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摘要：

面對(duì)我國(guó)日益嚴(yán)峻的水資源短缺狀態(tài)，中央一號(hào)文件明確提出實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，即“三條紅線”。由于種種原因，我國(guó)各級(jí)政府在水資源管理中還存在諸多問(wèn)題。本文針對(duì)這些問(wèn)題，在充分借鑒其他國(guó)家的水資源管理經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出了最嚴(yán)格水資源管理“三條紅線”政府監(jiān)管的具體實(shí)現(xiàn)路徑。

關(guān)鍵詞：

水資源管理；政府監(jiān)管；監(jiān)管機(jī)制

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，我國(guó)的水資源短缺和水污染問(wèn)題日趨嚴(yán)重［1］。面對(duì)日益嚴(yán)峻的水資源環(huán)境，2011年中央一號(hào)文件明確要求對(duì)有限的水資源進(jìn)行嚴(yán)格管理，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展。2012年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》，以中央文件要求為指導(dǎo)，對(duì)最嚴(yán)格的水資源管理進(jìn)行了統(tǒng)籌安排和部署，引起了全社會(huì)對(duì)水資源問(wèn)題的高度關(guān)注。最嚴(yán)格的水資源管理制度要想落到實(shí)處，政府的監(jiān)管作用極為關(guān)鍵。建立健全相應(yīng)的政府監(jiān)管制度，保障嚴(yán)格水資源管理制度的順利實(shí)施勢(shì)在必行。

1制度實(shí)施過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

雖然我國(guó)政府已經(jīng)注意到水資源管理對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用，并采取了一些必要的措施促進(jìn)水資源監(jiān)管工作，但是政府的監(jiān)管制度以及這些制度的實(shí)施過(guò)程仍然存在較多問(wèn)題，在實(shí)現(xiàn)“三條紅線”的宏觀目標(biāo)上成效仍顯不足［2］。

1．1《水法》順延下的監(jiān)管體系仍不完善

我國(guó)的《水法》雖然對(duì)水資源開(kāi)發(fā)利用、提高水利用效率、進(jìn)行水環(huán)境保護(hù)提出了明確的要求，但是這些要求僅限于原則性層面，法律的強(qiáng)制性特征不足。從政府層面來(lái)看，中央政府出臺(tái)的相關(guān)配套法律、法規(guī)還遠(yuǎn)未完善，同時(shí)缺乏科學(xué)的、具體的、可操作的流程；地方政府由于沒(méi)有完整的法律法規(guī)和統(tǒng)一的制度作為指導(dǎo)，在具體監(jiān)管過(guò)程中不僅隨意性大、制度的執(zhí)行結(jié)果往往也差強(qiáng)人意。

1．2部分規(guī)定太過(guò)原則，操作性差

我國(guó)法律法規(guī)條款以及政府規(guī)章對(duì)水資源管理的規(guī)定過(guò)于原則化，實(shí)施起來(lái)往往由于缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)和界限而困難重重。

1．3相關(guān)法律法規(guī)還不完善

我國(guó)關(guān)于水資源的法律目前僅有一部《水法》，由于其規(guī)定過(guò)于原則化，而我國(guó)地域廣闊，發(fā)展極不平衡，因此操作性差，執(zhí)行結(jié)果差強(qiáng)人意［3］。能夠作為水資源管理具體依據(jù)的地方性法規(guī)并不完善，就是擁有地方立法的幾個(gè)省和自治區(qū)，其立法也僅針對(duì)城市水資源管理，而在廣大農(nóng)村地區(qū)基本處于執(zhí)法空白。

1．4缺乏有效的政策執(zhí)行評(píng)估機(jī)制

當(dāng)前，我國(guó)水資源管理和水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的重點(diǎn)主要是流域水污染防治，并主要表現(xiàn)為一些具體的水污染治理工程，而全國(guó)性的水資源管理戰(zhàn)略還是一個(gè)空白［4］。缺乏有效的全國(guó)統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，管理體制需進(jìn)一步理順。各有關(guān)政府部門習(xí)慣于從自身的觀點(diǎn)審視水資源管理制度，缺乏整體性的考慮，特別是不注重利用市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)手段管控水環(huán)境問(wèn)題。

2水資源管理領(lǐng)域的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

2．1科學(xué)、高效的監(jiān)管體系

西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，在水資源政府監(jiān)管領(lǐng)域已經(jīng)形成了一套行之有效的監(jiān)管體系［5］。例如美國(guó)的水資源政府監(jiān)管體制分為聯(lián)邦、州和地方政府三個(gè)主要層級(jí)，進(jìn)行水資源的日常管理事務(wù)。此外，美國(guó)還有在《水資源規(guī)劃法》授權(quán)下設(shè)立的由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)、各相關(guān)內(nèi)政部長(zhǎng)協(xié)同參與的水資源理事會(huì)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)的涉水監(jiān)管工作。在地方政府層面，通過(guò)政務(wù)公開(kāi)、鼓勵(lì)公眾參與，社會(huì)各界人士可以依法參與到流域管理和水保護(hù)委員會(huì)中，使水務(wù)決策全過(guò)程受到關(guān)注和監(jiān)督。因此，針對(duì)我國(guó)水資源監(jiān)管單部門負(fù)責(zé)制可能出現(xiàn)的權(quán)利制衡缺失，可以借鑒西方國(guó)家的做法，加大公眾參與力度，利用信息公開(kāi)和公眾參與監(jiān)督，促使污染者重視環(huán)境保護(hù)，避免政府部門環(huán)境決策失誤。

2．2提升至戰(zhàn)略高度的制度規(guī)劃

在水資源監(jiān)管水平較高的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，一般都將監(jiān)管規(guī)劃提升至國(guó)家戰(zhàn)略高度，以保證水資源規(guī)劃的科學(xué)性與合理性以及監(jiān)管制度的長(zhǎng)期性與有效落實(shí)。美國(guó)聯(lián)邦政府迄今為止已經(jīng)制定了5輪環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略規(guī)劃，在環(huán)境戰(zhàn)略性規(guī)劃中水環(huán)境保護(hù)又是重中之重。美國(guó)的環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃具有長(zhǎng)期性和連續(xù)性，同時(shí)也是一個(gè)逐漸發(fā)展和完善的過(guò)程［6］。同時(shí)這種戰(zhàn)略規(guī)劃往往經(jīng)過(guò)多方嚴(yán)密論證，有相關(guān)的科學(xué)研究成果支持，內(nèi)容全面、科學(xué)性與可行性高。例如，美國(guó)2006—2011年的環(huán)保戰(zhàn)略規(guī)劃對(duì)五年內(nèi)的水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)以及相應(yīng)的措手段都進(jìn)行了極為詳盡的闡述，具有極高的操作性。

2．3約束與激勵(lì)政策

美國(guó)的國(guó)家環(huán)保局出于水環(huán)境保護(hù)的需要，建立了基于排污權(quán)交易為主，以水污染容量結(jié)余、儲(chǔ)存和補(bǔ)償為核心內(nèi)容的政策體系，約束和調(diào)控水資源開(kāi)發(fā)、利用，預(yù)防水污染。美國(guó)的這種排污許可證制度不僅有相關(guān)法律的支持，還有完善的排放標(biāo)準(zhǔn)體系的技術(shù)支持和聯(lián)邦政府的資金支持，正是上述手段的相輔相成，才使美國(guó)的水污染政策體系能夠有效落實(shí)并發(fā)揮積極作用。日本屬于水資源相對(duì)緊缺的國(guó)家，因此在長(zhǎng)期的水資源管理過(guò)程中形成了比較完善的節(jié)水措施，制定了一系列關(guān)于節(jié)約用水的法律制度作為規(guī)范全國(guó)水事活動(dòng)的依據(jù)。其中，利用水價(jià)等經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行杠桿調(diào)節(jié)值得我們借鑒。

3最嚴(yán)格水資源管理“三條紅線”政府監(jiān)管實(shí)現(xiàn)路徑

針對(duì)我國(guó)水資源管理中存在的問(wèn)題，結(jié)合國(guó)外水資源管理領(lǐng)域的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)自然和社會(huì)規(guī)律，在規(guī)則的制定、決策、控制、監(jiān)管、評(píng)估等全過(guò)程形成科學(xué)、嚴(yán)密的防控體系，才能最終落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理“三條紅線”政府監(jiān)管職責(zé)。

3．1制度保障體系

科學(xué)、規(guī)范、公平、可行的制度是一切工作開(kāi)展的必要前提。我國(guó)水資源嚴(yán)重短缺問(wèn)題表面上看是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口壓力造成的，實(shí)質(zhì)則是制度缺乏創(chuàng)新與改革，墨守成規(guī)，最終導(dǎo)致統(tǒng)籌治理力度不足造成的［7］。因此，構(gòu)建和完善我國(guó)的水資源管理制度，引導(dǎo)全社會(huì)合理使用有限的水資源，最終達(dá)到嚴(yán)格管理水資源的目標(biāo)。新修訂《水法》確定了水功能區(qū)劃制度，初步建立了水資源保護(hù)的制度框架。首先，要健全法律法規(guī)。增加禁止性條目，通過(guò)法律硬約束的提高，增強(qiáng)法律的強(qiáng)制作用；對(duì)涉水事務(wù)制度、標(biāo)準(zhǔn)以及執(zhí)法程序進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，進(jìn)一步限制相關(guān)人員的自由裁量權(quán)；確立涉水法規(guī)的法律地位，提高編制水平。其次，為規(guī)范政府在水資源管理中歸責(zé)單一、權(quán)責(zé)不明的問(wèn)題，要進(jìn)一步實(shí)施政府責(zé)任制度化，在這一過(guò)程中不僅要將政府在水務(wù)管理中的決策、執(zhí)行、監(jiān)管等環(huán)節(jié)的責(zé)任明晰化、制度化，還要多部門聯(lián)合，遏制、清除以地方保護(hù)主義為代表的錯(cuò)誤理念。最后，要完善最嚴(yán)格水資源管理的績(jī)效評(píng)估，特別是嘗試進(jìn)行第三方評(píng)估、公眾參與等方式，規(guī)范評(píng)估程序，得到科學(xué)的評(píng)估結(jié)果。

3．2組織保障體系

首先，要強(qiáng)化區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，明確地方政府首腦為本區(qū)域水資源利用和水生態(tài)保護(hù)的第一責(zé)任人，通過(guò)各部門職責(zé)權(quán)限的統(tǒng)籌安排，權(quán)責(zé)明晰、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的管理體系。鑒于我國(guó)的行政管理體制特征，地方領(lǐng)導(dǎo)的意志對(duì)管理工作具有重大的影響作用，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，可以為各項(xiàng)管控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供有力的組織保障。其次，要將落實(shí)最嚴(yán)水資源管理的各項(xiàng)目標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)責(zé)任人和責(zé)任單位的監(jiān)管和考核，對(duì)水資源管理領(lǐng)域作出貢獻(xiàn)的個(gè)人和單位要予以獎(jiǎng)勵(lì)，而對(duì)執(zhí)法不嚴(yán)和瀆職的行為要依法嚴(yán)肅處理。最后，要加強(qiáng)用水戶、用水單位及用水行業(yè)的自律。可以探索將大流域分解為若干小流域，在每個(gè)小流域推選出由居民代表、用水企業(yè)、政府代表組成了流域性監(jiān)管組織，參與綜合計(jì)劃的實(shí)施并擔(dān)負(fù)一定的監(jiān)督責(zé)任。

3．3監(jiān)督保障體系

首先，區(qū)域內(nèi)的各級(jí)政府和相關(guān)部門要積極協(xié)調(diào)配合，認(rèn)真落實(shí)水資源管理和水環(huán)境保護(hù)問(wèn)責(zé)制和“一票否決制”。要將本區(qū)域內(nèi)的目標(biāo)責(zé)任考核制度和考核結(jié)果向社會(huì)公告，通過(guò)社會(huì)公眾參與，拓寬監(jiān)督范圍。此外，要將監(jiān)督工作由事后拓展到事前和事中，使監(jiān)督體系更為完善。其次，要發(fā)揮媒體和公眾的監(jiān)督力量。借助信函、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、微博、調(diào)查問(wèn)卷等多種途徑，加大節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，努力構(gòu)建節(jié)水型社會(huì)的體制和機(jī)制。積極吸引社會(huì)公眾在區(qū)域水資源管理中的參與度，給執(zhí)法部門、違規(guī)單位和個(gè)人造成輿論壓力，促進(jìn)執(zhí)法部門嚴(yán)格執(zhí)法、違規(guī)單位和個(gè)人及時(shí)改正。最后，要在保守國(guó)家和企業(yè)機(jī)密的前提下，最大限度公開(kāi)水資源管理和水環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的相關(guān)信息，便于社會(huì)公眾發(fā)揮監(jiān)督作用。

3．4技術(shù)保障體系

首先，高校、科研院所和相關(guān)研究機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)流域水資源管理的科研工作，為區(qū)域用水總量、用水效率和排放總量的制定提供科學(xué)依據(jù)。此外，還要加強(qiáng)許可證制度的技術(shù)規(guī)范和管理技術(shù)研究，發(fā)揮許可證制度應(yīng)有的作用。其次，要加大科技和經(jīng)濟(jì)投入，完善監(jiān)控體系，為各項(xiàng)政策的制定、實(shí)施以及監(jiān)督管理提供技術(shù)支撐。特別是統(tǒng)一水資源管理中的統(tǒng)計(jì)口徑、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)量方式，保證數(shù)據(jù)資料的準(zhǔn)確性、真實(shí)性和權(quán)威性。最后，要建設(shè)水資源信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)上下行信息的安全、快捷，破除當(dāng)前水資源管理領(lǐng)域信息不暢對(duì)資料分析、信息披露以及反饋管理的制約。

3．5經(jīng)濟(jì)政策調(diào)節(jié)體系

首先，積極探索和推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)，探索水務(wù)投融資體制模式。制定合理的水價(jià)，充分發(fā)揮水價(jià)的杠桿作用，使水資源供需雙方達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡。在水價(jià)調(diào)節(jié)方面，一是要通過(guò)水價(jià)杠桿，倒逼用水單位采取節(jié)水措施，促進(jìn)控污排減。二是進(jìn)行農(nóng)村地區(qū)水價(jià)調(diào)節(jié)的探索，發(fā)揮水價(jià)在農(nóng)業(yè)用水領(lǐng)域的積極作用。其次，積極完善水務(wù)市場(chǎng)，促進(jìn)水權(quán)和排污權(quán)的交易市場(chǎng)發(fā)育。鑒于我國(guó)的實(shí)際情況，這一目標(biāo)可以分階段實(shí)現(xiàn)。例如可以將企業(yè)分階段納入交易市場(chǎng)，首先引導(dǎo)自愿減少水資源消耗和減排污染物的企業(yè)進(jìn)入，然后逐步擴(kuò)大范圍。最后，積極發(fā)展水銀行、水保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，逐步在水資源市場(chǎng)引入市場(chǎng)機(jī)制。以政府為主導(dǎo)，大范圍開(kāi)展綠色信貸業(yè)務(wù)，對(duì)違規(guī)排放、超標(biāo)排污的企業(yè)記入銀行系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)，作為信貸審批的重要依據(jù)。積極研究水環(huán)境強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)的可行性與實(shí)施方略，保障最嚴(yán)格水資源管理的實(shí)施。

4結(jié)論

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展造成了水資源嚴(yán)重短缺、水環(huán)境污染問(wèn)題日益突出，而最嚴(yán)格水資源管理無(wú)疑是解決上述問(wèn)題的根本途徑。當(dāng)前，我們正面臨著最嚴(yán)格水資源管理的關(guān)鍵時(shí)期，各級(jí)政府需要在前期工作的基礎(chǔ)上，及時(shí)總結(jié)自身經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，積極借鑒其他國(guó)家的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，形成一套科學(xué)、完整的最嚴(yán)格水資源管理模式，才能實(shí)現(xiàn)中央提出的水資源管理既定目標(biāo)。

作者：閆冬 單位：本溪市桓仁滿族自治縣水務(wù)局

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