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作者：羅榮 汪金鵬 金曦 單位：中國疾病預(yù)防控制中心婦幼保健中心

婦女、兒童是社會(huì)的重要群體,婦女、兒童的健康是人類生存和發(fā)展的基本要素。在全球范圍內(nèi),婦女、兒童的健康指標(biāo)已成為衡量一個(gè)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、衛(wèi)生水平的重要標(biāo)志。婦女兒童的生存、保護(hù)和發(fā)展等問題已引起國際社會(huì)和我國政府的廣泛關(guān)注。新中國成立以來我國一系列婦幼衛(wèi)生政策的實(shí)施促進(jìn)了婦幼衛(wèi)生事業(yè)的快速發(fā)展,但也出現(xiàn)了一些制約婦幼衛(wèi)生可持續(xù)發(fā)展的問題。隨著我國新一輪醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革,婦幼衛(wèi)生面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。本文旨在通過對我國既往婦幼衛(wèi)生政策的系統(tǒng)回顧,分析我國婦幼衛(wèi)生政策的缺失,結(jié)合當(dāng)前醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革形勢,提出近階段我國婦幼衛(wèi)生政策的需求和優(yōu)先領(lǐng)域,為婦幼衛(wèi)生政策的制定提供信息。

一、我國婦幼衛(wèi)生政策的發(fā)展歷程

新中國成立以來,隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,影響婦女兒童健康的問題不斷改變,婦幼衛(wèi)生工作內(nèi)容和重點(diǎn)隨之進(jìn)行調(diào)整,婦幼衛(wèi)生政策順應(yīng)時(shí)代和社會(huì)的發(fā)展而發(fā)展,其60年的發(fā)展歷程可以概括為以下幾個(gè)主要階段。

1.新中國成立初期至70年代:婦幼衛(wèi)生工作處于起步階段,孕產(chǎn)婦死亡率、兒童死亡率居高不下,新生兒破傷風(fēng)和婦女生殖道感染高發(fā),針對這一現(xiàn)狀,確立普及新法接生,預(yù)防產(chǎn)褥熱和新生兒破傷風(fēng),婦女病普查普治為該時(shí)期重點(diǎn)工作內(nèi)容,相繼出臺(tái)了大量的圍繞保護(hù)兒童生存、婦女解放、保護(hù)婦女勞動(dòng)力的婦幼衛(wèi)生政策,涉及推廣新法接生、兒童保健、婦女病普查普治、女工保健和勞動(dòng)保護(hù)及計(jì)劃生育等方面,同時(shí)加強(qiáng)對婦幼衛(wèi)生體系建設(shè),制定婦幼保健專業(yè)機(jī)構(gòu)的試行簡則,對機(jī)構(gòu)的任務(wù)、人員、編制等作出規(guī)定,使婦幼衛(wèi)生專業(yè)機(jī)構(gòu)的發(fā)展有章可循。1949年衛(wèi)生部成立后設(shè)立婦幼局,此后全國省、市、縣相繼成立了婦幼衛(wèi)生機(jī)構(gòu),到1957年,全國有婦幼保健院、所、站4599所,部分地區(qū)的婦幼保健網(wǎng)基本形成[1]。

2.20世紀(jì)80年代:隨著新法接生的普及,城市農(nóng)村逐步開展圍產(chǎn)保健,推行孕產(chǎn)婦系統(tǒng)管理;兒童保健從一般的定期體檢,發(fā)展到嬰幼兒系統(tǒng)保健管理、托幼機(jī)構(gòu)管理、小兒“四病”防治;計(jì)劃生育工作也由單純的提倡節(jié)制生育到推行優(yōu)生優(yōu)育。1986年《婦幼衛(wèi)生工作條列》頒布,明確了婦幼衛(wèi)生堅(jiān)持以保健為中心,以基層為重點(diǎn),保健與臨床結(jié)合的方針,強(qiáng)調(diào)對婦幼衛(wèi)生專業(yè)機(jī)構(gòu)的建設(shè)。國家相繼頒發(fā)了圍繞孕產(chǎn)期保健系統(tǒng)管理、小兒四病防治、婚前檢查、計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)等政策和法規(guī);并出臺(tái)相關(guān)政策,對婦幼衛(wèi)生專業(yè)機(jī)構(gòu)的編制標(biāo)準(zhǔn)、人員職責(zé)及機(jī)構(gòu)建設(shè)等方面作了詳細(xì)規(guī)定。同時(shí),加強(qiáng)婦幼衛(wèi)生信息系統(tǒng)建設(shè),相繼成立了“全國婦幼衛(wèi)生監(jiān)測辦公室”和“全國婦幼衛(wèi)生年報(bào)信息系統(tǒng)”,及時(shí)地掌握全國婦幼衛(wèi)生信息。此階段,國家頒發(fā)婦幼衛(wèi)生政策重要文件近30個(gè),從法律上明確了婦幼衛(wèi)生的發(fā)展方向,對婦幼衛(wèi)生專業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)和規(guī)范婦幼保健服務(wù)起到重要作用,為婦幼衛(wèi)生事業(yè)的良性發(fā)展奠定了基礎(chǔ)[2]。

3.20世紀(jì)90年代:世界兒童問題首腦會(huì)議之后,李鵬總理代表中國政府正式簽署了《兒童生存、保護(hù)和發(fā)展世界宣言》及《執(zhí)行九十年代兒童生存、保護(hù)和發(fā)展宣言行動(dòng)計(jì)劃》,對國際社會(huì)作出承諾。“兒童優(yōu)先、母親安全”成為國際社會(huì)共同關(guān)注的議題。國家頒布實(shí)施《中華人民共和國母嬰保健法實(shí)施辦法》、《中國婦女發(fā)展綱要1995-2000》、《90年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》“一法兩綱”,并相繼出臺(tái)了系列配套法規(guī),我國婦幼衛(wèi)生工作進(jìn)入法制管理新階段[3,4]。在良好的國際國內(nèi)大環(huán)境下,開展與聯(lián)合國兒童基金會(huì)、聯(lián)合國人口基金、世界衛(wèi)生組織等國際組織國際合作,對降低邊遠(yuǎn)、貧困農(nóng)村地區(qū)的孕產(chǎn)婦死亡率和兒童死亡率,提高婦女兒童健康水平起到了巨大的推動(dòng)作用。4.21世紀(jì)初,《中華人民共和國母嬰保健法實(shí)施辦法》頒布,進(jìn)一步明確了母嬰保健工作方針和服務(wù)內(nèi)容,并對相關(guān)服務(wù)和母嬰保健技術(shù)鑒定和監(jiān)督管理作出具體規(guī)定?！吨袊鴭D女發(fā)展綱要2001-2010》、《中國兒童發(fā)展綱要2001-2010》的頒發(fā),更提出了2001-2010年我國婦女兒童發(fā)展目標(biāo)任務(wù)。近來,隨著國家新一輪醫(yī)療衛(wèi)生體制改革實(shí)施,一系列重大公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目和基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目在全國展開。重大公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目婦幼衛(wèi)生項(xiàng)目,包括農(nóng)村婦女兩癌檢查、增補(bǔ)葉酸預(yù)防神經(jīng)管缺陷、農(nóng)村孕產(chǎn)婦住院分娩補(bǔ)助;基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目婦幼衛(wèi)生項(xiàng)目包括兒童保健、孕產(chǎn)婦保健,旨在提高婦幼衛(wèi)生服務(wù)可及性,促進(jìn)婦幼衛(wèi)生服務(wù)均等化,其實(shí)施效果還有待將來的評估。

二、我國婦幼衛(wèi)生政策的成功與缺失

回顧建國以來我國婦幼衛(wèi)生發(fā)展的歷史,在國家發(fā)展的各個(gè)不同歷史時(shí)期,婦幼衛(wèi)生工作與時(shí)俱進(jìn),工作重點(diǎn)和相關(guān)政策不斷進(jìn)行調(diào)整,從建國初期提倡新法接生、60年代大規(guī)模婦女病查治、70年代計(jì)劃生育、80年代圍產(chǎn)保健的推廣,到各種降低孕產(chǎn)婦和嬰兒死亡率的項(xiàng)目活動(dòng)的實(shí)施,以及婦幼衛(wèi)生信息系統(tǒng)建設(shè)和婦幼人才培養(yǎng),婦幼保健服務(wù)內(nèi)涵及外延不斷豐富和擴(kuò)大,婦幼衛(wèi)生服務(wù)體系不斷完善,婦幼衛(wèi)生工作逐步向科學(xué)化、法制化的方向深入發(fā)展。同時(shí),廣泛開展婦幼衛(wèi)生領(lǐng)域的國際合作,通過國際合作,不僅取得了降低孕產(chǎn)婦死亡率、嬰兒死亡率的成效,而且學(xué)習(xí)國外婦幼衛(wèi)生先進(jìn)理念,引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理模式,對提高婦幼衛(wèi)生服務(wù)可及性和服務(wù)效率上產(chǎn)生了積極影響。由于不同歷史時(shí)期婦幼衛(wèi)生管理政策的制定和正確實(shí)施,確保了我國婦幼衛(wèi)生事業(yè)的長足發(fā)展,孕產(chǎn)婦死亡率和兒童死亡率大幅度下降,婦女兒童健康水平得到很大提高。我國是世界人口大國,我國孕產(chǎn)婦和嬰兒死亡率的下降對國際婦幼衛(wèi)生狀況的改善帶來了很大的影響。然而,我國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域以市場為導(dǎo)向的改革,給婦幼衛(wèi)生事業(yè)帶來了巨大沖擊,政府對婦幼衛(wèi)生財(cái)政支持力度下降,產(chǎn)生了一系列負(fù)面影響,制約了婦幼衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展,主要表現(xiàn)為:①婦幼保健機(jī)構(gòu)出現(xiàn)“重醫(yī)療、輕預(yù)防保健,重有償服務(wù)、輕無償服務(wù)”的現(xiàn)象,公共衛(wèi)生職能淡化,出現(xiàn)“錯(cuò)位”和“失位”;②基層?jì)D幼保健網(wǎng)絡(luò)解體,婦幼保健專業(yè)人員流失;③日益增長的婦幼衛(wèi)生服務(wù)需求與日趨減少婦幼衛(wèi)生資源發(fā)生嚴(yán)重沖突;④政府衛(wèi)生籌資責(zé)任的弱化,影響了低收入人群對服務(wù)的利用和可及性,導(dǎo)致婦幼衛(wèi)生服務(wù)應(yīng)有的公平性和普惠性降低。

三、我國婦幼衛(wèi)生政策的優(yōu)先領(lǐng)域

目前,我國新一輪醫(yī)療衛(wèi)生體制改革給婦幼衛(wèi)生帶來新的發(fā)展機(jī)遇,根據(jù)醫(yī)療體制改革精神,結(jié)合我國婦幼衛(wèi)生工作現(xiàn)狀,提出新形勢下婦幼衛(wèi)生政策的優(yōu)先領(lǐng)域,深入開展婦幼衛(wèi)生政策研究,為我國婦幼衛(wèi)生事業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供政策保障具有重要意義。#p#分頁標(biāo)題#e#

1.加強(qiáng)婦幼保健機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè),保障婦幼衛(wèi)生事業(yè)可持續(xù)發(fā)展(1)重新制定婦幼保健機(jī)構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn):婦幼保健機(jī)構(gòu)是我國婦幼保健服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的核心和主體,婦幼保健機(jī)構(gòu)的規(guī)范化建設(shè)是其職能履行的重要保證。目前,我國還沒有形成一個(gè)較為完善的婦幼保健機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展模式,不同地區(qū)、不同級別的婦幼保健機(jī)構(gòu)規(guī)模和發(fā)展模式各異。由于我國婦幼衛(wèi)生政策的缺失,導(dǎo)致婦幼保健機(jī)構(gòu)“錯(cuò)位”和“失位”,重視臨床輕視保健,這在機(jī)構(gòu)內(nèi)部科室設(shè)置和人員配置上都有不同程度的體現(xiàn)。2006年衛(wèi)生部下發(fā)《婦幼保健機(jī)構(gòu)管理辦法》,要求婦幼保健機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)所承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)設(shè)置內(nèi)部科室。應(yīng)當(dāng)根據(jù)各級婦幼保健機(jī)構(gòu)的職能任務(wù),明確各級婦幼保健機(jī)構(gòu)必須開展的服務(wù)項(xiàng)目,根據(jù)服務(wù)制定各級婦幼保健機(jī)構(gòu)科室設(shè)置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、必備設(shè)備配置等系列標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)婦幼保健機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)建設(shè),提高其服務(wù)能力。(2)制定婦幼保健機(jī)構(gòu)行業(yè)管理規(guī)范:為適應(yīng)新形勢新要求,推動(dòng)?jì)D幼保健機(jī)構(gòu)內(nèi)部人事制度、分配制度改革,建立競爭和激勵(lì)機(jī)制,實(shí)行目標(biāo)管理,提高科學(xué)管理水平。按照工作需要和精簡效能的原則,建立專業(yè)人員聘用制度,嚴(yán)格崗位管理,實(shí)行績效考核,促進(jìn)婦幼保健機(jī)構(gòu)的健康和可持續(xù)發(fā)展。通過研究,制定一系列婦幼保健機(jī)構(gòu)內(nèi)部規(guī)范化建設(shè)、服務(wù)和管理相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范,逐步規(guī)范婦幼保健機(jī)構(gòu)建設(shè)、服務(wù)和管理。如制定婦幼保健機(jī)構(gòu)人員和崗位準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、崗位職責(zé);必備的行政和業(yè)務(wù)管理制度;基本服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)模式;對基層人員和業(yè)務(wù)指導(dǎo)制度規(guī)范;健康教育工作管理規(guī)范;信息工作管理規(guī)范;保健醫(yī)療服務(wù)考核標(biāo)準(zhǔn);機(jī)構(gòu)績效評價(jià)體系等規(guī)范性文件。

2.制定或更新婦幼保健服務(wù)的技術(shù)規(guī)范,規(guī)范婦幼保健服務(wù)　隨著改革開放,我國經(jīng)濟(jì)水平的提高,國際交流合作日益廣泛,婦幼保健新項(xiàng)目和新技術(shù)引進(jìn)日益增多,以前老的服務(wù)項(xiàng)目內(nèi)涵不斷豐富,同時(shí)人民群眾對婦幼保健新技術(shù)的需求日益增長。而目前對這些新項(xiàng)目、新技術(shù)、新內(nèi)涵的服務(wù)缺乏嚴(yán)格的技術(shù)規(guī)范和管理規(guī)范,婦幼保健服務(wù)市場魚目混珠、良莠不齊,缺乏規(guī)范和監(jiān)督管理,導(dǎo)致醫(yī)療糾紛不斷增加,更重要的是對廣大婦女兒童的健康造成嚴(yán)重隱患。應(yīng)當(dāng)廣泛開展科學(xué)研究,加快對以往服務(wù)技術(shù)規(guī)范的更新和新項(xiàng)目技術(shù)規(guī)范的制定,強(qiáng)化規(guī)范服務(wù),保證婦幼保健服務(wù)質(zhì)量,維護(hù)廣大婦女兒童的健康權(quán)益。

3.研究制定婦幼保健基本服務(wù)包及成本測算　根據(jù)目前我國醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革精神,初步建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本衛(wèi)生保健制度框架,采用適宜保健服務(wù)、醫(yī)療技術(shù)和基本藥物,為全體城鄉(xiāng)居民提供安全、有效、方便、價(jià)廉的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù),提高婦幼衛(wèi)生服務(wù)可及性,促進(jìn)城鄉(xiāng)婦幼衛(wèi)生服務(wù)均等化。通過對目前我國婦幼衛(wèi)生狀況進(jìn)行深入分析,找出婦幼衛(wèi)生領(lǐng)域影響婦女兒童健康的主要問題和危險(xiǎn)因素,提出婦幼衛(wèi)生服務(wù)的優(yōu)先領(lǐng)域,研究制定適合不同地區(qū)的婦幼衛(wèi)生基本服務(wù)種類、服務(wù)內(nèi)容,制定相應(yīng)服務(wù)技術(shù)規(guī)范,促進(jìn)婦幼衛(wèi)生基本服務(wù)規(guī)范的實(shí)施,保證所有婦女兒童享受到規(guī)范、價(jià)廉、質(zhì)優(yōu)的婦幼保健服務(wù)。同時(shí),對婦幼衛(wèi)生基本服務(wù)包所需成本進(jìn)行測算,為國家制定婦幼衛(wèi)生補(bǔ)償政策提供科學(xué)依據(jù)。

4.制定適合流動(dòng)孕產(chǎn)婦和兒童的婦幼衛(wèi)生政策我國處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,流動(dòng)人口增長迅速。據(jù)2005年全國1%人口抽樣調(diào)查表明:全國流動(dòng)人口為14735萬人,1~14歲的流動(dòng)兒童和女性占很高的比例[5]。由于受經(jīng)濟(jì)、文化條件限制,這部分人群自我保護(hù)意識(shí)差,且對有償醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的承受力低,導(dǎo)致他們對衛(wèi)生保健服務(wù)的利用受到限制。根據(jù)對北京、武漢和深圳等典型城市的局部調(diào)查,流動(dòng)人口的產(chǎn)前檢查率只有50%~70%,住院分娩率只有50%左右,孕期檢查次數(shù)低、住院分娩率低、產(chǎn)后訪視率低和在家分娩率高的“三低一高”,構(gòu)成了流動(dòng)?jì)D女衛(wèi)生保健的特征,且流動(dòng)兒童的死亡率也明顯高于戶籍人口的兒童[6]。研究制定相關(guān)政策提高流動(dòng)人口婦幼保健服務(wù)利用的可及性,提高其健康水平,也是目前需要探討的問題。

5.建立地區(qū)婦幼衛(wèi)生工作績效考核評價(jià)指標(biāo)體系,開展績效考核評價(jià)　黨的十七屆二中全會(huì)審議通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》明確指出,“推行政府績效評估管理和行政問責(zé)制度,建立科學(xué)合理的政府績效評估指標(biāo)體系和評估機(jī)制”。婦幼衛(wèi)生屬于公共衛(wèi)生領(lǐng)域,為了強(qiáng)化政府職責(zé),提高各級人民政府對婦幼衛(wèi)生工作重要性的認(rèn)識(shí),加強(qiáng)其對婦幼衛(wèi)生工作的領(lǐng)導(dǎo),促進(jìn)婦幼衛(wèi)生體系建設(shè)與發(fā)展,規(guī)范婦幼衛(wèi)生各項(xiàng)服務(wù)的實(shí)施,提高婦幼衛(wèi)生服務(wù)的可及性,促進(jìn)婦幼衛(wèi)生服務(wù)均等化,推動(dòng)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革相關(guān)政策的落實(shí),提高婦女、兒童的健康水平,研究制定地區(qū)婦幼衛(wèi)生工作績效考核評價(jià)指標(biāo)體系,開展地區(qū)婦幼衛(wèi)生工作績效考核,具有重要意義。