬于承包人的遺產(chǎn)，其繼承人不得主張繼承。
安置補(bǔ)償費(fèi)，源自原土地承包人的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是該項(xiàng)權(quán)益的變體。所以，筆者認(rèn)為其歸屬和在承包人部分或全部死亡時(shí)能否繼承的問(wèn)題，應(yīng)依據(jù)前述與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)同樣的規(guī)則處理：即在家庭承包的情況下，這些費(fèi)用同樣不能作為遺產(chǎn)而由繼承人繼承；以其他方式承包的，則可以繼承。
地上附著物和青苗歸承包人所有或?qū)儆诔邪说某邪找妫瑖?guó)務(wù)院《土地管理法實(shí)施條例》第26條第1款也規(guī)定地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。在承包人死亡的情況下，這部分補(bǔ)償費(fèi)即轉(zhuǎn)變?yōu)樗勒叩倪z產(chǎn)，當(dāng)然可以按照《繼承法》的規(guī)定繼承。唯需注意的是，當(dāng)家庭承包中的一個(gè)或部分成員死亡時(shí)，由于地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)屬于家庭共有財(cái)產(chǎn)，所以應(yīng)先進(jìn)行財(cái)產(chǎn)析分，只有死者的應(yīng)有份額部分才屬于遺產(chǎn)。
應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的是，我國(guó)已頒行的《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》和目前正在進(jìn)行的繼承法的修訂，都是以當(dāng)時(shí)、當(dāng)下的國(guó)情和需要為基礎(chǔ)的。本文以上觀點(diǎn)也主要基于對(duì)現(xiàn)行法律和政策及現(xiàn)實(shí)國(guó)情的考量而從解釋論的角度進(jìn)行闡述。隨著我國(guó)農(nóng)村和整個(gè)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展、城鄉(xiāng)二元體制差異的消亡，從未來(lái)的立法論上考量，家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)未必永遠(yuǎn)不可自由流轉(zhuǎn)和繼承——當(dāng)我國(guó)未來(lái)的“農(nóng)民”不再是一種身份而是一種職業(yè)，基本社會(huì)保障制度惠及到每一位國(guó)民，各種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)均不再具有身份性和社會(huì)保障功能而成為純粹的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的時(shí)候，它就自然可以作為遺產(chǎn)，并可以由繼承人依照繼承法的規(guī)定繼承。
A Probe into Inheritance of the Right to the Contracted Management of Rural Land
LIU Bao-yu LI Yun-yang
Abstract：
農(nóng)村土地承包法條例范文3
由于現(xiàn)行征收土地補(bǔ)償?shù)牟煌耆院头枪叫裕喈?dāng)程度上造成和加劇了濫用征收土地權(quán)，侵犯土地權(quán)利人合法權(quán)益，危及國(guó)家糧食安全、土地合理利用以及社會(huì)安定和諧等一系列問(wèn)題。為了解決上述問(wèn)題，充分發(fā)揮土地資源的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，征收土地補(bǔ)償制度引入成本效益分析，確立合理的市場(chǎng)補(bǔ)償制度，對(duì)于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、規(guī)范政府征收土地行為、優(yōu)化土地資源利用、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等均具有顯著地經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。因此。提出構(gòu)建具有中國(guó)特色征收土地公平補(bǔ)償制度的建議。
【關(guān)鍵詞】征收土地土地補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)效益分析
我國(guó)現(xiàn)行土地補(bǔ)償采用不完全補(bǔ)償原則，與公平補(bǔ)償相距甚遠(yuǎn)。這其實(shí)是剝奪了失地農(nóng)民分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化成果的機(jī)會(huì)，嚴(yán)重威脅社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)和和諧社會(huì)的構(gòu)建；同時(shí)刺激了政府過(guò)度征地，導(dǎo)致農(nóng)地資源嚴(yán)重浪費(fèi)，威脅國(guó)家糧食安全。因此，為了統(tǒng)籌國(guó)家、農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人三者利益，確保全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，我國(guó)應(yīng)盡快確立公平補(bǔ)償原則，并在此基礎(chǔ)上，借鑒它國(guó)經(jīng)驗(yàn)，漸進(jìn)地構(gòu)建起具有中國(guó)特色的征收土地公平補(bǔ)償制度。
一、現(xiàn)行征收土地補(bǔ)償制度
我國(guó)關(guān)于征收土地補(bǔ)償?shù)姆尚詶l款，最早見(jiàn)于1944年頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》中，之后1950年的《鐵路留用辦法》和《城市郊區(qū)條例》、1962年的《農(nóng)村工作條例》、1982年的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》都對(duì)征收土地補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題做了或多或少的規(guī)定，1986年《中華人民共和國(guó)土地管理法》頒布后以耕地前三年平均年產(chǎn)值為征地補(bǔ)償制度正式法律化被固定下來(lái)，該法隨經(jīng)幾次修改，但該制度一直延續(xù)至今。目前，征收土地補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)法律條款體現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)土地管理法》第47條中，該條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。國(guó)務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。”依據(jù)該法條規(guī)定征收土地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)三項(xiàng)內(nèi)容。二六年四月十日國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動(dòng)保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知([2006]29號(hào))明確提出：“各地要從實(shí)際出發(fā)，采取多種方式保障被征地農(nóng)民的基本生活和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng)民，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和被征地農(nóng)民不同年齡段，制定保持基本生活水平不下降的辦法和養(yǎng)老保障辦法。對(duì)符合享受城市居民最低生活保障條件的，應(yīng)按規(guī)定納入城市居民最低生活保障范圍。已開(kāi)展城市醫(yī)療救助制度試點(diǎn)的地區(qū)，對(duì)符合醫(yī)療救助條件的要按規(guī)定納入救助范圍。有條件的地區(qū)可將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)參保范圍，通過(guò)現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系解決其基本生活保障問(wèn)題。對(duì)城市規(guī)劃區(qū)外的被征地農(nóng)民，凡已經(jīng)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、開(kāi)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點(diǎn)和實(shí)行農(nóng)村最低生活保障制度的地區(qū)，要按有關(guān)規(guī)定將其納入相應(yīng)的保障范圍。沒(méi)有建立上述制度的地區(qū)，可由當(dāng)?shù)厝嗣裾鶕?jù)實(shí)際情況采取多種形式保障被征地農(nóng)民的基本生活，提供必要的養(yǎng)老和醫(yī)療服務(wù)，并將符合條件的人員納入當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)救助范圍。”2006年8月31日，國(guó)務(wù)院下達(dá)《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2006〕31號(hào)）第二條規(guī)定：切實(shí)保障被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則。社會(huì)保障費(fèi)用不落實(shí)的不得批準(zhǔn)征地。“上述規(guī)定征收土地還應(yīng)給予農(nóng)民社保補(bǔ)償，從而使征收土地補(bǔ)償項(xiàng)目增加為四項(xiàng)。
土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的倍數(shù)進(jìn)行確定，總和不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍；被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，則由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。從法律的規(guī)定和征地實(shí)踐來(lái)看，這種以產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)確定補(bǔ)償?shù)闹贫龋瑢?shí)際是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而對(duì)與被征收土地因市場(chǎng)供求關(guān)系形成的土地收益毫無(wú)關(guān)系。
二、現(xiàn)行征收土地補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)成本大于效率
現(xiàn)行征收土地補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)屬于不完全補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)，與當(dāng)今社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制不能匹配，以耕地產(chǎn)值確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能反映現(xiàn)實(shí)農(nóng)村土地實(shí)際收益。在86年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是以單一種植為主，而今在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的農(nóng)民家庭土地承包經(jīng)營(yíng)體制是以土地為主的多種經(jīng)營(yíng)，完全參與了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；耕地年產(chǎn)值已經(jīng)不能完全的反映農(nóng)民土地的實(shí)際收益價(jià)值，耕地年產(chǎn)值只是農(nóng)作物產(chǎn)量與價(jià)格的函數(shù)，其高低與被征土地地區(qū)的建設(shè)用地土地供求關(guān)系、城市等級(jí)、土地利用、被征土地位置、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況、土地供應(yīng)市場(chǎng)價(jià)格等眾多因素?zé)o關(guān)；農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)供求價(jià)格與建設(shè)用地供求市場(chǎng)價(jià)格沒(méi)有必然的聯(lián)系，且是不穩(wěn)定的指標(biāo)，兩個(gè)價(jià)格的市場(chǎng)溢價(jià)也沒(méi)有必然聯(lián)系。耕地年產(chǎn)量受自然界因素影響較大，如果前三年連續(xù)遇到自然災(zāi)害，顆粒無(wú)收年產(chǎn)量必將為零或下降，從而直接影響產(chǎn)值，如果此時(shí)被征收補(bǔ)償豈不是為零嗎？實(shí)踐中按年產(chǎn)值計(jì)算出來(lái)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根本不能解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。從理論上講，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定很大程度上與被征地所處的區(qū)位、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施條件等緊密相關(guān)，而與土地年產(chǎn)值的關(guān)聯(lián)性并不明顯。概括的說(shuō)，現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度游離于土地市場(chǎng)價(jià)格之外，已產(chǎn)生較大的社會(huì)負(fù)面影響。嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民權(quán)益。建立市場(chǎng)補(bǔ)償制度，不僅要補(bǔ)償所征收土地本身的通常價(jià)值，還必須補(bǔ)償其“特別價(jià)值”（1794年《普魯士一般邦法》）以減輕日益加重的政治的、社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的成本。
年產(chǎn)值是農(nóng)作物產(chǎn)量與價(jià)格的函數(shù)，其高低受所處地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的影響，與被征地的區(qū)位等地價(jià)因素?zé)o關(guān)。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格是不穩(wěn)定的指標(biāo)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然界因素影響較大，前三年中如果遇到自然災(zāi)害年產(chǎn)量下降直接影響產(chǎn)值。實(shí)踐中按年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出來(lái)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根本不能解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。從理論上講，土地補(bǔ)償費(fèi)的確定很大程度上與被征地所處的區(qū)位、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施條件等緊密相關(guān)，而與土地年產(chǎn)值的關(guān)聯(lián)性并不明顯。概括的說(shuō)，現(xiàn)行法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)游離于土地市場(chǎng)價(jià)格之外，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民權(quán)益。
隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快，征收土地補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)滯后，許多地方掀起了以興建經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)為名義的轟轟烈烈的“圈地運(yùn)動(dòng)”，大量的農(nóng)村土地被征收用于非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)民集體土地加劇流失，大量失地農(nóng)民生存狀況急劇惡化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年我國(guó)因征收土地征用約近30余萬(wàn)農(nóng)民失去土地，農(nóng)民土地權(quán)益損失近20000億元。在眾多的上訪案件中，近三分之二的案件是由征收土地征用而引發(fā)的。由于征地補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)不合理，政府以十分低廉的補(bǔ)償費(fèi)就買(mǎi)斷了他們祖祖輩輩賴(lài)以生存的土地，從而倒手出讓給開(kāi)發(fā)商換取高額的土地出讓金，農(nóng)民喪失土地就意味著喪失了生存的基礎(chǔ)。對(duì)于很多年齡偏大、文化程度不高、缺乏就業(yè)技能及喪失勞動(dòng)能力的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，在當(dāng)下嚴(yán)峻的勞動(dòng)就業(yè)形勢(shì)下明顯處于弱勢(shì)地位，難以謀求新的職業(yè)。而且許多地方的失地農(nóng)民并未獲得必要的醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保障等社會(huì)保障，于是成了“種地?zé)o田、上班無(wú)崗、社保無(wú)份”的三無(wú)人員。加之對(duì)征地糾紛的處理、征地執(zhí)行等，法律規(guī)定遠(yuǎn)不完善，農(nóng)民的利益受到損害時(shí)，缺乏及時(shí)有效的法律救濟(jì)，難免產(chǎn)生憤懣怨恨對(duì)立情緒。在長(zhǎng)期的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下，至今存在歧視、輕視、忽視農(nóng)民的現(xiàn)象，缺乏自覺(jué)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的觀念。因此，造成征收土地社會(huì)效益低下，形成成本高于效率的被動(dòng)局面。
三、構(gòu)建具有中國(guó)特色的征收土地補(bǔ)償制度
《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》）第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。這是我國(guó)第一次在憲法層面上明確肯定了國(guó)家動(dòng)用征收土地權(quán)時(shí)的補(bǔ)償義務(wù)，意義重大。但遺憾的是《憲法》未就征收土地補(bǔ)償原則做出明確的規(guī)定。《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》）和《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《物權(quán)法》）等相關(guān)法律均采用了相同的立法技巧，即在有意無(wú)意之間回避了征收土地補(bǔ)償制度的設(shè)計(jì)修改或重新確立。
我認(rèn)為：應(yīng)盡快確立征收土地市場(chǎng)補(bǔ)償制度，從根本上改革我國(guó)現(xiàn)行征收土地補(bǔ)償以年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建具有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的征收土地公平補(bǔ)償制度。
一是摒棄“產(chǎn)值倍數(shù)法”，建立與市場(chǎng)相聯(lián)系的征收土地補(bǔ)償機(jī)制，確保農(nóng)民分享土地增值收益。無(wú)論是征收耕地、園地、林地還是建設(shè)用地均將土地所有權(quán)補(bǔ)償、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償、殘余地補(bǔ)償、地上附著物補(bǔ)償統(tǒng)一采用市場(chǎng)定價(jià)補(bǔ)償制度。
二是確立以被征地土地的市場(chǎng)交易價(jià)格為征地補(bǔ)償參考值，在確定補(bǔ)償比例來(lái)確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)補(bǔ)償制度。我們可以通過(guò)改革征收程序，即先行組卷上報(bào)審批—批準(zhǔn)征收后組織土地評(píng)估上市掛牌交易—交易成功收取土地出讓費(fèi)—按法定比例支付補(bǔ)償費(fèi)—交付土地。根據(jù)地塊所處的位置、所征地塊的用途、基礎(chǔ)設(shè)施條件及相同水平地塊的使用權(quán)出讓價(jià)格等因素，得出征收土地補(bǔ)償?shù)膮⒖純r(jià)格。
三是把征收土地補(bǔ)償制度與社會(huì)保障制度相分離，針對(duì)農(nóng)民失地后生活沒(méi)有保障，工作很難落實(shí)的現(xiàn)狀，不少學(xué)者提出建立失地農(nóng)民基本生活保障制度并逐步與城鎮(zhèn)社會(huì)保障并軌是失地農(nóng)民問(wèn)題的最終解決之道，并提出從提高的征地補(bǔ)償或出讓收益金中提取部分資金作為社保資金，用于失地農(nóng)民的社會(huì)保障。從形式上看，這種思路似乎是在解決農(nóng)民的國(guó)民待遇問(wèn)題，把農(nóng)民也納入社會(huì)保障體系。事實(shí)上，農(nóng)民和城市人一樣，都應(yīng)當(dāng)享受同等的待遇和保護(hù)，無(wú)論是失地農(nóng)民，還是沒(méi)有失地的農(nóng)民，都應(yīng)當(dāng)享受社會(huì)建立的保障制度，而不能拿農(nóng)民的土地補(bǔ)償金建立所謂的社會(huì)保障制度。因此，必須扭轉(zhuǎn)觀念，逐步建立農(nóng)村的社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償和社會(huì)保障制度的分離。
四是豐富補(bǔ)償方式，征收補(bǔ)償市場(chǎng)化后，征收土地補(bǔ)償方式的豐富不失為一種可行的保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益的方法，因?yàn)樗梢远嘟嵌取⒍喾矫鎸?duì)農(nóng)民遭受的損失進(jìn)行切實(shí)補(bǔ)償，避免使其因此無(wú)法生活或者生活水平下降。
建國(guó)以來(lái)，我國(guó)征地補(bǔ)償制度大致經(jīng)歷了重安置輕補(bǔ)償——招工安置與貨幣補(bǔ)償并重——單一貨幣補(bǔ)償?shù)淖冞w過(guò)程{18}。近年來(lái)我國(guó)雖然提高了征收土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是由于單一的貨幣補(bǔ)償方式不能很好地解決失地農(nóng)民就業(yè)、住房和保障等問(wèn)題，引發(fā)了一系列嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題。因此，在新形勢(shì)下我們必須對(duì)征收土地補(bǔ)償方式進(jìn)行新的探索。2004年10月21日國(guó)務(wù)院的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和國(guó)土資源部2004年11月的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》已經(jīng)為這種探索指出了方向。實(shí)踐中也有極大的嘗試和創(chuàng)新，如蘇州工業(yè)園區(qū)以公寓房作為對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償，通過(guò)發(fā)展“房東經(jīng)濟(jì)”解決失地農(nóng)民的后顧之憂(yōu)，還有的將征地費(fèi)入股收紅利，有的政府留地安置收益歸農(nóng)民，改變了過(guò)去那種貨幣支付的一次性補(bǔ)償方式，較好地解決了農(nóng)民生活來(lái)源和長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展問(wèn)題，值得肯定和推廣。
四、結(jié)論
征收土地市場(chǎng)補(bǔ)償公平補(bǔ)償制度，因其契合所有權(quán)社會(huì)理性規(guī)則，促進(jìn)公共利益和私人利益的雙贏，為眾多發(fā)達(dá)國(guó)家普遍接受。而我國(guó)征收土地固守前三年平均年產(chǎn)值的不完全補(bǔ)償原則，它導(dǎo)致國(guó)家、農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人三者之間利益分配格局的混亂，不利于我國(guó)土地資源保護(hù)、糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定，已嚴(yán)重威脅到和諧社會(huì)的構(gòu)建和全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)應(yīng)立足于國(guó)情，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，逐步、漸進(jìn)地構(gòu)建起有中國(guó)特色的征收土地市場(chǎng)補(bǔ)償制度，減輕征收土地成本，提高征收土地的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。
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農(nóng)村土地承包法條例范文4
中國(guó)土地所有權(quán)性質(zhì)的不同使得房屋征收形成了特有的二元制結(jié)構(gòu)，集體土地上房屋征收補(bǔ)償在實(shí)踐中以《物權(quán)法》《土管法》等法律作為主要依據(jù)已不能滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)需要。文章通過(guò)對(duì)2011-2015年貴州省高級(jí)人民法院受理的集體土地征收補(bǔ)償180件二審行政案件的案由、特點(diǎn)、裁判理由和結(jié)果進(jìn)行分析，歸納出集體土地上房屋征收補(bǔ)償實(shí)施中存在的不足，指出行政機(jī)關(guān)征收?qǐng)?zhí)法過(guò)程中存在的主要問(wèn)題，并提出集體土地上房屋征收補(bǔ)償法治化建構(gòu)中立法完善、規(guī)范執(zhí)法、強(qiáng)化司法的路徑和重點(diǎn)。
關(guān)鍵詞：集體土地；土地征收；房屋征收；征收補(bǔ)償；司法審查
中圖分類(lèi)號(hào)：D9233 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：
10085831（2016）05012208
一、問(wèn)題的提出
基于房屋依附的土地所有權(quán)性質(zhì)不同，現(xiàn)行土地上房屋征收補(bǔ)償制度分為國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償與集體土地上房屋征收補(bǔ)償，二者法律定位①、法律依據(jù)、操作程序以及補(bǔ)償機(jī)制（包括標(biāo)準(zhǔn)、范圍、價(jià)值確定程序等）完全不同，形成了中國(guó)特色的房屋征收二元制。由于城鎮(zhèn)化步伐加快，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求加大，土地征用成為國(guó)家獲得非農(nóng)建設(shè)用地主要的手段[1]，但集體土地上的房屋依附于土地，沒(méi)有對(duì)其專(zhuān)門(mén)立法，因而造成對(duì)于集體土地上的房屋所有權(quán)人沒(méi)有得到合理的保護(hù)。征收行為缺乏必要的法律約束、行政機(jī)關(guān)采取的征收方式簡(jiǎn)單粗暴等造成侵犯被征收人合法權(quán)益的事件層出不窮。集體土地征收成為了產(chǎn)生大量訴訟和以及的重災(zāi)區(qū)。新行政訴訟法修改后大量土地房屋征收補(bǔ)償行政案件進(jìn)入法院，但法院對(duì)于農(nóng)村集體土地上房屋征收案件受理范圍、訴訟主體及補(bǔ)償程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題存在不同認(rèn)識(shí)，就連復(fù)議機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)、上下級(jí)法院之間也存在不同認(rèn)識(shí)，該類(lèi)案件存在依法行政與加快發(fā)展的價(jià)值性矛盾、公共利益與個(gè)人利益的物質(zhì)性矛盾、充分保障被征收人合法權(quán)益與防止被征收人濫用訴權(quán)的結(jié)構(gòu)性矛盾等問(wèn)題。本文以貴州省法院受理的集體土地房屋征收補(bǔ)償行政案件作為研究對(duì)象，通過(guò)梳理2011-2015年間此類(lèi)案件的案由、特點(diǎn)、裁判理由和結(jié)果，歸納出集體土地上房屋征收補(bǔ)償存在的不足，指出行政機(jī)關(guān)法律實(shí)施過(guò)程中存在的主要問(wèn)題，并提出通過(guò)完善立法、規(guī)范執(zhí)法、強(qiáng)化司法等途徑實(shí)現(xiàn)集體土地房屋征收與補(bǔ)償法治化。
二、貴州省集體土地上房屋征收補(bǔ)償案件的基本情況與特點(diǎn)
土地權(quán)利人或利害關(guān)系人對(duì)涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不服，可以提起行政訴訟[2]。本文探討范圍界定為集體土地上房屋征收補(bǔ)償，故，重點(diǎn)涉及房屋征收補(bǔ)償相關(guān)爭(zhēng)議，包括責(zé)令交出土地行政決定的非訴執(zhí)行、補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的行政裁決、土地征收決定等。本文采用了2011 -2015年貴州省法院裁判集體土地房屋征收補(bǔ)償案件的所有二審案件數(shù)據(jù)，并對(duì)此進(jìn)行了相關(guān)情況分析。
（一）案件基本情況
第一，案件受理逐年攀升。2011-2015年，貴州省高院共受理涉及集體土地房屋征收與補(bǔ)償行政二審案件180件，每年的受案數(shù)量不平衡，其原因主要是受到土地利用總體規(guī)劃、農(nóng)用地專(zhuān)用的集中審批、用地人的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、政府招商引資力度以及行政訴訟法修改和立案登記制的影響。2015年受案數(shù)量是2011年的38倍。
2011-2015年貴州省法院受理的涉及集體土地房屋征收補(bǔ)償行政二審案件情況見(jiàn)表1。
說(shuō)明：數(shù)據(jù)來(lái)源于貴州省法院行政審判庭受案登記本以及全國(guó)法院裁判文書(shū)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)。
從表1可以看出，2011-2015年集體土地房屋征收與補(bǔ)償行政案件前3年受案較少，也比較均衡，2014年有所增加，2015年達(dá)到井噴狀態(tài)，原因主要在于2015年5月1日新施行的行政訴訟法將行政案件立案審查制改為了立案登記制，并且新法頒布后的宣傳，使得很多以前沒(méi)有訴訟意識(shí)的集體土地所有權(quán)人開(kāi)始運(yùn)用法律武器維護(hù)自己的權(quán)益。
第二，原告勝訴率較低。從表2可以看出，駁回訴訟請(qǐng)求在結(jié)案方式中占比較高，居于第二位的是全部撤銷(xiāo)行政機(jī)關(guān)的行政行為判決。集體土地征收補(bǔ)償案件原告的勝訴率比較低。造成這種特點(diǎn)的根本原因在于：案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，司法審查難點(diǎn)在補(bǔ)償合理性。但是大部分進(jìn)入實(shí)體審查的案件其合法性基本沒(méi)有問(wèn)題，主要在于合理性，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行政行為具有合法性但缺乏合理性時(shí)，法院對(duì)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求判決多采取予以駁回訴請(qǐng)的方式。因此，駁回訴訟請(qǐng)求判決的裁判方式占了所有案件的一半以上。
第三，案件多因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而起。縱觀近幾年該類(lèi)行政案件，當(dāng)事人爭(zhēng)議的焦點(diǎn)并不在于土地征收的合法性，而在于補(bǔ)償數(shù)額的多少。從案件協(xié)調(diào)解決的情況看，原告雖對(duì)土地征收的合法性提出異議，但其真實(shí)目的是想增加補(bǔ)償?shù)恼勁谢I碼。補(bǔ)償中存在相鄰地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同一、同一地區(qū)因人而異、搬遷簽約前后補(bǔ)償不同、集體土地上房屋與國(guó)有土地上房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異大的現(xiàn)象。如陸某等人訴貴州省黔東南州從江縣人民政府房屋拆遷補(bǔ)償糾紛案詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院 “黔高行終字〔2015〕9號(hào)”行政判決書(shū)。：因修建貴廣高鐵需要征用陸某等人房屋所在土地，但后來(lái)該地區(qū)修建工業(yè)園區(qū)，對(duì)同一區(qū)域地段進(jìn)行征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高于因修建高鐵的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，陸某等人要求按照補(bǔ)償較高的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行補(bǔ)償，但政府認(rèn)為由于沒(méi)有政策依據(jù)而拒絕。此案反映了同一地方征收土地因時(shí)間不同、征用用途不同而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同的現(xiàn)狀。
（二）案件主要特點(diǎn)
土地房屋征收補(bǔ)償行政案件是目前所有行政案件中關(guān)注度較高、對(duì)抗性較強(qiáng)、審判難度較大的案件種類(lèi)。案件數(shù)量增長(zhǎng)快、類(lèi)型較復(fù)雜，且此類(lèi)案件涉及農(nóng)民權(quán)益，也涉及到其他多方利益。法院在案件審理過(guò)程中遇到的法律問(wèn)題較多：對(duì)于省政府或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的征地行為是否可訴；司法可否進(jìn)行公共利益認(rèn)定；村民作為個(gè)人是否有權(quán)對(duì)征地行為提訟；集體土地被征收后地上房屋拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)；“責(zé)令交出土地”的性質(zhì)等法律適用方面的問(wèn)題。目前案件情況反映出其特點(diǎn)主要是：第一，由于房屋涉及當(dāng)事人切身利益，當(dāng)事人對(duì)案件相當(dāng)重視，與行政機(jī)關(guān)對(duì)抗性強(qiáng)、矛盾尖銳，容易引發(fā)。據(jù)了解，目前貴州省涉征拆行政案件的當(dāng)事人請(qǐng)的訴訟人大部分是北京律師。2015年受理的153件該類(lèi)二審案件中有135件詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2015〕16號(hào)、19號(hào)、20-43號(hào)、58號(hào)、60-88號(hào)、89-93號(hào)、106-142號(hào)、146號(hào)、176-209號(hào)”行政判決書(shū)。案件當(dāng)事人的訴訟人為北京律師，占到全年該類(lèi)二審案件數(shù)的8824%。有的案件當(dāng)事人還通過(guò)尋求輿論支撐，引發(fā)輿論炒作或造成網(wǎng)絡(luò)事件，一旦處理不當(dāng)，極易形成極端惡性事件。
第二，土地房屋征收補(bǔ)償案件“連環(huán)訴訟”多發(fā)，往往一個(gè)問(wèn)題引發(fā)多個(gè)糾紛。由于土地房屋征收補(bǔ)償案件與信息公開(kāi)、撤銷(xiāo)國(guó)有土地使用證、集體土地征收訴訟交織，因此一個(gè)案件會(huì)引發(fā)多個(gè)案件甚至連環(huán)訴訟。在貴州省高級(jí)人民法院這5年受理的180件案件中與征收案件共同提起的信息公開(kāi)訴訟就有30余起。如李某訴貴州省人民政府駁回復(fù)議申請(qǐng)一案
詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2015〕143號(hào)”行政判決書(shū)。：在李某提起該案訴訟之前，其先提起了要求公開(kāi)涉及征收其承包土地審批信息的信息公開(kāi)訴訟，在信息公開(kāi)訴訟中法院判決縣政府予以公開(kāi)相關(guān)信息，李某在獲取了黔府用地函〔2011〕618號(hào)用地批復(fù)后再向省政府對(duì)用地批復(fù)的合法性申請(qǐng)復(fù)議；又如王某等人訴省政府駁回復(fù)議申請(qǐng)三案
詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2015〕102-104號(hào)”行政判決書(shū)。，由于前期王某等人申請(qǐng)政府信息公開(kāi)而獲取了用地批復(fù)信息，王某等人對(duì)用地批復(fù)不服向省政府提起復(fù)議，省政府認(rèn)為其不是利害關(guān)系人而決定對(duì)復(fù)議不予受理，法院經(jīng)審查則認(rèn)為由于政府之前因原告申請(qǐng)信息公開(kāi)而向原告公開(kāi)了批復(fù)，則其公開(kāi)信息行為初步證明了原告與批復(fù)之間存在利害關(guān)系，則省政府以原告不是利害關(guān)系人而決定不予受理復(fù)議不當(dāng)，最終判決撤銷(xiāo)省政府不予受理復(fù)議決定，責(zé)令其重新作出行政行為。
第三，部分案件的行政相對(duì)人訴訟法律意識(shí)淡薄。部分行政相對(duì)人對(duì)行政訴訟相關(guān)法律知識(shí)不了解或一知半解，常常由于訴訟主體不適格、被訴行為選擇不正確、訴訟請(qǐng)求和理由不適當(dāng)、復(fù)議和訴訟關(guān)系理解錯(cuò)誤、時(shí)機(jī)和舉證時(shí)限不當(dāng)?shù)纫蛩囟鴶≡V。并且行政相對(duì)人有的“不信法”，采取等方式尋求救濟(jì)卻最終因超過(guò)法定期限而敗訴。 之所以集體土地房屋征收補(bǔ)償出現(xiàn)前述特點(diǎn)，主要原因在于有關(guān)征地拆遷的法律規(guī)范尚不健全、地方政府征地行為不夠規(guī)范、輿論氛圍和司法環(huán)境不佳、個(gè)別被征收人素質(zhì)不高、補(bǔ)償期望值太高。
三、集體土地房屋征收補(bǔ)償存在的問(wèn)題及原因分析
集體土地房屋征收補(bǔ)償實(shí)踐中產(chǎn)生了很多諸如“以拆違代拆遷”“無(wú)主拆遷”“夜間突拆”“連帶拆遷”等亂象，存在的主要問(wèn)題及原因有以下幾方面。
（一）征地拆遷補(bǔ)償法律規(guī)范不健全，司法審查依據(jù)不充分
《中華人民共和國(guó)土地管理法》第47條第4款規(guī)定“被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”。通過(guò)授權(quán)方式，對(duì)土地征收的規(guī)定最終轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)甚至行政規(guī)章。農(nóng)村房屋被作為集體土地上的“附著物”看待，其征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定[3]，但具體由哪一個(gè)部門(mén)規(guī)定，實(shí)踐中千差萬(wàn)別，有的是地方人大，有的是地方政府部門(mén)。而個(gè)別地方省級(jí)人大、政府又將該項(xiàng)權(quán)利授權(quán)給市、縣級(jí)地方政府部門(mén)。再者，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，其對(duì)集體土地房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高低無(wú)據(jù)，隨意性極大。實(shí)踐中征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“政出多門(mén)”，甚至同一地方不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)定不一，十分混亂。征收農(nóng)村房屋時(shí)，除了一些宣示性的法條外，幾乎無(wú)法可依。2011年頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）只針對(duì)國(guó)有土地上的房屋，不適用于集體土地上的房屋。與國(guó)有土地上的房屋相比較，被征收的集體土地上的房屋由于具有面積大、搭建多、被征收人背景復(fù)雜、合法建筑與違章建筑并存的特點(diǎn)，對(duì)其征收操作起來(lái)更加困難，問(wèn)題也更為復(fù)雜。另外，不少被征收房屋處在城中村，對(duì)該區(qū)域房屋進(jìn)行征收時(shí)，要考慮雖然其土地權(quán)屬仍為集體所有，但由于房屋所在地已被納入城市規(guī)劃區(qū)范圍， 如仍依據(jù)農(nóng)村集體土地上附著物的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償安置必然有所不妥。對(duì)此，最高人民法院行政審判庭《關(guān)于農(nóng)村集體土地征用后地上房屋拆遷補(bǔ)償有關(guān)問(wèn)題的答復(fù)》（法行他字〔2005〕5號(hào)）規(guī)定“行政機(jī)關(guān)征用農(nóng)村集體土地之后， 被征用土地上的原農(nóng)村居民對(duì)房屋仍享有所有權(quán)， 房屋所在地已被納人城市規(guī)劃區(qū)的， 應(yīng)當(dāng)參照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》對(duì)房屋所有權(quán)人予以補(bǔ)償安置”[4]。《條例》頒布后，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》被廢止，該答復(fù)也隨之失效。但最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》對(duì)前述規(guī)定的精神予以了延續(xù)，其第12條第2款規(guī)定：“征收農(nóng)村集體土地時(shí)未就被征收土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行安置補(bǔ)償，補(bǔ)償安置時(shí)房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請(qǐng)求參照?qǐng)?zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，人民法院一般應(yīng)予以支持，但應(yīng)當(dāng)扣除已經(jīng)取得的土地補(bǔ)償費(fèi)。”
（二）“公共利益”法律界定不明確，公共利益與商業(yè)利益交織，司法審查認(rèn)定難
中國(guó)《憲法》及《物權(quán)法》僅規(guī)定了公益征收，將國(guó)家征收的目的限于“公共利益”。《憲法》第10條第3款規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。《條例》第8條對(duì)“公共利益”列舉了6種情形：國(guó)防和外交、能源交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化市政等公共事業(yè)、保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改造、法律法規(guī)規(guī)定的其他公共利益。公共利益概念本身比較抽象，沒(méi)有對(duì)“公共利益”形成統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)法律沒(méi)有對(duì)“公共利益”這一概念進(jìn)行解釋和規(guī)定，征收實(shí)踐中出現(xiàn)了許多以“公共利益”的名義違法征地、占地等事件[5]。司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也存在不同認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致裁判尺度不統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)同區(qū)域法官對(duì)類(lèi)似案件裁判的不同[6]。
（三）政府規(guī)避法律，違反法律和相關(guān)程序征收土地
第一，違規(guī)下放土地征收審批權(quán)。地方政府打著便民的旗號(hào)，將土地征收的審批權(quán)下放，如將土地審批權(quán)層層授權(quán)到轄區(qū)縣市乃至開(kāi)發(fā)區(qū)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這不僅違背了《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，還為地方政府違法征收土地提供了政策支持，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)泛濫，出現(xiàn)圈占、倒賣(mài)、囤積土地的現(xiàn)象。
第二，地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在土地征收過(guò)程中變通執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)。具體表現(xiàn)在：（1）以租代征。通過(guò)租賃的方式直接將農(nóng)民集體土地用于非農(nóng)建設(shè)。如梁某等25人上訴黔西南州人民政府行政批復(fù)一案
詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2013〕19號(hào)”行政判決書(shū)。。某食品廠以建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為名，行個(gè)人獨(dú)資企業(yè)為實(shí)租用農(nóng)村集體土地引發(fā)糾紛。（2）先征后批。地方政府為了加快征地進(jìn)程，先征收土地再辦理報(bào)批手續(xù)，違反法定的先批后征的審批程序。如雷某訴余慶縣人民政府土地征收案
詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2014〕6號(hào)”行政判決書(shū)。中所反映出的政府在征收土地過(guò)程中具有先征地后審批的行為，雖然對(duì)該案法院以當(dāng)事人訴請(qǐng)不明予以駁回，但是該案反映出政府在征地過(guò)程中的亂作為現(xiàn)象確實(shí)存在。（3）化整為零。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第45條
《中華人民共和國(guó)土地管理法》第45條規(guī)定：“征收下列土地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)：（一）基本農(nóng)田；（二）基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)35公頃的；（三）其他土地超過(guò)70公頃的。征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。征收農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第44條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過(guò)征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批。”規(guī)定由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)征收超過(guò)35公頃基本農(nóng)田以外的耕地或超過(guò)70公頃的其他土地由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。 一些地方政府通過(guò)化整為零的手法，或擅自調(diào)整規(guī)劃，或拆分項(xiàng)目多次征地，達(dá)到避開(kāi)審批程序大面積征地的目的。如張某等人訴安順市西秀區(qū)人民政府土地征收案
詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2014〕32號(hào)”行政判決書(shū)。中張某等人提出區(qū)政府征收的集體土地達(dá)到1 200畝，應(yīng)該由國(guó)務(wù)院實(shí)施征收，區(qū)政府無(wú)權(quán)征收。（4）臨時(shí)改變用途。如貴州省高級(jí)人民法院審理的陳某、李某訴赫章縣人民政府集體土地上房屋征收一案
詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2012〕10號(hào)”行政判決書(shū)。。原告在案件審理過(guò)程中，向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)對(duì)省政府作出的用地批復(fù)進(jìn)行裁決，國(guó)務(wù)院認(rèn)定貴州省人民政府通過(guò)修改土地利用總體規(guī)劃將基本農(nóng)田調(diào)整為非基本農(nóng)田進(jìn)而批準(zhǔn)征收，屬于規(guī)避占用基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)依法上報(bào)國(guó)務(wù)院審批的行為，違反了相關(guān)法律規(guī)定。鑒于被征收土地符合現(xiàn)已批準(zhǔn)的赫章縣新一輪土地利用總體規(guī)劃，且用于赫章鉛鋅礦職工沉陷住宅區(qū)搬遷項(xiàng)目建設(shè)，解決已破產(chǎn)鉛鋅礦下崗職工生計(jì)問(wèn)題，目前也已經(jīng)建設(shè)完畢，如果撤銷(xiāo)將會(huì)給公共利益造成重大損失，據(jù)此裁定確認(rèn)省政府作出的用地批復(fù)合法。（4）強(qiáng)行征地。如吳某等人訴安順市紫云縣人民政府集體土地征收行政賠償案
詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2015〕60-88號(hào)”行政賠償調(diào)解書(shū)。，紫云縣政府因建設(shè)白云工業(yè)園標(biāo)準(zhǔn)化廠房的需要，對(duì)吳某等人所在的村組集體土地實(shí)施征收工作。紫云縣政府在強(qiáng)制征收土地的過(guò)程中與吳某等村民發(fā)生暴力沖突，造成多名村民受傷，吳某等人即向紫云縣政府申請(qǐng)行政賠償。有的地方政府為了達(dá)到迅速拆除房屋的目的，采取通過(guò)與村集體簽訂補(bǔ)償協(xié)議，然后通過(guò)民事訴訟先予執(zhí)行或者通過(guò)以土地儲(chǔ)備中心作為原告提起行政訴訟的方式，要求行政機(jī)關(guān)履行協(xié)議或者法定職責(zé)，再通過(guò)行政先予執(zhí)行方式達(dá)到征地目的。
（五）行政機(jī)關(guān)忽視征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性要求
通過(guò)對(duì)近年來(lái)貴州省法院行政案件訴訟中行政機(jī)關(guān)敗訴原因的具體分析，發(fā)現(xiàn)少數(shù)行政機(jī)關(guān)在集體土地房屋征收活動(dòng)中存在片面強(qiáng)調(diào)行政效率而忽視依法行政，片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視群眾利益，不注重規(guī)范程序，不注重合理性，認(rèn)定事實(shí)主要證據(jù)不足，甚至超越職權(quán)、等問(wèn)題。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
其一，重實(shí)體，輕程序。部分行政機(jī)關(guān)缺乏程序意識(shí)，對(duì)于行政行為必要的公告、通知、送達(dá)等程序缺失或者行為不規(guī)范，在集體土地征收的審批、公告、補(bǔ)償?shù)怯浖按_定補(bǔ)償方案、組織實(shí)施的幾個(gè)環(huán)節(jié)中，行政機(jī)關(guān)始終處于主導(dǎo)地位，而土地所有權(quán)人并沒(méi)有充分參與到征收環(huán)節(jié)中，缺乏與被征收人之間明確、自愿的協(xié)商。具體到實(shí)踐中，以下問(wèn)題尤其突出：一是行政機(jī)關(guān)作出行政決定的形式不規(guī)范。在集體土地征收過(guò)程中，對(duì)被征收人進(jìn)行補(bǔ)償、安置后，其拒絕交出土地的，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第45條
《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第45條規(guī)定：“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征收土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”及《貴州省土地管理?xiàng)l例》第42條
《貴州省土地管理?xiàng)l例》第42條規(guī)定：“依法征用、占用集體土地和使用國(guó)有土地，且對(duì)當(dāng)事人補(bǔ)償、安置后，當(dāng)事人拒不交出土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)責(zé)令限期交出土地；逾期不交出的，由土地行政主管部門(mén)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)責(zé)令交出。法律、法規(guī)對(duì)責(zé)令交出土地形式未明確規(guī)定，實(shí)踐中有的政府則采取“通知”形式。而“通知”一般不具有強(qiáng)制力，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第37條《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第37條規(guī)定：“經(jīng)催告，當(dāng)事人逾期仍不履行行政決定，且無(wú)正當(dāng)理由的，行政機(jī)關(guān)可以作出強(qiáng)制執(zhí)行決定。”、最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第14條《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第14條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府土地管理部門(mén)根據(jù)土地管理法實(shí)施條例第45條的規(guī)定，申請(qǐng)人民法院執(zhí)行其作出的責(zé)令交出土地決定的，應(yīng)當(dāng)符合下列條件……”之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)采取“決定”形式責(zé)令被征收人交出土地。二是土地征用的公告程序不規(guī)范。土地征用的兩個(gè)必經(jīng)程序在《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定：“征收土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜龋诒徽魇胀恋厮诘氐泥l(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書(shū)到公告指定的人民政府土地行政主管部門(mén)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝Ｊ小⒖h人民政府土地行政主管部門(mén)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案，會(huì)同有關(guān)部門(mén)擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽(tīng)取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)組織實(shí)施。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征收土地方案的實(shí)施。征收土地的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起3個(gè)月內(nèi)全額支付。”中有規(guī)定，即地方政府對(duì)同意批準(zhǔn)征用土地進(jìn)行公告、土管部門(mén)對(duì)征地補(bǔ)償安置方案進(jìn)行公告。實(shí)踐中，存在公告主體（地方政府或土地管理部門(mén)）混亂、公告程序缺乏的情況。
其二，重決定，輕救濟(jì)。土地房屋征收爭(zhēng)議，往往背景復(fù)雜，很難案結(jié)事了，單靠訴訟方式難以解決根本矛盾。一些行政機(jī)關(guān)單純關(guān)注征收決定、補(bǔ)償安置決定，忽視對(duì)被征收人的行政協(xié)調(diào)、行政裁決、行政復(fù)議等行政救濟(jì)請(qǐng)求。《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決[7]。如某綜合養(yǎng)殖場(chǎng)訴省政府不履行法定職責(zé)上訴一案詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2011〕29號(hào)”行政判決書(shū)。 ，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款的規(guī)定，對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議，向擬定征地補(bǔ)償安置方案的市政府的上一級(jí)政府申請(qǐng)協(xié)調(diào)，省政府收到上訴人協(xié)調(diào)申請(qǐng)書(shū)后，有責(zé)任對(duì)此依法作出處理；收到協(xié)調(diào)申請(qǐng)后未予答復(fù)處理的，屬于不履行法定職責(zé)的行為。類(lèi)似案件還包括趙某訴貴州省政府不履行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議行政協(xié)調(diào)案詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2015〕27號(hào)”行政判決書(shū)。 。
其三，重合法，輕合理。一些行政機(jī)關(guān)認(rèn)為，合理性屬于自由裁量權(quán)的范圍，因此在一定程度上存在漠視被征收人合理訴求的情況，對(duì)因歷時(shí)較長(zhǎng)、居住困難、行政機(jī)關(guān)不作為或違規(guī)頒發(fā)用地規(guī)劃、施工許可手續(xù)等原因形成的房屋，是否認(rèn)定為違章、改建、擴(kuò)建建筑等標(biāo)準(zhǔn)混亂。近幾年受理的因征收補(bǔ)償背景而引發(fā)的行政機(jī)關(guān)作出拆除違章建筑處罰決定的案件在行政案件中占有一定比例。比如韓某等人訴黔西縣人民政府房屋案詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終〔2015〕89-93號(hào)”行政判決書(shū)。 ：原告在訴請(qǐng)理由里便提到政府因?yàn)檎鞯囟鴮⑵浞课葑鳛檫`章建筑，存在選擇性執(zhí)法的嫌疑，并且程序違法。類(lèi)似案件還有楊某訴盤(pán)縣人民政府案詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔20115〕144號(hào)”行政判決書(shū)。 ，由于政府違反行政強(qiáng)制法相關(guān)規(guī)定而被法院撤銷(xiāo)決定，責(zé)令重作。
四、集體土地房屋征收補(bǔ)償法治化路徑
黨的十八屆四中全會(huì)提出依憲治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，并指出“法律是治國(guó)之重器、良法是善治之前提。建設(shè)社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行”。因新的行政訴訟法實(shí)施，行政案件由立案審查制改為立案登記制，集體土地房屋征收補(bǔ)償行政案件出現(xiàn)井噴，給司法審查帶來(lái)了一定壓力。通過(guò)對(duì)這180件案件的分析可以看出中國(guó)土地征收立法還不完善，行政機(jī)關(guān)違法行政依舊存在，這使得完善土地征用法律依據(jù)、規(guī)范行政執(zhí)法程序、加大司法保障力度、切實(shí)維護(hù)廣大農(nóng)民的合法利益成為當(dāng)務(wù)之急。應(yīng)當(dāng)在中國(guó)《憲法》《物權(quán)法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律基礎(chǔ)上，構(gòu)建符合發(fā)展實(shí)際的農(nóng)村土地征收的法治標(biāo)準(zhǔn)，以解決當(dāng)前農(nóng)村集體土地征收中出現(xiàn)的問(wèn)題。
（一）加快集體土地房屋征收補(bǔ)償立法進(jìn)程
《中華人民共和國(guó)土地管理法》立法目的側(cè)重于維護(hù)國(guó)家整體利益、社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序[8]，內(nèi)容涉及土地所有權(quán)和使用權(quán)、土地利用、耕地保護(hù)、建設(shè)用地等土地管理基本制度。農(nóng)村集體土地征收中房屋的征收與補(bǔ)償是非常重要的一部分，需要立法作詳盡、具體、完善的規(guī)定，而不是簡(jiǎn)單地作為土地的“附著物”進(jìn)行征收補(bǔ)償，可以考慮制定一部以保障被征收人合法利益為目的且涵蓋集體土地房屋所涉權(quán)益內(nèi)容的法規(guī)，如《集體土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》，立足該條例，提升立法位階，整合《中華人民共和國(guó)土地管理法》及其《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》，制定統(tǒng)一的《房地產(chǎn)征收法》[9]，以適用于城市房屋和農(nóng)村集體土地上的房屋，實(shí)現(xiàn)征收主體、對(duì)象、內(nèi)容、程序等全覆蓋。
法律法規(guī)完善的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)立足于確立合理補(bǔ)償原則。從對(duì)該類(lèi)型案件的分析可以看出，當(dāng)前激發(fā)矛盾的直接原因是補(bǔ)償?shù)墓胶侠韱?wèn)題，遵循合法合理的補(bǔ)償原則是當(dāng)務(wù)之急。一是擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。比如補(bǔ)償擴(kuò)大到農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)益。二是提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村房屋等土地附著物、建筑物的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)參照適用城市房屋的市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制，確立市場(chǎng)等價(jià)有償原則，縮小農(nóng)村與城市房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距，逐步推動(dòng)補(bǔ)償結(jié)構(gòu)方式的同質(zhì)化。三是拓寬補(bǔ)償方式。除現(xiàn)金補(bǔ)償外，也可借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)采取通過(guò)股權(quán)或債券進(jìn)行補(bǔ)償或替代性補(bǔ)償?shù)姆绞健?/p>
（二）嚴(yán)格規(guī)范行政機(jī)關(guān)的征收補(bǔ)償行為
第一，尊重被征收人的參與權(quán)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)適用公開(kāi)透明、平等參與的規(guī)范程序，進(jìn)一步尊重被征收人的參與權(quán)。對(duì)于集體土地房屋征收補(bǔ)償行政行為，正確適用《中華人民共和國(guó)土地管理法》，參照適用《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》，完善手續(xù)、規(guī)范程序。充分認(rèn)識(shí)程序正當(dāng)原則，并充分給予被征收人在征收過(guò)程中協(xié)商談判的權(quán)利，避免程序違法。
第二，關(guān)注被征收人正當(dāng)合理訴求。在注重政策原則、堅(jiān)持依法補(bǔ)償、一視同仁的同時(shí)，要考慮被征收人基于房屋的區(qū)位價(jià)值、使用狀況、特殊用途等方面提出的正當(dāng)訴求，根據(jù)實(shí)際情況確定適當(dāng)補(bǔ)償。對(duì)于當(dāng)前爭(zhēng)議比較集中的由于歷史原因或者行政機(jī)關(guān)方面原因形成的“住改商”經(jīng)營(yíng)性用房、違法建筑，可根據(jù)實(shí)際經(jīng)營(yíng)使用狀況、是否辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照、是否具有納稅證明以及使用年限等予以適當(dāng)合理補(bǔ)償。
第三，完善補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的行政救濟(jì)程序。從案件分析中發(fā)現(xiàn)一些行政機(jī)關(guān)在對(duì)集體土地所有人進(jìn)行征收補(bǔ)償安置時(shí)行使的程序不完善，從實(shí)質(zhì)性解決糾紛的角度，重視行政協(xié)調(diào)、行政裁決、行政復(fù)議程序，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)優(yōu)勢(shì)。如某村村民訴省國(guó)土廳不履行行政裁決職責(zé)的案件
詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2011〕12號(hào)”行政判決書(shū)。 ，省國(guó)土廳提出貴州省尚未明確設(shè)置行政裁決職能部門(mén)。
第四，加大信息公開(kāi)力度。對(duì)這180件案件進(jìn)行分析可以看出因征地補(bǔ)償而提起的信息公開(kāi)訴訟不少，比如龔某等人訴貴陽(yáng)市開(kāi)陽(yáng)縣人民政府信息公開(kāi)案
詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2015〕106-142號(hào)”行政判決書(shū)。 中，龔某等人向開(kāi)陽(yáng)縣人民政府申請(qǐng)公開(kāi)省政府關(guān)于征地補(bǔ)償方案的批復(fù)，雖然在一審過(guò)程中縣政府已對(duì)龔某等人要求公開(kāi)的信息予以公開(kāi)，但是二審法院認(rèn)為信息公開(kāi)訴訟作為義務(wù)之訴，政府信息公開(kāi)申請(qǐng)人提起行政訴訟的核心在于希望人民法院判決行政機(jī)關(guān)履行政府信息公開(kāi)的法定職責(zé)。本案龔某提起本訴的目的是希望人民法院通過(guò)司法裁判的方式，判決開(kāi)陽(yáng)縣政府向其履行政府信息公開(kāi)的義務(wù)，開(kāi)陽(yáng)縣政府在法定期限內(nèi)未依法及時(shí)履行政府信息公開(kāi)義務(wù)，其不作為行政行為違反了《政府信息公開(kāi)條例》第24條
《政府信息公開(kāi)條例》第24條：“行政機(jī)關(guān)收到政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，能夠當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)予以答復(fù)。行政機(jī)關(guān)不能當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起15個(gè)工作日內(nèi)予以答復(fù)；如需延長(zhǎng)答復(fù)期限的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人同意，并告知申請(qǐng)人，延長(zhǎng)答復(fù)的期限最長(zhǎng)不得超過(guò)15個(gè)工作日。” 之規(guī)定。
（三）依法履行審判職能，在促進(jìn)發(fā)展與保障被征收人合法權(quán)益中尋求平衡
在審理的集體土地房屋征收補(bǔ)償行政案件中，面臨依法行政與加快發(fā)展的價(jià)值性矛盾、公共利益與個(gè)人利益的矛盾，需要堅(jiān)持法治底線，充分發(fā)揮司法審查功能，促進(jìn)政府在法治軌道上加速發(fā)展。
1從嚴(yán)“公共利益”司法審查
為克服行政機(jī)關(guān)對(duì)公共利益目的的隨意性擴(kuò)大解釋?zhuān)痉☉?yīng)對(duì)是否屬于公共利益作出審查認(rèn)定，法院對(duì)公共利益認(rèn)定具有審查判斷權(quán)和終局性認(rèn)定毋庸置疑。實(shí)踐中，司法審查應(yīng)通過(guò)嚴(yán)格的形式審查，堅(jiān)持參與原則、比例原則、公共使用原則、正當(dāng)程序原則，保障公共利益認(rèn)定的程序，保證土地征收公共利益的正當(dāng)性。這180件二審中有10余件法院在司法審查認(rèn)定中對(duì)征地行為是否基于公共利益的需要進(jìn)行了審查。如莫某等人在訴貴陽(yáng)市白云區(qū)人民政府房屋征收案
詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2013〕7號(hào)”行政判決書(shū)。中，法院就認(rèn)為區(qū)政府征收莫某等人的房屋是為了標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)，此項(xiàng)目所屬的貴州省高新中小企業(yè)創(chuàng)新園系生態(tài)科技產(chǎn)業(yè)園的組成部分，由相關(guān)地方政府主導(dǎo)實(shí)施，與貴州省的科技發(fā)展密切相關(guān)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第8條第1款第3項(xiàng)的規(guī)定，政府進(jìn)行征收的范圍是符合公共利益需要的。
2嚴(yán)格行政機(jī)關(guān)法律規(guī)避的審查
對(duì)于行政機(jī)關(guān)法律規(guī)避行為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)是否有利于相對(duì)人權(quán)利保護(hù)、是否對(duì)相對(duì)人權(quán)利造成損害作出判定[10]。如果行政機(jī)關(guān)的法律選擇有利于維護(hù)相對(duì)人權(quán)利，體現(xiàn)行政行為受益性，可以予以支持。反之，對(duì)相對(duì)人增設(shè)義務(wù)、減少權(quán)利的行為則應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格制約。如對(duì)于集體土地上房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》操作，但是如果行政機(jī)關(guān)選擇按照《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定的程序進(jìn)行補(bǔ)償，按照后者規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要高于前者，且程序更為嚴(yán)格，則在司法實(shí)踐中對(duì)于集體土地上房屋的征收補(bǔ)償，如政府主動(dòng)參照《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》進(jìn)行，這屬于有利于相對(duì)人權(quán)利的行為，法院應(yīng)當(dāng)予以支持。
農(nóng)村土地承包法條例范文5
關(guān)鍵詞:占有物權(quán)法保護(hù)侵權(quán)法保護(hù)侵權(quán)責(zé)任
占有不管是權(quán)利還是事實(shí)狀態(tài)抑或是法益，都應(yīng)該獲得法律的保護(hù)，這是毋庸置疑的事實(shí)，尤其是《物權(quán)法》頒布實(shí)施以來(lái)，對(duì)占有的保護(hù)更是上升到一個(gè)高度，在《物權(quán)法》中單獨(dú)列編予以規(guī)定，可見(jiàn)立法者對(duì)保護(hù)占有的重視。可是，占有的保護(hù)在大多數(shù)學(xué)者看來(lái)只能從兩方面展開(kāi)。其一是物權(quán)法的保護(hù)，其二是債權(quán)法的保護(hù)，債權(quán)法的保護(hù)強(qiáng)調(diào)的是不當(dāng)?shù)美Ｄ敲矗加锌煞瘾@得即將制定的侵權(quán)責(zé)任法的保護(hù)呢？學(xué)術(shù)界有不同的看法，筆者認(rèn)為，占有雖然不是權(quán)利，不適用《民法通則》有關(guān)侵權(quán)的一般規(guī)定，但是占有還是可以獲得侵權(quán)法的保護(hù)。筆者將從三個(gè)方面展開(kāi)論述：占有可否獲得侵權(quán)法的保護(hù)？占有怎樣獲得侵權(quán)法的保護(hù)？侵害占有的具體責(zé)任設(shè)計(jì)。
一、占有可否獲得侵權(quán)法的保護(hù)
占有可否獲得侵權(quán)法的保護(hù)，取決于對(duì)占有性質(zhì)的界定。占有的性質(zhì)如果被認(rèn)為是權(quán)利，則權(quán)利的侵害必然可以適用侵權(quán)責(zé)任法，這樣占有獲得侵權(quán)法的保護(hù)便成了無(wú)可爭(zhēng)辯的事實(shí)。但假如占有不是權(quán)利，而是事實(shí)抑或是法益，可否獲得侵權(quán)法的保護(hù)便要加以論證了。所以，對(duì)占有可否獲得侵權(quán)法的保護(hù)的論證須先從對(duì)占有性質(zhì)的界定展開(kāi)。
1、占有的性質(zhì)
關(guān)于占有的性質(zhì)，歷來(lái)有爭(zhēng)議，羅馬早期的法學(xué)家一致認(rèn)為，占有是事實(shí)，但具有一定的法律效果，但在帝政后期，有的學(xué)者開(kāi)始主張占有是一種權(quán)利，也像物權(quán)一樣，可以援用救濟(jì)程序加以保障。后來(lái)爭(zhēng)議越來(lái)越激烈，以致立法上都采取了不同的立法例。德國(guó)、法國(guó)、瑞士以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)民事立法中均稱(chēng)為“占有”，《日本民法典》中則稱(chēng)“占有權(quán)”，立法中給予了非常明確的區(qū)分。后世研究羅馬法的學(xué)者對(duì)此問(wèn)題也有爭(zhēng)論，大致有兩種主張，一是事實(shí)說(shuō)，一是權(quán)利說(shuō)。①我國(guó)學(xué)者也有兩種相互分歧的主張，但大都學(xué)者認(rèn)為，占有是事實(shí)而非權(quán)利。我國(guó)新頒布的《物權(quán)法》在其第五編中規(guī)定了“占有”，并未冠之以“占有權(quán)”，可見(jiàn)立法采用了事實(shí)說(shuō)。
筆者認(rèn)為，占有的性質(zhì)既不是單純的事實(shí)，也不是權(quán)利，而是一種基于管領(lǐng)和控制的事實(shí)而具有的法益。
占有確實(shí)是一種法律事實(shí)，但法律事實(shí)不是占有的性質(zhì)。性質(zhì)是事物內(nèi)在的質(zhì)的規(guī)定性，是這一事物區(qū)別與其他事物的本質(zhì)特征。法律事實(shí)是一種客觀存在的外在現(xiàn)象，是人們可以從外部感知的事物的外部聯(lián)系，這一外在現(xiàn)象是不能被當(dāng)作體現(xiàn)事物內(nèi)在的質(zhì)的規(guī)定性的事物的性質(zhì)的。同時(shí)，性質(zhì)可以使這一事物與其他事物作本質(zhì)區(qū)分，然而法律事實(shí)與權(quán)利根本不是同一范疇的兩個(gè)定義，無(wú)所謂區(qū)分不區(qū)分，因?yàn)樗麄兏緵](méi)有可混淆之處。“所謂法律事實(shí)是法律使某一權(quán)利的取得、變更或喪失賴(lài)以發(fā)生的條件。”②即法律事實(shí)是條件和途徑，權(quán)利是法律事實(shí)行使的結(jié)果。
占有也不是權(quán)利，占有與權(quán)利有許多內(nèi)在的區(qū)別。權(quán)利的成立必須具有合法的原因，占有即便是非法獲取的也成立占有。在無(wú)權(quán)占有的場(chǎng)合，占有人可以依據(jù)自己的占有主張不受外力的侵害，但占有不得對(duì)抗本權(quán)。如果占有是權(quán)利，如何解釋同為物權(quán)，為何占有的權(quán)利效力低于本權(quán)？另外，在公示方法上、權(quán)利主體上，占有與物權(quán)都存在諸多不同，所以占有不應(yīng)該被界定為權(quán)利。③
占有是一種法益。占有背后所包含的利益是占有制度設(shè)立的初衷和最終歸宿。占有制度設(shè)立的目的就在于維護(hù)占有者的利益，維護(hù)占有的秩序。占有制度對(duì)占有的保護(hù)最后都必須落實(shí)到維護(hù)占有者的利益之上。所以，利益是占有最為本質(zhì)的規(guī)定性，用法益來(lái)界定占有最能體現(xiàn)其本質(zhì)特征。當(dāng)然，并不是所有的利益都受法律保護(hù)，而對(duì)于某一特定的利益，基于其日益顯示其重要性就應(yīng)該受到法律的保護(hù)，如，占有。但是，因?yàn)檎加羞@種利益的特征，如前所述，所以法律并不賦予其權(quán)利的地位，法律又必須保護(hù)這種利益，占有便成了法律所保護(hù)的法益。
2、占有法益可否獲得侵權(quán)責(zé)任法的保護(hù)
占有法益可否獲得侵權(quán)責(zé)任法的保護(hù)，得從侵權(quán)責(zé)任法的保護(hù)對(duì)象說(shuō)起。我國(guó)沒(méi)有獨(dú)立的侵權(quán)責(zé)任法，僅有《民法通則》第一百零六條關(guān)于侵權(quán)的一般規(guī)定，“公民、法人由于過(guò)錯(cuò)侵害國(guó)家的、集體的財(cái)產(chǎn)，侵害他人財(cái)產(chǎn)、人身的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。沒(méi)有過(guò)錯(cuò)，但法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。”法條中并未說(shuō)明是否侵害的一定是權(quán)利才應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，只是籠統(tǒng)的規(guī)定侵害他人財(cái)產(chǎn)、人身，但大多學(xué)者對(duì)侵權(quán)責(zé)任的承擔(dān)都存在這樣的假設(shè)，即承擔(dān)損害賠償責(zé)任的前提是損害了權(quán)利主體的某項(xiàng)權(quán)利，占有不能成為侵權(quán)行為的客體，因?yàn)榧热弧懊穹▽⒄加幸?guī)定為一種事實(shí)而沒(méi)有像日本那樣規(guī)定為權(quán)利，就不能像日本學(xué)者那樣認(rèn)為可以成為侵權(quán)行為的對(duì)象。”④
筆者認(rèn)為，占有可以成為侵權(quán)責(zé)任法保護(hù)的對(duì)象。其一，從侵權(quán)責(zé)任法設(shè)立的目的來(lái)看，主要還是為了保護(hù)利益。立法者設(shè)立侵權(quán)責(zé)任法是為權(quán)利遭到侵害者提供救濟(jì)，包括財(cái)產(chǎn)救濟(jì)和精神救濟(jì)，因?yàn)闆](méi)有救濟(jì)就沒(méi)有權(quán)利，只有提供了救濟(jì)才能真正地保護(hù)權(quán)利。權(quán)利本身只是一種規(guī)范性的關(guān)系，這種關(guān)系本身是談不上救濟(jì)也無(wú)需救濟(jì)的，真正需要救濟(jì)的是體現(xiàn)權(quán)利內(nèi)涵的利益，如財(cái)產(chǎn)利益和精神利益等。即侵權(quán)責(zé)任法設(shè)立的最終目的還是為了救濟(jì)權(quán)利主體所享有的利益，而在占有上存在占有主體的各種利益，它就應(yīng)該受到侵權(quán)責(zé)任法的保護(hù)。其二從侵權(quán)責(zé)任法保護(hù)的內(nèi)容來(lái)看，侵權(quán)責(zé)任法保護(hù)兩種東西，一種是已經(jīng)上升為權(quán)利的利益，一種是沒(méi)有上升為權(quán)利但是必須給予保護(hù)的利益，即法益，占有從本質(zhì)上說(shuō)是法益，能夠成為其保護(hù)的對(duì)象，理應(yīng)受到侵權(quán)責(zé)任法的保護(hù)。
二、占有怎樣獲得侵權(quán)法的保護(hù)
前面論述了占有可以獲得侵權(quán)法的保護(hù)，但是占有若想獲得侵權(quán)法的保護(hù)還必須解決一些技術(shù)問(wèn)題。
1、適用侵權(quán)法上的請(qǐng)求
權(quán)還是物權(quán)法上的請(qǐng)求權(quán)
如果侵權(quán)法可以保護(hù)占有，那么權(quán)利人根據(jù)侵權(quán)法提出的請(qǐng)求與依據(jù)物權(quán)法提出的請(qǐng)求到底是并立還是包含抑或是競(jìng)合？這是我們必須首先解決的第一個(gè)問(wèn)題。要解決這一問(wèn)題可以分解以下子問(wèn)題，其一，占有人依據(jù)侵權(quán)法提出的請(qǐng)求權(quán)是什么性質(zhì)？其二，占有人依據(jù)《物權(quán)法》提出的請(qǐng)求是什么性質(zhì)，是否就是物權(quán)請(qǐng)求權(quán)？其三，這兩者之間到底是什么關(guān)系？
占有人可以依據(jù)侵權(quán)法提出請(qǐng)求，占有人的這種請(qǐng)求是針對(duì)自己的損害而言的，對(duì)占有的損害包括對(duì)占有物的損害，對(duì)占有物的支出費(fèi)用的損害，對(duì)占有物的可預(yù)期利益的損害和占有人的責(zé)任的損害。不管是哪種損害，都是占有人提出請(qǐng)求的直接依據(jù)和最終獲得賠償?shù)母鶕?jù)，即占有人依據(jù)侵權(quán)行為法提出的請(qǐng)求都是以損害的存在為前提的，這是侵權(quán)損害賠償?shù)淖钪匾奶攸c(diǎn)，所以，占有人的這種請(qǐng)求權(quán)是損害賠償請(qǐng)求權(quán)。占有的損害賠償請(qǐng)求權(quán),是指占有人因其占有受到侵害而要求加害人承擔(dān)損害賠償責(zé)任的權(quán)利。
占有人依據(jù)《物權(quán)法》提出的請(qǐng)求反映在《物權(quán)法》第245條，包括占有物返還請(qǐng)求權(quán)、占有物排除妨害請(qǐng)求權(quán)、占有物消除危險(xiǎn)請(qǐng)求權(quán)三種以及《物權(quán)法》第343條善意占有人對(duì)回復(fù)請(qǐng)求權(quán)人的請(qǐng)求權(quán)。⑤占有人依據(jù)《物權(quán)法》提出的請(qǐng)求權(quán)我們暫且把它稱(chēng)為占有的物權(quán)法保護(hù)請(qǐng)求權(quán)，它不是物權(quán)請(qǐng)求權(quán)，因?yàn)槠湟唬加械奈餀?quán)法保護(hù)請(qǐng)求權(quán)旨在保護(hù)占有，以占有人為請(qǐng)求權(quán)主體；而物權(quán)請(qǐng)求權(quán),旨在保護(hù)所有權(quán)，以所有權(quán)人為請(qǐng)求權(quán)主體。其二，占有物權(quán)法保護(hù)請(qǐng)求權(quán)以占有被侵害為要件，占有被侵害時(shí)始產(chǎn)生占有保護(hù)請(qǐng)求權(quán)。而物權(quán)請(qǐng)求權(quán)作為物權(quán)內(nèi)在機(jī)能的外部體現(xiàn)，自始存在，即從取得物權(quán)的同時(shí)就取得物權(quán)請(qǐng)求權(quán)，而在物權(quán)遭受侵害時(shí)，從“潛在”的權(quán)利變?yōu)椤艾F(xiàn)實(shí)”的權(quán)利，成為可行使的權(quán)利。其三，占有的物權(quán)法保護(hù)請(qǐng)求權(quán)以占有為前提,物權(quán)請(qǐng)求權(quán)以物權(quán)的存在為前提,無(wú)物權(quán)即無(wú)物權(quán)請(qǐng)求權(quán)。作為占有的物權(quán)法保護(hù)請(qǐng)求權(quán)行使主體的占有人，可為有權(quán)占有,也可為無(wú)權(quán)占有，即使是無(wú)權(quán)占有也受法律保護(hù)，他人不能以強(qiáng)力侵奪，因占有是對(duì)事實(shí)和秩序的保護(hù)。⑥
占有的物權(quán)法保護(hù)請(qǐng)求權(quán)是物上請(qǐng)求權(quán)。物上請(qǐng)求權(quán)不同于物權(quán)請(qǐng)求權(quán)，一方面，物權(quán)請(qǐng)求權(quán)是基于物權(quán)產(chǎn)生的請(qǐng)求權(quán)，在物權(quán)受到侵害或有遭受侵害的可能時(shí)才能行使；而物上請(qǐng)求權(quán),則是基于物產(chǎn)生的請(qǐng)求權(quán)，是在物受到侵害或者有遭受侵害的可能時(shí)行使的。物權(quán)請(qǐng)求權(quán)表明物權(quán)是源于物權(quán)的絕對(duì)性，支配力，是物權(quán)權(quán)能實(shí)現(xiàn)的保障和效力的體現(xiàn)，物上請(qǐng)求權(quán)的概念沒(méi)有抽象出這種法律特性。另一方面,物權(quán)請(qǐng)求權(quán)表明它是與債權(quán)請(qǐng)求權(quán)相對(duì)應(yīng)的,而物上請(qǐng)求權(quán)則沒(méi)有表明此種區(qū)別。⑦物上請(qǐng)求權(quán)包括二種請(qǐng)求權(quán)，一為基于所有權(quán)及其他物權(quán)而生的請(qǐng)求權(quán),即物權(quán)人于其物權(quán)被侵害或有被侵害之虞時(shí)，得請(qǐng)求回復(fù)圓滿(mǎn)狀態(tài)的權(quán)利(物權(quán)請(qǐng)求權(quán))；一為占有人的物上請(qǐng)求權(quán)。⑧
占有的損害賠償請(qǐng)求權(quán)與占有的物上請(qǐng)求權(quán)之間的關(guān)系該如何界定，到底適用損害賠償請(qǐng)求權(quán)還是占有的物上請(qǐng)求權(quán)？這一問(wèn)題涉及到侵權(quán)法在民法典中的地位以及民法典的體例，取決于侵權(quán)救濟(jì)模式的分立還是統(tǒng)一。筆者傾向于選擇侵權(quán)統(tǒng)一救濟(jì)模式，⑨在這種救濟(jì)模式中，占有的損害賠償請(qǐng)求權(quán)與占有的物上請(qǐng)求權(quán)統(tǒng)一于侵權(quán)責(zé)任法中，不分離不競(jìng)合。對(duì)占有的侵權(quán)責(zé)任包括侵奪占有、妨害占有和損害占有。其中侵奪占有和妨害占有以及損害占有中的對(duì)占有費(fèi)用中的損害對(duì)應(yīng)物上請(qǐng)求權(quán)，其他損害占有對(duì)應(yīng)損害賠償請(qǐng)求權(quán)。
2、適用一般侵權(quán)還是特殊侵權(quán)
占有人的請(qǐng)求權(quán)的提起到底適用一般侵權(quán)還是特殊侵權(quán)取決于不同的請(qǐng)求權(quán)性質(zhì)。⑩
要求返還原物的侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成應(yīng)該適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則的特殊侵權(quán)的構(gòu)成。也就是說(shuō)，在確定侵權(quán)責(zé)任時(shí)，占有人只需證明侵權(quán)人有違反占有人的意思，將占有物的一部或全部歸于自己的管領(lǐng)和控制之下的侵權(quán)行為，而無(wú)需證明侵權(quán)人是否有過(guò)錯(cuò)，不管其主觀上是否存在過(guò)錯(cuò)，只要有侵奪占有的行為，就足以構(gòu)成返還原物的責(zé)任的適用。這里還需強(qiáng)調(diào)的是，在這類(lèi)侵權(quán)中，行為的本身就是損害的結(jié)果，行為本身和損害后果之間的因果關(guān)系是不言自明的。
要求排除妨害的侵權(quán)責(zé)任同返還原物一樣也應(yīng)適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則的特殊侵權(quán)的構(gòu)成，占有人只需證明侵權(quán)人的某一行為對(duì)自己管領(lǐng)和控制占有物形成妨害，如丟棄垃圾于他人土地之上、排泄廢水于鄰地等。妨害占有的具體責(zé)任形式為排除妨害、消除危險(xiǎn)。與侵奪占有不同的是，妨害占有的損害不是現(xiàn)實(shí)的，而是一種能夠帶來(lái)?yè)p害的可能性，只要這種妨害行為具備了帶來(lái)?yè)p害的可能性，就是侵權(quán)，而這種可能性并不要求高度蓋然，這也是這類(lèi)侵權(quán)與一般侵權(quán)的區(qū)別。
損害賠償?shù)那謾?quán)責(zé)任的構(gòu)成應(yīng)該適用一般侵權(quán)的過(guò)錯(cuò)責(zé)任構(gòu)成，即要有致害行為、損害結(jié)果、因果關(guān)系和過(guò)錯(cuò)。但并不是所有的損害賠償?shù)那謾?quán)都是一般侵權(quán)，在占有費(fèi)用損害的侵權(quán)賠償中，應(yīng)該適用特殊侵權(quán)。占有人在占有期間通常要對(duì)占有物支出一定的費(fèi)用，當(dāng)回復(fù)請(qǐng)求人請(qǐng)求恢復(fù)占有時(shí)，占有人支出的費(fèi)用就面臨損失。要適用侵權(quán)責(zé)任法，在這一情況下，首先要論證對(duì)占有物支出的費(fèi)用是否構(gòu)成損害。當(dāng)回復(fù)請(qǐng)求權(quán)人要求回復(fù)占有時(shí)，占有人支付在占有物上的費(fèi)用便隨著占有物的返還一起移轉(zhuǎn)給回復(fù)請(qǐng)求權(quán)人，而費(fèi)用和物具有不可分性，那么，占有人的費(fèi)用就面臨損失，筆者認(rèn)為，在這類(lèi)情況下，損失就是損害的代名詞，占有人只要能夠證明自己的損失，就可以適用侵權(quán)責(zé)任法，當(dāng)然，主體要件是否適合要參照《物權(quán)法》第243條來(lái)確定，善意占有人的必要費(fèi)用是法律認(rèn)可的損失，其他不予支持。這類(lèi)損害在過(guò)錯(cuò)要件上是不同于其他損害，因?yàn)榛貜?fù)請(qǐng)求權(quán)人在這類(lèi)損害中是沒(méi)有任何過(guò)錯(cuò)的，相反他們還有足夠充分且正當(dāng)?shù)睦碛蓙?lái)要求占有物的返還，只是正當(dāng)?shù)姆颠€給占有人帶來(lái)了損失，所以應(yīng)該適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，只要證明損失的存在，無(wú)需就過(guò)錯(cuò)舉證。
3、有權(quán)占有和無(wú)權(quán)占有是否應(yīng)該給予不同的對(duì)待
有權(quán)占有和無(wú)權(quán)占有應(yīng)否給予不同對(duì)待這一問(wèn)題不能一概而論，需要區(qū)分不同的請(qǐng)求權(quán)分別展開(kāi)分析。對(duì)于侵奪占有和妨害占有而言，有權(quán)占有和無(wú)權(quán)占有不應(yīng)該給予不同的對(duì)待。因?yàn)檎加兄贫缺Ｗo(hù)的出發(fā)點(diǎn)以及占有與物權(quán)的區(qū)別就在于不管占有是有權(quán)源的占有還是沒(méi)有權(quán)源的占有甚至是非法占有都同等的給予保護(hù)，他們保護(hù)的是占有這一事實(shí)的管領(lǐng)和控制的狀態(tài)，我們不能因?yàn)檎加袥](méi)有權(quán)源而剝奪其要求返還占有物、要求排除妨害、要求消除危險(xiǎn)的權(quán)利，在這樣的責(zé)任形式下，有權(quán)占有與無(wú)權(quán)占有在法律上的效果是應(yīng)該一視同仁的。而對(duì)于損害占有的請(qǐng)求權(quán)的規(guī)定應(yīng)該區(qū)分有權(quán)占有和無(wú)權(quán)占有。因?yàn)閾p害占有的請(qǐng)求適用一般侵權(quán)的構(gòu)成要件，即適用加害行為、損害結(jié)果、因果關(guān)系和過(guò)錯(cuò)，尤其是過(guò)錯(cuò)的要件決定有權(quán)占有與無(wú)權(quán)占有的區(qū)別對(duì)待，同樣，善意占有與惡意占有的賠償?shù)姆秶矐?yīng)有所不同，這一點(diǎn)在具體責(zé)任形式中再給予詳細(xì)論述。
三、侵害占有的具體侵權(quán)責(zé)任設(shè)計(jì)
侵害占有的行為具體來(lái)說(shuō)應(yīng)該有侵奪占有、妨害占有、損害占有三種。下面分別加以論述。
（一）侵奪占有
所謂侵奪占有，是指非基于占有人的意思而排除其對(duì)物的事實(shí)上的管領(lǐng)力和控制力，即違反占有人的意思，將占有物的一部或全部歸于自己的管領(lǐng)和控制之下。同時(shí)，侵奪占有也可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)占有物的損害，也可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)占有物的可預(yù)期利益的損害和占有物的責(zé)任的損害，這些損害是侵奪占有的后繼侵權(quán)，存在一次侵權(quán)（侵奪占有）之后的二次侵權(quán)（占有物的損害），因?yàn)槲覈?guó)關(guān)于民事侵權(quán)責(zé)任的通說(shuō)沒(méi)有堅(jiān)持“第二性義務(wù)說(shuō)”11??，而是采納了“后果論”，即民事責(zé)任是當(dāng)事人不履行民事義務(wù)時(shí)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民法上的不利后果12，所以可以在不利后果中設(shè)計(jì)一次侵權(quán)責(zé)任和二次侵權(quán)責(zé)任。如果是“第二性義務(wù)”就不能再細(xì)分了。這里說(shuō)的侵奪占有是作為“預(yù)防責(zé)任”?的第一次侵權(quán)，不包括侵奪之后對(duì)占有物的其他損害，所以承擔(dān)侵奪占有的具體責(zé)任形式即為返還占有物。
（二）妨害占有
所謂妨害占有，指非基于占有人的意思妨害占有人管領(lǐng)和控制其物，致使其使用其物的可能性遭到損害。如上所述，我國(guó)對(duì)責(zé)任采取“不利后果說(shuō)”13，在不利后果中存在一次侵權(quán)責(zé)任和二次侵權(quán)責(zé)任，妨害占有只是“預(yù)防責(zé)任”意義上的侵權(quán)（第一次侵權(quán)），不包括因?yàn)榉梁φ加兴鶎?dǎo)致的其他損害（第二次侵權(quán)）。所以，妨害占有的具體責(zé)任形式只包括排除妨害、消除危險(xiǎn)。
（三）損害占有
所謂損害占有，即對(duì)占有的侵害造成了占有人的財(cái)產(chǎn)損失。損害占有的具體責(zé)任形式為賠償損失。它包括對(duì)占有物的損害、對(duì)占有物支出費(fèi)用的損害、對(duì)占有物可預(yù)期利益的損害、占有人責(zé)任的損害。
1、對(duì)占有物的損害
對(duì)占有物的損害應(yīng)該區(qū)分有權(quán)占有和無(wú)權(quán)占有，有權(quán)占有又分為基于合同關(guān)系所產(chǎn)生的占有和基于其他關(guān)系所產(chǎn)生的占有，我國(guó)《物權(quán)法》第241條規(guī)定:“基于合同關(guān)系等產(chǎn)生的占有，有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)的使用、收益、違約責(zé)任等，按照合同約定；合同沒(méi)有約定或者約定不明確的，依照有關(guān)法律規(guī)定。”依照該條規(guī)定，基于合同產(chǎn)生的有權(quán)占有，對(duì)占有物的使用、收益以及違約責(zé)任等直接依照當(dāng)事人之間的合同，如果合同沒(méi)有約定或約定不明確，依照相關(guān)法律(如物權(quán)法、農(nóng)村土地承包法等)的規(guī)定處理，即直接依照本權(quán)關(guān)系處理即可，不需適用侵權(quán)責(zé)任法。
對(duì)于無(wú)權(quán)占有的占有物的損害，依據(jù)占有人是否知其無(wú)權(quán)占有為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為善意占有與惡意占有，善意占有是指占有人誤信有占有的權(quán)利且無(wú)懷疑地占有，惡意占有則是明知無(wú)占有的權(quán)利，或?qū)τ袩o(wú)占有的權(quán)利有懷疑而仍為占有。我國(guó)《物權(quán)法》第242條規(guī)定:“占有人因使用占有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，致使該不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)受到損害的，惡意占有人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。”根據(jù)該條規(guī)定，善意占有人有權(quán)使用占有物，但是惡意占有人無(wú)權(quán)使用占有物，即善意占有人對(duì)占有物享有使用利益，如果行為人損害占有物，導(dǎo)致其不能使用占有物，造成使用利益損害時(shí)，善意占有人有權(quán)要求行為人承擔(dān)損害賠償責(zé)任，責(zé)任形式為賠償損失。惡意占有人無(wú)權(quán)使用占有物，對(duì)因侵害占有導(dǎo)致的占有物的損害并最終導(dǎo)致占有物的使用利益的損失不享有賠償損失的請(qǐng)求權(quán)。
同時(shí)需要指出的是，本條只是規(guī)定了善意占有人的使用權(quán)，并未規(guī)定收益權(quán)，即對(duì)于占有物上的自然孳息或法定孳息，無(wú)論惡意占有人還是善意占有人均無(wú)權(quán)收取。即占有人對(duì)占有物的自然孳息或法定孳息不享有要求賠償損失的權(quán)利。但如果善意占有人不能對(duì)其請(qǐng)求損害賠償，而占有物的原所有人又因?yàn)槠渌颍ú恢ハ颍┮膊粸橹鲝垥r(shí)，豈不是讓侵害者獲得這一不當(dāng)?shù)美窟@種權(quán)利義務(wù)關(guān)系的處理是有違公平的，也不符合占有保護(hù)的初衷。所以筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)規(guī)定善意占有人對(duì)占有物的受益權(quán)，收益遭到侵害是可以要求損害賠償。
2、對(duì)占有物支出費(fèi)用的損害
占有人在占有期間通常要對(duì)占有物支出一定的費(fèi)用，當(dāng)回復(fù)請(qǐng)求人請(qǐng)求恢復(fù)占有時(shí)，占有人有權(quán)利就支出的費(fèi)用請(qǐng)求償還。我國(guó)《物權(quán)法》第243條規(guī)定:“不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被占有人占有的，權(quán)利人可以請(qǐng)求返還原物及其孳息，但應(yīng)當(dāng)支付善意占有人因維護(hù)該不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)支出的必要費(fèi)用。”按照該條的規(guī)定，善意占有人可以向回復(fù)請(qǐng)求人請(qǐng)求返還必要費(fèi)用。至于惡意占有人可否請(qǐng)求返還必要費(fèi)用、善意占有人可否請(qǐng)求返還有益費(fèi)用，我國(guó)均未作規(guī)定。筆者認(rèn)為，第一，對(duì)于必要費(fèi)用，惡意占有人可依無(wú)因管理的規(guī)定請(qǐng)求返還。因?yàn)槿绻辉试S返還，回復(fù)請(qǐng)求人無(wú)疑有不當(dāng)?shù)美樱牵绻麗阂庹加腥伺c善意占有人一樣均可以毫無(wú)區(qū)別地允許返還，那么二者之間同等對(duì)待，將會(huì)有失法律的公平。所以，允許惡意占有人依據(jù)無(wú)因管理的規(guī)定請(qǐng)求返還，在范圍上要小于善意占有人的返還范圍，這樣區(qū)別對(duì)待，不僅體現(xiàn)了公平，而且也可以適當(dāng)?shù)仄胶庹加腥伺c回復(fù)請(qǐng)求人之間的利益沖突；第二，對(duì)于有益費(fèi)用，善意占有人可在現(xiàn)存的增加價(jià)值的限度內(nèi)請(qǐng)求返還，而惡意占有人則不得請(qǐng)求返還該項(xiàng)費(fèi)用。之所以允許善意占有人只在現(xiàn)存的增加價(jià)值的限度內(nèi)請(qǐng)求返還，是因?yàn)橛幸尜M(fèi)用不同于必要費(fèi)用，必要費(fèi)用是不得已而支出的，但是有益費(fèi)用是否要支出，則純出于占有人的任意。如其物在回復(fù)請(qǐng)求人手里時(shí)，該項(xiàng)費(fèi)用是否支出尚未可知，所以回復(fù)請(qǐng)求人不當(dāng)然負(fù)有返還的義務(wù)，但因其支出導(dǎo)致占有物增加其價(jià)值，而其價(jià)值現(xiàn)時(shí)尚存在者，則回復(fù)請(qǐng)求人既享有其增價(jià)之利益，自應(yīng)于其限度內(nèi)負(fù)償還費(fèi)用的義務(wù)。至于惡意占有人不得請(qǐng)求返還有益費(fèi)用，是因?yàn)閻阂庹加腥思让髦约菏菬o(wú)權(quán)占有，如果允許其請(qǐng)求返還該項(xiàng)費(fèi)用，有可能會(huì)慫恿其濫支有益費(fèi)用，從而增加回復(fù)請(qǐng)求人的負(fù)擔(dān)與困擾，以致難以請(qǐng)求回復(fù)。14?
3、對(duì)占有物的可預(yù)期利益的損害
筆者認(rèn)為，占有人圓滿(mǎn)的擁有占有物時(shí)可以獲得的預(yù)期利益是應(yīng)該保護(hù)的，對(duì)占有物的可預(yù)期利益的損害是純經(jīng)濟(jì)損失中的一類(lèi)可以通過(guò)侵權(quán)責(zé)任法予以保護(hù)的利益。有關(guān)純經(jīng)濟(jì)損失的問(wèn)題是目前民事侵權(quán)法所面臨的一個(gè)技術(shù)難題，國(guó)外討論較多15?，我國(guó)關(guān)注相對(duì)較少，因?yàn)橛⒚婪ㄉ系摹八l理論”的影響，國(guó)際社會(huì)大多采取不予賠償?shù)膽B(tài)度，但是目前社會(huì)出現(xiàn)了大量的純經(jīng)濟(jì)損失的案件，慢慢傾向于采取限制性賠償?shù)慕鉀Q方法。筆者認(rèn)為，關(guān)于純經(jīng)濟(jì)損失是否應(yīng)該賠償已經(jīng)不用再爭(zhēng)論，我國(guó)司法實(shí)踐對(duì)于道路交通事故所帶來(lái)的純經(jīng)濟(jì)損失、醫(yī)療事故所帶來(lái)的純經(jīng)濟(jì)損失都有先例可循，人身?yè)p害賠償相關(guān)司法解釋和證券法的相關(guān)規(guī)定也已經(jīng)率先作出規(guī)定。16?目前最關(guān)鍵的是對(duì)純經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行類(lèi)型化歸納，討論出哪些純經(jīng)濟(jì)損失該賠，哪些不該賠，構(gòu)成要件該如何設(shè)計(jì)。對(duì)占有物的可預(yù)期利益的損害這類(lèi)純經(jīng)濟(jì)損失應(yīng)該給予保護(hù)，因?yàn)檫`約責(zé)任與侵權(quán)責(zé)任在責(zé)任范圍上最大的不同就在于違約責(zé)任的承擔(dān)范圍應(yīng)以所受損害為限，而侵權(quán)責(zé)任就可以突破這一限制擴(kuò)充到預(yù)期利益損害上。那么，對(duì)于占有物的可預(yù)期利益損害，在侵權(quán)責(zé)任上亦可以給予保護(hù)。當(dāng)然，對(duì)于占有物上的純經(jīng)濟(jì)損失的致害人應(yīng)以故意為構(gòu)成要件，這一點(diǎn)在具體適用中再論述。
4、對(duì)占有人的責(zé)任的損害
所謂對(duì)占有人的責(zé)任的損害，是指占有如果被他人侵害，導(dǎo)致占有人對(duì)回復(fù)請(qǐng)求權(quán)人須負(fù)損害賠償之責(zé)任，此種責(zé)任的承擔(dān)對(duì)于占有人而言就是一種損失，就此損失，占有人有權(quán)向侵害人要求承擔(dān)侵權(quán)損害賠償責(zé)任。如果是有權(quán)占有，對(duì)其毀損、滅失的責(zé)任直接依照其本權(quán)法律關(guān)系(如債權(quán)關(guān)系、物權(quán)關(guān)系等)處理即可，無(wú)需另外規(guī)定。但是，如果屬于無(wú)權(quán)占有時(shí)，又分善意占有和惡意占有，法律對(duì)之給予了不同的規(guī)制，我國(guó)《物權(quán)法》第244條規(guī)定：“占有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)毀損、滅失，該不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利人請(qǐng)求賠償?shù)模加腥藨?yīng)當(dāng)將因毀損、滅失取得的保險(xiǎn)金、賠償金或者補(bǔ)償金等返還給權(quán)利人；權(quán)利人的損害未得到足夠彌補(bǔ)的，惡意占有人還應(yīng)當(dāng)賠償損失”。這是我國(guó)關(guān)于占有人對(duì)于占有物毀損、滅失的賠償責(zé)任的規(guī)定。17?
由此可以得出，按照我國(guó)《物權(quán)法》的規(guī)定，善意占有人對(duì)于占有物的毀損、滅失，在其所受利益的范圍內(nèi)向物的權(quán)利人承擔(dān)損害賠償責(zé)任；惡意占有人對(duì)于占有物的毀損、滅失，向物的權(quán)利人承擔(dān)全部賠償責(zé)任。這一責(zé)任范圍，也正是占有人的占有受到侵害后，有權(quán)向侵害人主張的侵權(quán)責(zé)任的范圍。
注釋:
①有學(xué)者將爭(zhēng)論歸納為五種主張，參見(jiàn)劉智慧：《論占有的法律性質(zhì)》:《民商法縱論——江平教授七十年華誕祝賀文集》，中國(guó)法制出版社2000年版，第328頁(yè)。
②龍衛(wèi)球：《民法總論》，中國(guó)法制出版社2002年版，第150頁(yè)。
③李巖：《占有法益性質(zhì)之初步論證》，載《遼寧公安司法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第6期，第59-61頁(yè)。
④：《中國(guó)民法債編總論》，商務(wù)印書(shū)館1935年版，第128頁(yè)。
⑤絕大多數(shù)學(xué)者在論述與占有有關(guān)的請(qǐng)求權(quán)的時(shí)候，都忽略了占有人對(duì)回復(fù)請(qǐng)求權(quán)人的有益費(fèi)用和必要費(fèi)用的請(qǐng)求權(quán)，筆者認(rèn)為，占有人的這一請(qǐng)求權(quán)是其重要的權(quán)利，討論對(duì)占有人的保護(hù)無(wú)論如何也不能避開(kāi)這一請(qǐng)求權(quán)。
⑥喻文莉：《占有保護(hù)請(qǐng)求權(quán)若干問(wèn)題探討》，載《河北法學(xué)》2004年第9期。
⑦王利明：《物權(quán)法研究》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第101-102頁(yè)。
⑧王澤鑒：《民法物權(quán)》,中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第63頁(yè)。
⑨張新寶：《侵權(quán)責(zé)任法立法研究》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第322-352頁(yè)；魏振瀛：《論請(qǐng)求權(quán)的性質(zhì)與體系——未來(lái)我國(guó)民法典中的請(qǐng)求權(quán)》，載《中外法學(xué)》2003年第4期。
⑩參見(jiàn)拙作：《統(tǒng)一救濟(jì)模式下的侵權(quán)責(zé)任法的適用——以占有保護(hù)請(qǐng)求權(quán)為視角》，載《學(xué)術(shù)論壇》2009年第10期。
11黃茂榮：《債法總論》（第1冊(cè)），中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第64頁(yè)。
12王利明：《民法總則研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年版，第268-272頁(yè)。
13張新寶：《侵權(quán)責(zé)任法立法研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第325-326頁(yè)。
14?汪淵智、楊繼鋒：《論侵害占有的侵權(quán)責(zé)任》，載《法律適用》2008年第7期。.
15[德]毛羅?布薩尼、[美]弗農(nóng)?瓦倫丁?帕爾默主編：《歐洲法中的純經(jīng)濟(jì)損失》，張小義、鐘洪明譯，法律出版社2005年版。
