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“財(cái)政為庶政之母”，此概念對(duì)地方政府或中央政府都是真理，因此圍繞財(cái)政問題去研究中央政府與地方政府的關(guān)系是財(cái)稅法學(xué)者從未忽視的課題。從1994年分稅制以來，社會(huì)中形成的共識(shí)是中國(guó)政府成為了最為富有的社會(huì)資源的掌控者，并以數(shù)倍于國(guó)民收入增長(zhǎng)速度的水平迅速積累國(guó)家財(cái)富。①   與此同時(shí)社會(huì)又傳遞出另外一種景象，在國(guó)家財(cái)政高速增長(zhǎng)的同時(shí)，財(cái)政支出的壓力也越來越大，尤其是地方政府出現(xiàn)了財(cái)政運(yùn)作困難和大規(guī)模的隱形債務(wù)情況，這又給我國(guó)財(cái)政穩(wěn)健帶來了相當(dāng)程度的風(fēng)險(xiǎn)。筆者以為，對(duì)于政府層面出現(xiàn)的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)的問題，需要從中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的角度進(jìn)行分析，一方面要維護(hù)中央政府的權(quán)威性，同時(shí)應(yīng)增加地方政府財(cái)政的自主性。在考慮中央與地方財(cái)稅體制完善的過程中，除了繼續(xù)從制度化的角度注重事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配以外，還要重視財(cái)力調(diào)整機(jī)制在現(xiàn)階段的重要作用。   一、現(xiàn)代國(guó)家保障地方財(cái)政自主性的主要立法模式   解決中央與地方財(cái)政關(guān)系問題，保障地方財(cái)政的自主性可以有不同的制度安排，當(dāng)前的主流觀點(diǎn)贊同從權(quán)與事權(quán)的匹配出發(fā)，通過國(guó)家層面的法律制度予以確認(rèn)。   1．典型國(guó)家確認(rèn)地方財(cái)政自主性的立法模式   采取聯(lián)邦制的國(guó)家一般是在聯(lián)邦憲法中確認(rèn)各級(jí)地方財(cái)政的自主性。德國(guó)《基本法》規(guī)定，各級(jí)財(cái)政實(shí)行“自主和相互獨(dú)立”的原則，聯(lián)邦、州、市鎮(zhèn)各級(jí)政府必須自己負(fù)責(zé)本級(jí)政府的財(cái)政收支平衡。［1］   而美國(guó)憲法則規(guī)定，美國(guó)的州和地方政府有著實(shí)質(zhì)上的自主權(quán)，只要不違反聯(lián)邦憲法和本州有關(guān)法律，可以自主選擇他們的稅收結(jié)構(gòu)。稅率、稅基和各項(xiàng)收費(fèi)可以不經(jīng)過聯(lián)邦政府的批準(zhǔn)，由各州確定。   在采取單一制的國(guó)家，除了國(guó)家《憲法》相關(guān)條款確認(rèn)地方財(cái)政自主性之外，一般還輔之以《地方自治法》或《地方分權(quán)法》等配套法律制度。例如日本《憲法》第八章第92條列明，“有關(guān)地方公共團(tuán)體的組織及運(yùn)營(yíng)事項(xiàng)，由法律基于地方自治的本意規(guī)定”［2］，圍繞憲法日本于1947年開始陸續(xù)頒布了《地方自治法》、《地方財(cái)政法》、《地方稅法》，明確了地方政府在稅源與財(cái)源上的自主性。   法國(guó)自上個(gè)世紀(jì)80年代進(jìn)行地方分權(quán)改革以來，中央權(quán)力不斷向地方轉(zhuǎn)移，增強(qiáng)了地方的行政和財(cái)政自主性，為了鞏固分權(quán)成果，法國(guó)于2003年圍繞地方分權(quán)問題對(duì)憲法進(jìn)行了修訂，明確規(guī)定了地方自治的財(cái)政保障，“2003憲法第72－2條規(guī)定：領(lǐng)土單位享有可依法律規(guī)定條件自由支配的收入”，72－3條規(guī)定：“對(duì)于每一類領(lǐng)土單位，稅收收入和其他自有收入代表其全部收入的決定性的一部分”。［3］   2．地方財(cái)政制度設(shè)計(jì)上的誤區(qū)———過分追求事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配，而忽視財(cái)力轉(zhuǎn)移制度   圍繞國(guó)家財(cái)政制度安排長(zhǎng)久存在一個(gè)值得省思的誤區(qū)，直覺上往往認(rèn)為聯(lián)邦制意味著高度的地方分權(quán)，而單一制則意味著中央集權(quán)，［4］由此推想國(guó)家財(cái)政權(quán)力配置格局也是如此，即聯(lián)邦制國(guó)家的地方的財(cái)權(quán)自主性較大，而單一制國(guó)家即便實(shí)行地方自治，但是在財(cái)政格局安排中的地方政府的財(cái)政自主性會(huì)比較低。但結(jié)合兩種國(guó)家體制在財(cái)權(quán)安排上的實(shí)際效果看不盡如直覺一般準(zhǔn)確，實(shí)踐中無論是采取聯(lián)邦制或單一制國(guó)家的中央政府都集中了國(guó)家財(cái)源的較大部分。［5］   換言之往往直覺上認(rèn)為事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配關(guān)系比較好的聯(lián)邦制國(guó)家的地方政府的財(cái)政自主性不如想象中那樣充分，這體現(xiàn)了財(cái)政分權(quán)模式中非對(duì)稱性。非對(duì)稱型財(cái)政分權(quán)模式是指一國(guó)在劃分財(cái)政權(quán)限時(shí)，財(cái)權(quán)與事權(quán)并不是完全匹配，或者匹配程度較低，財(cái)政收益權(quán)更多集中在中央政府的模式。這種模式的典型特征是，財(cái)政支出責(zé)任和財(cái)政收益權(quán)劃分不是完全匹配財(cái)政收益權(quán)和財(cái)政立法權(quán)也不是完全相適應(yīng)，享有財(cái)政收益權(quán)并不表明自然享有財(cái)政立法權(quán)，大部分財(cái)政立法權(quán)由中央政府享有在財(cái)政收益權(quán)的劃分上多采用共享稅的方式存在比較大規(guī)模的以均等化為目的的政府間轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)移支付。［6］   客觀上在聯(lián)邦制或單一制的國(guó)家都存在著極為完備的中央與地方間的大規(guī)模的財(cái)力轉(zhuǎn)移機(jī)制，財(cái)力轉(zhuǎn)移機(jī)制的存在客觀上是對(duì)非對(duì)稱型財(cái)政分權(quán)的必要修正。事實(shí)上，財(cái)政的問題從來不是一個(gè)純粹的經(jīng)濟(jì)問題而能夠依靠市場(chǎng)機(jī)制就可以得到解決，即使公共選擇學(xué)派進(jìn)一步將其闡釋為公共產(chǎn)品的分類及其提供的有關(guān)理論，并以之去研究或分析中央與地方政府之間的事權(quán)分工與財(cái)權(quán)分配頗具解釋力。但在現(xiàn)實(shí)中思考國(guó)家制度層面的事權(quán)與財(cái)權(quán)的關(guān)系問題時(shí)，不能過于理想化，否則就很難理解現(xiàn)實(shí)中刻意安排的財(cái)政權(quán)力的非對(duì)稱配置，由于非對(duì)稱的財(cái)政型分權(quán)設(shè)計(jì)即體現(xiàn)了中央與地方在非市場(chǎng)化公共產(chǎn)品提供上的事權(quán)與財(cái)權(quán)的安排，同時(shí)也滲透著一種刻意的政治意圖，②因此理解中央與地方財(cái)政關(guān)系就不應(yīng)過分強(qiáng)調(diào)前者的合理性，而忽視后者重要性。   3．財(cái)力轉(zhuǎn)移機(jī)制能否成為一條可期的新途徑？   鑒于上述直覺與實(shí)踐的偏差，對(duì)于如何破解當(dāng)前我國(guó)地方財(cái)政體制的困局，多數(shù)學(xué)者仍堅(jiān)持走事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的思路，還沒有完全接受非對(duì)稱型的財(cái)政分權(quán)也是一條出路，沒有完全領(lǐng)會(huì)中央近年來一系列財(cái)稅體制改革的意圖，為此，有學(xué)者結(jié)合當(dāng)前我國(guó)財(cái)稅體制現(xiàn)狀提出了一個(gè)以時(shí)間換空間的思路，“完善財(cái)稅體制”，不能僅僅看財(cái)權(quán)與事權(quán)，要從事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力三個(gè)要素考慮。財(cái)政體制的完善可以形成六種不同的組合，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)完善財(cái)政體制，實(shí)際上是在事權(quán)、財(cái)權(quán)基本不動(dòng)的情況，對(duì)財(cái)力這個(gè)要素進(jìn)行調(diào)整。所以現(xiàn)在解決我國(guó)省以下的基層財(cái)政困難問題上，主要是通過財(cái)力這個(gè)要素調(diào)整，來緩解目前的這種狀況。除了財(cái)力的調(diào)整當(dāng)然也可以通過事權(quán)和財(cái)權(quán)的調(diào)整來解決。但要考慮中國(guó)的國(guó)情，不能想象一個(gè)非常完美的、一成不變的財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分來套到中國(guó)的頭上。現(xiàn)在最主要的問題就是財(cái)權(quán)、事權(quán)、財(cái)力三要素的組合不確定性。要把這三要素基本上穩(wěn)定下來，才能進(jìn)一步緩解目前的狀況。應(yīng)該更多的強(qiáng)調(diào)財(cái)力與事權(quán)的匹配，而不是過分追求財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配。做到這一點(diǎn)，基層財(cái)政困難的問題基本上就可以緩解了，公共服務(wù)均等化的問題就基本實(shí)現(xiàn)了。［7］#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#   出于務(wù)實(shí)的考慮，筆者基本贊同上述觀點(diǎn)，但在后文中也將指出該觀點(diǎn)的局限性。   二、現(xiàn)階段我國(guó)財(cái)稅體制改革中劃清事權(quán)與財(cái)權(quán)關(guān)系的艱巨性   多數(shù)學(xué)者認(rèn)為我國(guó)財(cái)政體制的建構(gòu)或地方財(cái)政自主性的制度實(shí)現(xiàn)只有一條進(jìn)路，即事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配，而所謂財(cái)力的平衡機(jī)制不過處于從屬地位。作為理論的探討筆者并不否認(rèn)其合理性，然而理性的設(shè)想在轉(zhuǎn)換為實(shí)踐的過程中的背景性因素不能忽略，必須考慮制度內(nèi)、外部存在的約束條件，這些變量決定了理想與現(xiàn)實(shí)間的距離有多大，有時(shí)也決定了制度變革的切入點(diǎn)———變革從阻力最小的環(huán)節(jié)開始。   1．事權(quán)劃分同民主機(jī)制的相關(guān)性   一直以來學(xué)者試圖從理論上尋求中央與地方事權(quán)劃分的各種方案，在權(quán)力劃分上聯(lián)邦制國(guó)家與單一制國(guó)家并不完全一致，聯(lián)邦制國(guó)家的中央與聯(lián)邦成員權(quán)力的劃分更接近主權(quán)之間的劃分③，而單一制國(guó)家則較為符合傳來說的特點(diǎn)，即所有的權(quán)力均淵源于國(guó)家，地方公共團(tuán)體的自治不是固有的，而是從國(guó)家傳來的，由國(guó)家將權(quán)力委任給地方公共團(tuán)體后形成自治權(quán)④。   由是觀之，中國(guó)如果尋求法治化意義上的地方分權(quán)，似乎應(yīng)該選擇類似單一制國(guó)家的分權(quán)立法模式。從新中國(guó)建國(guó)后60年的歷史看不乏各種社會(huì)背景下的分權(quán)實(shí)驗(yàn)，然而中國(guó)始終不能在法律層面構(gòu)造出類似于法、日等單一制國(guó)家的較為規(guī)范的地方分權(quán)制度，這的確是難以回答的問題，也許在根本上這同中國(guó)社會(huì)的民主化進(jìn)程有著深刻的聯(lián)系。不論是聯(lián)邦制國(guó)家還是單一制國(guó)家，在國(guó)家體制中均首推民主原則，中國(guó)在憲法中也確認(rèn)了人民民主的原則。然而民主原則在實(shí)際操作層面應(yīng)當(dāng)能同分權(quán)機(jī)制銜接起來，即一方面民主機(jī)制的體現(xiàn)應(yīng)當(dāng)是有層次性的；另一方面于不同層面、地域的民意的表達(dá)還需要有具體的載體。如果說一國(guó)全體公民的主流民意表達(dá)決定了中央權(quán)力來源的至上性，那么區(qū)域性、地方性的居民的集體意識(shí)的反映是否能夠構(gòu)成國(guó)家地方性事務(wù)自主性權(quán)力的來源？當(dāng)然這首先需要國(guó)家法律承認(rèn)的認(rèn)可，承認(rèn)代表地方居民意志的地方權(quán)力單位的合法性，如果能做到這一點(diǎn)，其實(shí)在中國(guó)實(shí)行法治化的地方分權(quán)在實(shí)踐中并不復(fù)雜。   結(jié)合我國(guó)憲法和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定，中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則，中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。但從實(shí)踐看，由于我國(guó)民主制度還有待完善，在中央與地方職權(quán)劃分上中央的集權(quán)特征極為突出。   而中央政府經(jīng)憲法的概括授權(quán)擁有管理國(guó)家公共事務(wù)至上權(quán)力，而地方政府在與中央政府的分工上既缺乏國(guó)家層面的法律依據(jù)、又缺乏地方權(quán)力機(jī)關(guān)的具體支持，地方服從中央就成為了權(quán)力運(yùn)行的單一方式。對(duì)于這種狀況，盡管其在合理性、妥當(dāng)性上備受質(zhì)疑，但從權(quán)力來源上講是合法的。除非中央真的有意愿引進(jìn)一些地方權(quán)力的穩(wěn)定因素，并自上而下的推動(dòng)規(guī)范的法律分權(quán)，否則地方政府很難抗拒來自中央的要求。   2．財(cái)權(quán)的依存關(guān)系：地方財(cái)政自主性與稅權(quán)的相關(guān)性   如上節(jié)所言，我國(guó)中央與地方之間的法治化分權(quán)短期內(nèi)還難以實(shí)現(xiàn)，因此從匹配事權(quán)的角度去探討財(cái)權(quán)的劃分似乎意義不大，但財(cái)權(quán)本身仍是值得研究的，同時(shí)財(cái)權(quán)問題具有一定的獨(dú)立性。在不考慮事權(quán)的前提下，如僅從中央與地方之間的財(cái)權(quán)劃分上有多種模式。由于絕對(duì)的中央集權(quán)與絕對(duì)的地方分權(quán)在現(xiàn)實(shí)中極為罕見，因此實(shí)踐上中央與地方的財(cái)權(quán)劃分或是以相對(duì)獨(dú)立為原則，或是以相對(duì)集中為原則，由此形成中央與地方在不同程度上的財(cái)政依存關(guān)系。中央與地方的財(cái)政依存關(guān)系可以通過各自的自有財(cái)源的來源及其保障機(jī)制得到一定程度的反映。由于現(xiàn)代國(guó)家基本上都是“租稅國(guó)家”，因此國(guó)家的財(cái)政收入主要都是通過各種稅收制度安排及得以實(shí)現(xiàn)，“稅權(quán)”的歸屬對(duì)于各級(jí)政府的財(cái)政自主性至關(guān)重要。   例如美國(guó)憲法則定，“美國(guó)州和地方政府有著實(shí)質(zhì)上的自主權(quán)，只要不違反聯(lián)邦憲法和本州有關(guān)法律，他們可以自主選擇他們的稅收結(jié)構(gòu)。稅率、稅基和各項(xiàng)收費(fèi)可以不經(jīng)過聯(lián)邦政府的批準(zhǔn)，由各州確定。”德國(guó)《基本法》中明確了中央與地方的財(cái)政依存關(guān)系，德國(guó)稅收立法權(quán)大部分集中在聯(lián)邦，地方政府僅有權(quán)決定某些地方性稅種的開征、停征、減免稅優(yōu)惠政策等。一些較大稅種的開征或停征及其征稅對(duì)象、稅收分配都是由聯(lián)邦的財(cái)政部提出議案，征求各州意見，呈聯(lián)邦議會(huì)審議確定統(tǒng)一立法。這些出自《基本法》的規(guī)定確保了全國(guó)稅法和稅制的統(tǒng)一性。   因此德國(guó)的分稅制既體現(xiàn)了分權(quán)自主管理的聯(lián)邦政體特點(diǎn)，又保持了權(quán)聯(lián)邦范圍內(nèi)財(cái)政管理一定程度上的集中統(tǒng)一。⑤   《日本憲法》為地方公共團(tuán)體的財(cái)政自治提供了依據(jù)，憲法第八章地方自治篇第94條規(guī)定“地方公共團(tuán)體有管理財(cái)產(chǎn)、處理事務(wù)以及執(zhí)行行政的權(quán)能，得在法律范圍內(nèi)制定條例。”為了確保中央財(cái)政的主導(dǎo)地位和在宏觀調(diào)控中的重要作用，日本政府間稅收權(quán)限劃分實(shí)行中央集權(quán)制。地方政府在征收《地方稅法》列舉以外的稅種時(shí)，必須得到中央政府的許可，否則不得開征；同時(shí)對(duì)于地方稅稅率中央也給予適當(dāng)?shù)南拗疲?guī)定地方政府不能單獨(dú)確定稅率，中央政府有權(quán)控制稅率的上限，并且還規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)稅率。⑥   法國(guó)從上世紀(jì)80年代開始了地方分權(quán)的改革，但是在政府間稅權(quán)與稅收的劃分方面仍體現(xiàn)著明顯的中央集權(quán)特征。在稅權(quán)方面，稅收立法權(quán)由中央統(tǒng)一行使，征稅權(quán)和稅額分配權(quán)都由中央政府行使，地方政府在法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)對(duì)本級(jí)政府的稅種享有征收權(quán)及適當(dāng)?shù)亩惵收{(diào)整權(quán)、稅收減免權(quán)。（市鎮(zhèn)、省和大區(qū)議會(huì)雖然不能決定本地區(qū)地方稅的計(jì)稅依據(jù)，但是他們有權(quán)直接決定本地區(qū)地方稅的稅率，只要不超過議會(huì)規(guī)定稅率的2倍或2．5倍即可）在中央授權(quán)范圍內(nèi)，地方政府可以開征某些稅種。在稅種劃分上，中央與地方實(shí)行徹底的分稅制，稅源劃分清楚，中央與地方之間沒有共享稅，在征收管理上也分設(shè)兩套征收機(jī)構(gòu)分別征稅。［8］#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#   由上文觀之，在法律層面界定稅權(quán)是體現(xiàn)地方財(cái)政自主性的重要表現(xiàn)。我國(guó)稅權(quán)也高度集中于中央，地方基本沒有稅收立法權(quán)⑦（但今年上海和重慶的房產(chǎn)稅試點(diǎn)應(yīng)引起關(guān)注）。⑧   從我國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)看共有19個(gè)稅種，主體稅種集中于增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)與個(gè)人所得稅，其他所謂的地方稅種相對(duì)占財(cái)政收入比重較小，如果參照西方國(guó)家財(cái)政分權(quán)方式的做法，以地方稅收入由地方獨(dú)享體現(xiàn)地方財(cái)政的自主性（上述國(guó)家的稅種一般在40至50個(gè)左右），這僅從稅源本身的充足性看也不現(xiàn)實(shí)。實(shí)際上在現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)下我國(guó)難以用稅種收入的專屬性來體現(xiàn)地方財(cái)政的自主性。如果在我國(guó)推行一級(jí)政府一級(jí)稅權(quán)的徹底分權(quán)，實(shí)際的方案只能是將目前中央的固定收入稅種構(gòu)造成共享稅，然而如果地方與中央沒有相對(duì)獨(dú)立的稅種作為財(cái)政收入來源也就意味著“分稅制”⑨降格成“分錢制”，這不符合“分稅制”的基本內(nèi)涵。如果要堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)形式上的分稅制，主要應(yīng)考慮重構(gòu)我國(guó)的稅制體系；另一方面，也可考慮對(duì)我們行政區(qū)劃進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆只亟M，例如壓縮和淡化地一級(jí)財(cái)政行政單元，甚至是未來增加省級(jí)行政區(qū)域。但這些考慮都需要一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間跨度，而目前中國(guó)地方財(cái)政的困境需要迅速的改觀，由此在財(cái)力平衡機(jī)制上想辦法或許是相對(duì)便捷的選擇，但財(cái)力平衡機(jī)制也有其局限性。   三、財(cái)力平衡機(jī)制的現(xiàn)實(shí)性與局限性   由于不同國(guó)家不同地方的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，以及中央宏觀調(diào)控或政治意圖的考慮，大多數(shù)國(guó)家在中央與地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配上往往采取非對(duì)稱分權(quán)的方式，既然制度設(shè)計(jì)中地方政府掌控的資源就不足以實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收支平衡（但地方自主性的財(cái)源應(yīng)當(dāng)占較大比重），因此需要建立財(cái)力平衡機(jī)制以補(bǔ)充地方可支配財(cái)政資源的不足，不同形式的財(cái)政資源轉(zhuǎn)移制度是常見的形式。   1．國(guó)外財(cái)力轉(zhuǎn)移機(jī)制的一般模式   例如美國(guó)中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重較高，聯(lián)邦向州和地方政府的撥款占聯(lián)邦財(cái)政總支出的比重在20％左右。轉(zhuǎn)移支付的形式主要有一般性轉(zhuǎn)移支付（無條件撥款）和特殊性轉(zhuǎn)移支付（專項(xiàng)補(bǔ)助），其中絕大部分是專項(xiàng)撥款，即聯(lián)邦政府規(guī)定資金的用途。與一些國(guó)家的均等化體制不同，美國(guó)聯(lián)邦轉(zhuǎn)移支付的主要目標(biāo)是保證各地實(shí)際達(dá)到一定質(zhì)量和水準(zhǔn)的公共服務(wù)，而不僅僅保證各地達(dá)到一定的財(cái)政收入。通過專項(xiàng)補(bǔ)助可以有效實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦政府的意圖。   美國(guó)幾乎所有的轉(zhuǎn)移支付都是通過立法的形式確定下來，聯(lián)邦政府在計(jì)算具體撥款額度時(shí)，按照國(guó)會(huì)通過的法案所確定的公式，參照州和地方的人均收入、城市人口規(guī)模、稅收征收狀況等因素進(jìn)行計(jì)算確定。德國(guó)聯(lián)邦對(duì)州的轉(zhuǎn)移支付主要有：（1）稅收共享。   德國(guó)幾乎所有的主要稅種都實(shí)行聯(lián)邦和州共享，這些共享稅約占全國(guó)財(cái)政收入的2／3；（2）對(duì)貧困州設(shè)立專門的補(bǔ)充撥款；（3）對(duì)某些規(guī)模小或擁有重要港口的州實(shí)行返還性轉(zhuǎn)移支付；（4）對(duì)有些屬于州和地方事權(quán)范圍的重要支出和投資項(xiàng)目撥款；（5）在完成聯(lián)邦和州的共同任務(wù)時(shí)，向州提供財(cái)政資助。另外，德國(guó)的州際轉(zhuǎn)移支付獨(dú)具特色，主要通過兩種方式實(shí)現(xiàn)：（1）增值稅共享。增值稅征收上來后，由州分享的部分中，25％按各州經(jīng)濟(jì)能力分配，75％按各州的人口進(jìn)行分配，真正體現(xiàn)“均等化”原則；（2）富裕的州直接向貧困的州進(jìn)行資金橫向轉(zhuǎn)移。［9］日本財(cái)力高度集中于中央。中央政府掌握全國(guó)財(cái)政收入的三分之二左右，而它的直接支出僅約為全國(guó)財(cái)政總支出的三分之一。中央財(cái)政收入的一半向地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，日本的轉(zhuǎn)移支付主要有三種類型：（1）地方交付稅。它的實(shí)質(zhì)是一種稅收分享制度，作為一種均等化轉(zhuǎn)移支付，由中央直接向兩級(jí)地方政府分配。（2）國(guó)庫(kù)補(bǔ)助金。國(guó)庫(kù)補(bǔ)助金的撥款項(xiàng)目幾乎覆蓋了所有地方政府的活動(dòng)，對(duì)每種符合條件的地方支出項(xiàng)目，中央政府以規(guī)定的每種項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)成本為依據(jù)，補(bǔ)貼一定的百分比。（3）地方讓與稅。它是中央征收的幾種稅按一定標(biāo)準(zhǔn)讓與地方的稅款。與地方交付稅不同的是，它不屬于均等化轉(zhuǎn)移支付，一般按一定的客觀條件分配，如地方道路讓與稅原則上按道路的長(zhǎng)短、面積等標(biāo)準(zhǔn)分配，且中央政府規(guī)定資金的用途。法國(guó)中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的補(bǔ)助形式有兩種：一是一般性補(bǔ)助，是不附加條件的財(cái)力轉(zhuǎn)移，可由地方政府自主安排。這種補(bǔ)助金一般是按市鎮(zhèn)人口的比例進(jìn)行分配的，人口多的地區(qū)得到的補(bǔ)助金就越多。另一種是專項(xiàng)補(bǔ)助金，它是針對(duì)地方的專項(xiàng)工程給予的補(bǔ)助，例如地方修建學(xué)校、鐵路等公共設(shè)施可以得到中央財(cái)政的補(bǔ)助。   2．對(duì)我國(guó)現(xiàn)行財(cái)力平衡制度效果不彰的補(bǔ)救———財(cái)政管理體制的“補(bǔ)丁化”   1994年分稅制改革后，中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系呈現(xiàn)出非對(duì)稱性分權(quán)的特征。對(duì)非對(duì)稱性分權(quán)的矯正并不是簡(jiǎn)單地走向政府間的對(duì)稱性分權(quán)，而應(yīng)通過財(cái)力調(diào)整機(jī)制完善，積極完善財(cái)政轉(zhuǎn)移制度制度，逐步摸索政府間事權(quán)的劃分，進(jìn)而在完善稅制的基礎(chǔ)上合理調(diào)整稅權(quán)，以最終實(shí)現(xiàn)促進(jìn)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。［10］但結(jié)合實(shí)踐看，與1994年分稅制改革同步實(shí)施的政府財(cái)力轉(zhuǎn)移機(jī)制的效果并不理想，“中央財(cái)政蒸蒸日上，省級(jí)財(cái)政喜氣洋洋，市級(jí)財(cái)政穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)，縣級(jí)財(cái)政哭爹喊娘，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政精精光光”，［11］這是民間對(duì)各級(jí)政府財(cái)政狀況的描述。基層政府所擁有的財(cái)力伴隨其在行政權(quán)力層級(jí)中的位階而逐漸衰弱。根據(jù)筆者的體會(huì)，近年來中央財(cái)政增收幅度雖然很大，但其可支配的平衡性財(cái)力并不像想象中那樣大，其中很大一部分以稅收返還形式交給了地方，在剩余的增加財(cái)力中以各種目的存在的一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也回流給地方，但這些資金的利用效果其實(shí)很難判斷，中央財(cái)政的收入比重雖然增加了，但實(shí)際真正能用來做事的財(cái)力同樣很有限，由此應(yīng)堅(jiān)持進(jìn)一步提升中央財(cái)政在國(guó)民收入格局中的比重，但應(yīng)當(dāng)結(jié)合財(cái)政健全性的原則，整合各項(xiàng)預(yù)算外與制度外的收入應(yīng)是主要方向。   由于財(cái)力平衡機(jī)制的效果不彰，中央只能重拾行政手段，結(jié)合現(xiàn)階段中央的政策意圖是采取為1994年分稅制“打補(bǔ)丁”的辦法為后續(xù)改革贏得時(shí)間。例如中央在2005年召開的全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作會(huì)議上指出：我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革已進(jìn)入新的階段，下一步要鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，積極穩(wěn)妥推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育、縣鄉(xiāng)財(cái)政體制為主要內(nèi)容的綜合改革試點(diǎn)；具備條件的地方，可推進(jìn)“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的改革試點(diǎn)。“鄉(xiāng)財(cái)縣管”是作為農(nóng)村稅費(fèi)改革的配套措施而提出的，其根本目的在于通過規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支緩解基層財(cái)政困難、鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果。［12］#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#   而當(dāng)縣級(jí)財(cái)政陷入困境后的辦法也只是“再打補(bǔ)丁”，2009年財(cái)政部在《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》，明確提出了省直接管理縣財(cái)政改革的總體目標(biāo)，即2012年底前，力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革。然而這條思路的副作用也將逐步顯現(xiàn)，出于財(cái)政解困目的隔斷現(xiàn)行基層政府之間的財(cái)政關(guān)系不利于發(fā)揮地級(jí)中心城市帶動(dòng)縣級(jí)行政區(qū)域?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略。由此財(cái)政管理體制上移的方式也注定不能走的更遠(yuǎn)，利用外圍制度填補(bǔ)核心制度缺損的辦法終歸是權(quán)宜之計(jì)。   四、對(duì)于紓緩事權(quán)、財(cái)權(quán)與財(cái)力困境的一些共識(shí)   對(duì)于解決中國(guó)地方財(cái)政出現(xiàn)的困境，圍繞事權(quán)、財(cái)權(quán)與財(cái)力機(jī)制的互動(dòng)關(guān)系在學(xué)界與實(shí)務(wù)界中形成了以下共識(shí)。首先，明確上級(jí)對(duì)下級(jí)、中央對(duì)地方政府的財(cái)政平衡責(zé)任。⑩   其次，繼續(xù)探索政府間事權(quán)劃分的途徑。在全面清晰劃分政府事權(quán)不現(xiàn)實(shí)的前提下，可以選擇義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和社保等大宗公共產(chǎn)品的作為試點(diǎn)明確政府責(zé)任，重點(diǎn)是明確中央和地方的共同責(zé)任，明確各自承擔(dān)的比重；   第三，進(jìn)一步完善稅制，建立較為穩(wěn)定的地方稅源，賦予地方政府可靠的財(cái)力。堅(jiān)持中央加強(qiáng)“兩個(gè)比重”的政策，但應(yīng)更多考慮中央層面實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)統(tǒng)一的公共預(yù)算完整性改革，而不是在稅收上繼續(xù)擠壓地方。   第四，加大轉(zhuǎn)移支付的力度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重。轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)保證的應(yīng)該是各地達(dá)到統(tǒng)一要求的最低基本公共服務(wù)水平，而非財(cái)力均等化。   第五，地方財(cái)政支出的規(guī)范化和制度化。這是地方財(cái)政逐步走向公共財(cái)政的關(guān)鍵前提。然而，啟動(dòng)上述五個(gè)方面的任何改革措施并不容易。   結(jié)語(yǔ)   1924年，孫中山在《中國(guó)國(guó)民黨第一次全國(guó)代表大會(huì)宣言》中提出，“關(guān)于中央及地方之權(quán)限，采均權(quán)主義。凡事務(wù)有全國(guó)一致之性質(zhì)者，劃歸中央，有因地制宜之性質(zhì)者，劃歸地方。不偏于中央集權(quán)制或地方分權(quán)制。”［13］然而中央與地方的事權(quán)的劃分看似簡(jiǎn)單，但實(shí)際上相當(dāng)復(fù)雜，絕非憲法幾條規(guī)定就能解決問題。目前除了國(guó)防、外交、貨幣、度量衡、等顯而易見的事項(xiàng)之外，中央權(quán)限范圍并沒有什么定論，即便是聯(lián)邦制國(guó)家的劃分標(biāo)準(zhǔn)也各不相同。隨著近代工業(yè)的發(fā)展，越來越廣泛的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)將人民從不同區(qū)域乃至國(guó)家聯(lián)系到一起，因而越來越多的事務(wù)需要中央政府的統(tǒng)一規(guī)制。無論對(duì)于聯(lián)邦制國(guó)家還是單一制國(guó)家，中央和地方的法律關(guān)系理論都面臨不斷發(fā)展的社會(huì)現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。［14］但無論從哪個(gè)角度思考當(dāng)下中國(guó)之大問題，如何讓權(quán)力服膺于民主精神總會(huì)在某一刻浮上心頭。