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作者：張紅秋 單位：中共三門峽市委黨校

1994年財政體制改革以后,中國地方財政收入快速增長。但與此同時,許多地方縣鄉(xiāng)兩級政府的財政困難卻與日俱增,財政收支矛盾突出,部分縣財政運轉(zhuǎn)困難,工資欠發(fā)普遍化,赤字規(guī)模不斷擴大,實際債務(wù)負擔沉重,財政風險日益膨脹。總之,基層政權(quán)的財政收支矛盾日益尖銳,這種地方財政困難已經(jīng)危及部分地方的社會穩(wěn)定和政府權(quán)威,任其發(fā)展勢必會導(dǎo)致地方財政危機而最終拖曳整個國家財政步入險境。

一、縣鄉(xiāng)財政發(fā)展困境的成因

縣鄉(xiāng)財政發(fā)展困境的形成應(yīng)該說是多種因素綜合作用的結(jié)果,概括起來包括以下幾個方面:

(一)地方經(jīng)濟缺乏可持續(xù)增長的潛力。由于我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大差距,因此我國的縣鄉(xiāng)經(jīng)濟按照其經(jīng)濟類型和經(jīng)濟發(fā)展水平也大體上可以分為三種類型:一是商品經(jīng)濟較發(fā)達的綜合發(fā)展型經(jīng)濟,主要分布于東南沿海地區(qū)。二是有某種資源優(yōu)勢的資源開發(fā)型經(jīng)濟,這種經(jīng)濟在我國各地均有分布,但所占比重不大。三是以種植、養(yǎng)殖為主的農(nóng)業(yè)型經(jīng)濟,我國中西部廣大地區(qū)的縣鄉(xiāng)經(jīng)濟多數(shù)尚屬于這種形態(tài)。從各地財政實力看,凡是縣鄉(xiāng)財政赤字和負債嚴重的地區(qū),大多以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主,總體經(jīng)濟發(fā)展水平較低,稅源較為匱乏,在包干體制下無力支持地方公共事業(yè)發(fā)展需要。因此,解決這些地區(qū)的財政發(fā)展問題成了新時期一項不容忽視的工作任務(wù)。

(二)政府職能轉(zhuǎn)換滯后于財政職能轉(zhuǎn)換。一是政府職能轉(zhuǎn)換的不到位、不徹底,使得政府仍然干了許多不該干的事,增加了地方財政的支出負擔。二是政府機構(gòu)改革不到位、不徹底,機構(gòu)膨脹,人浮于事,使得地方財政仍要承擔過重的機關(guān)運轉(zhuǎn)、人頭經(jīng)費等許多不該支出的項目,并且低效和浪費現(xiàn)象嚴重。三是政府職能履行的不到位、不徹底,該由政府著力推行的諸如事業(yè)單位改革等進展緩慢,使得地方政府仍然要承擔許多不合理的負擔,財政支出結(jié)構(gòu)不合理。可以說,目前政府職能轉(zhuǎn)換滯后已經(jīng)成為財政職能轉(zhuǎn)換最大和最難攻關(guān)的障礙,而要實現(xiàn)財政職能的轉(zhuǎn)換,又必須以政府職能轉(zhuǎn)換為前提。

(三)財政分配關(guān)系沒有理順。一是作為規(guī)范上下級政府間財力分配關(guān)系的分稅制財政管理體制不盡合理,最突出的就是財權(quán)與事權(quán)不對稱。一方面,地方政府的事權(quán)沒有得到有效削減,相反有許多該是上級財政負擔的支出卻轉(zhuǎn)移給下級,如農(nóng)村義務(wù)教育等。另一方面,隨著上級財政宏觀調(diào)控力度的加強和稅制改革的深入,財政收入逐漸被上劃,留給下級的將是些散稅、小稅和增長緩慢的稅種。這種財力的調(diào)整,是社會政治經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的必然。但是在地方財力逐漸被上劃的同時,作為體制的對應(yīng)物,財政轉(zhuǎn)移支付制度沒有相應(yīng)的建立起來,弱化了地方財力,形成了地方財政的收支風險。二是財政與各單位的財力分配關(guān)系沒有很好的理順。改革開放伊始,受調(diào)動單位工作積極性、下放財權(quán)的影響,各單位都可以憑借政府的權(quán)力參與國民經(jīng)濟的初次分配和再分配,形成了政府的一個小財政,自收自支。在市場經(jīng)濟的經(jīng)濟人利益機制的驅(qū)使下,免不了每個單位或多或少的存在著亂收費、亂開支等問題,既擠占了稅基,影響了地方財政收入的征管,也紊亂了社會分配秩序,拉大了國民分配的差距。近兩年,隨著“收繳分離”政策和綜合財政預(yù)算的貫徹落實,這種亂收費、亂分配的現(xiàn)象有所收斂,但并沒有取得徹底成效。“三亂”問題在一定程度上還存在。

(四)政府盲目投資造成大量負債,激化收支矛盾。改革開放后,地方政府掌握了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)權(quán),基于“現(xiàn)代化攀比”的壓力,在財政投融資運行機制不完善的情況下,縣鄉(xiāng)出于發(fā)展經(jīng)濟、壯大財力的良好愿望,按照政府直接投資辦企業(yè)的思路,盲目舉債上項目,興辦各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),但由于在人才、信息、技術(shù)、管理等方面存在不足及市場變化等原因,造成90年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量虧損或倒閉,為地方政府留下了高額債務(wù)。同時,由于現(xiàn)行的干部考核制度過分注重干部的表面政績,忽略了離任審計的制約。同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)達標和“一票否決”活動層出不窮,致使地方領(lǐng)導(dǎo)不顧本地條件大搞“政績工程”、“形象工程”,以至債臺高筑。另外,國家對交通、通訊、能源、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施投資的項目,一般都要求當?shù)刎斦匆欢ū壤涮踪Y金,項目爭取的越多,匹配的資金也越多。但縣鄉(xiāng)政府有時不考慮本地的配套能力,建設(shè)項目多多益善,財政無力承擔時,就向農(nóng)民集資或利用其他借款,財政負擔轉(zhuǎn)變成了農(nóng)民負擔或直接累計為負債。

(五)財政監(jiān)督管理不到位。一方面財政不能統(tǒng)攬政府收支,大量財政資金游離于財政監(jiān)督管理范圍之外,滋生了大量腐敗現(xiàn)象;另一方面,基層單位財務(wù)管理混亂,尤其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級,有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或財政部門崗位職責不清,沒有合格的會計,財務(wù)管理松散,支出缺乏預(yù)算約束,多頭審批,隨意性強,致使財政支出低效,風險加大。

二、新時期縣鄉(xiāng)財政改革的指導(dǎo)思想

如何看待縣鄉(xiāng)財政當前的困境及影響,將直接關(guān)系到采取什么立場和方式處理問題,進而影響實踐效果。

(一)糾正錯誤認識、樹立正確立場。當前,有些人對縣鄉(xiāng)財政問題有一些錯誤認識,或者認為縣鄉(xiāng)財政的問題只是縣鄉(xiāng)的問題,與己無關(guān);或者認為縣鄉(xiāng)目前存在的問題影響不大,不必大驚小怪;或者將縣鄉(xiāng)存在問題的原因看做是收支矛盾的問題,將原因都歸咎于經(jīng)濟發(fā)展上,認為經(jīng)濟發(fā)展上去了這些問題會自然而然的解決。這三種認識都是錯誤的。首先,縣鄉(xiāng)財政的問題不僅是縣鄉(xiāng)的問題,也是各級政府的問題,是全國的問題,縣鄉(xiāng)財政不好,會在一定程度上動搖政府的行政基礎(chǔ)和能力。其次,如果個別的縣鄉(xiāng)財政出現(xiàn)問題還可以歸咎于地方的努力不夠,那么全國大面積存在縣鄉(xiāng)財政困境就只能證明發(fā)展戰(zhàn)略和制度設(shè)計需要作一定的調(diào)整,因為縣鄉(xiāng)財政的問題不只是收支數(shù)量的問題,還涉及到我國農(nóng)村的發(fā)展前景和占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民的切身利益,進而關(guān)系到我國現(xiàn)代化能否全面實現(xiàn),小康建設(shè)能否順利推進。

(二)站在政府工作的高度認識問題。當前縣鄉(xiāng)財政存在的問題,從其本質(zhì)上講,反映的是縣鄉(xiāng)政府的困境,是政府之間及政府與社會經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系處理出現(xiàn)了失衡,財政只不過是這種矛盾的一個突出表現(xiàn)。因此,處理當前的縣鄉(xiāng)財政問題不能僅僅局限在財政領(lǐng)域,尤其不能局限在舊有的財政思維中,要站在政府的角度分析問題,要從當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展對公共物品需求的角度認識問題,以此找出問題的源頭所在。

(三)用正確的理論指導(dǎo)改革和建設(shè)。在當前國家改革發(fā)展的關(guān)鍵時期,面對縣鄉(xiāng)財政脫困這樣一個錯綜復(fù)雜的矛盾體和前所未有的新形勢、新規(guī)則,在改革的過程當中,一定要樹立系統(tǒng)的改革發(fā)展觀,加強調(diào)查研究,全面掌握現(xiàn)實情況,并用科學的理論和方法(如公共財政理論和辯證法)進行分析,以科學的理論規(guī)劃改革和指導(dǎo)工作,防止經(jīng)驗主義和片面思維。尤其在縣鄉(xiāng)這一級,干部的理論修養(yǎng)較為薄弱,傳統(tǒng)思維方式較為頑固,一定要依靠科學的理論做好思想工作,減少改革阻力,并在科學規(guī)劃的基礎(chǔ)上指導(dǎo)工作有條不紊的展開。#p#分頁標題#e#

(四)在科學規(guī)劃下逐步推進。扭轉(zhuǎn)縣鄉(xiāng)財政困境是一個系統(tǒng)工程,是各項改革和建設(shè)措施的綜合體,這些措施針對的是不同層次的問題,有些是治標的,有些是治本的,有些解決的是共性問題,有些解決的是個性問題。在改革過程中,對這些舉措的地位、作用和相互聯(lián)系要有一個客觀的認識。在改革中要科學規(guī)劃,系統(tǒng)運作,分步推進,注重實效,不僅要求治標,而且要求治本,不僅要求解決局部問題,而且要求有利于整體矛盾的緩解。同時,要認識到整個問題的解決需要一個過程,需要在治本指導(dǎo)下有原則、有針對性地治標,在循序漸進的治標中逐步治本,不能幻想一蹴而就和單項突破,不能脫離實際盲目推進改革或為改革而改革,造成現(xiàn)有問題的反彈。

(五)既講求科學性又講求改革技巧。縣鄉(xiāng)財政改革是一項復(fù)雜而敏感的工作,其中會涉及到很多部門和個人的利益,會遇到這樣那樣的抵制和阻撓,這也是由此項改革的內(nèi)容和性質(zhì)決定的。因此,在改革推進過程中,要強調(diào)實踐效果,講求改革技巧,科學分析矛盾,找好改革的突破點和時機,掌握改革的主導(dǎo)權(quán)。不能認為改革方案正確就一定能得到所有人的有效貫徹,不會走樣。要拋棄機會主義,做好各種準備,不能沽名釣譽,貪大求全。要排除雜念,堅定信心,通過扎扎實實的努力推進各項改革措施有效落實,收到實效。

三、縣鄉(xiāng)財政走出發(fā)展困境的對策

(一)科學調(diào)整縣鄉(xiāng)財政管理架構(gòu)。由于我國存在地方行政層次過多和各級政府包攬過多的問題,所以,在經(jīng)濟不發(fā)達,財力不足的條件下,靠簡單的“修補”措施一方面難于將財力在各級政府之間有效配置,同時也存在財力不足與行政機構(gòu)開支龐大之間的尖銳矛盾,縣鄉(xiāng)財政的困境也就難以有效改觀,所以迫切需要研究和探討政府層次框架調(diào)整的新思路,從制度上為減輕社會負擔、繁榮市場經(jīng)濟創(chuàng)造條件。

(二)進一步明確縣鄉(xiāng)財政職能。首先,要按照公共財政原則,將職能重點調(diào)整到增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和滿足公共基本需要上來,結(jié)合不同的政府級次和不同的經(jīng)濟發(fā)展階段的特點,對財政職能進行實事求是的界定和調(diào)整,以解決當前財政職能分布中普遍存在的“越位”、“缺位”問題。其次,要將各級政府承擔的職能進行細化,以利于操作和考核。

(三)全面完善地方財政管理體制。1•推進地方分稅制改革。按照財權(quán)、事權(quán)相統(tǒng)一的原則,合理界定地方各級收支范圍。在地方事權(quán)調(diào)整方面,應(yīng)以縣級為重點完善的級次。在縣與上一級政府劃分職能時,公共物品供給職能應(yīng)盡量下放到縣,由其負責轄區(qū)內(nèi)的事務(wù),以利充分發(fā)揮縣級政府處于基礎(chǔ)性地位的有利條件。2•完善轉(zhuǎn)移支付制度,加大轉(zhuǎn)移支付力度。首先,要結(jié)合當前地方財政事權(quán)與財權(quán)搭配的失衡狀況,在調(diào)整事權(quán)財權(quán)配置格局的基礎(chǔ)上,加大對基層財政轉(zhuǎn)移支付的力度,以滿足地方基本公共物品供給需要。其次,要針對當前地方政府轉(zhuǎn)移支付運作中存在的不足,以科學化、規(guī)范化、法制化、公正化、透明化為改革原則逐步對財政轉(zhuǎn)移支付制度加以完善,用開列標準收支的“因素法”代替現(xiàn)存的“基數(shù)法”,選擇適當?shù)霓D(zhuǎn)移支付方式和辦法并加以規(guī)范化、法制化。

(四)深化改革,規(guī)范財經(jīng)秩序。1•大力精簡財政供養(yǎng)人口,遏制和削減行政經(jīng)費的擴張。要結(jié)合政府職能調(diào)整和機構(gòu)改革,大力壓縮財政供養(yǎng)人口,改變目前基層政府機構(gòu)膨脹、人浮于事的局面,減輕財政負擔。2•推行綜合預(yù)算。按照財政統(tǒng)攬政府性收支的原則,在縣鄉(xiāng)兩級把各項財政收入、各部門收取的各項行政事業(yè)性收費、各項管理費、自籌資金和統(tǒng)籌資金以及其他未納入預(yù)算管理的財政性資金統(tǒng)一納入縣鄉(xiāng)綜合預(yù)算管理范圍,采取統(tǒng)一支出標準、統(tǒng)一核算口徑、統(tǒng)一安排資金的方法,管好預(yù)算內(nèi)外資金,解決“三權(quán)”歸屬問題。3•創(chuàng)新財政支出方式。在縣級財政積極推行集中支付、政府采購、部門預(yù)算、零基預(yù)算、支出效益“成本考核”等項改革,全面規(guī)范財政分配秩序,提高財政支出效率。4•強化預(yù)算約束,實現(xiàn)依法理財。完善民主決策制度和程序,預(yù)算一旦通過,執(zhí)行中不經(jīng)人代會研究同意,不得隨意開增支減收之口,增強預(yù)算剛性,維護預(yù)算法律效力。

(五)加強管理,緩解收支矛盾。1•強化收入管理。縣鄉(xiāng)政府和財稅部門要全面掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅源情況,將稅源的階段性普查與經(jīng)常性調(diào)查形成制度,增加工作的主動性,逐步降低稅收成本;建立財稅部門聯(lián)席會議制度,落實組織收入目標責任制,及時研究解決問題,確保財政收入全面完成和及時入庫;建立稅收征管網(wǎng)絡(luò)和護稅組織,防止收入流失。2•嚴格支出管理,確保重點支出。一方面在縣級推行部門預(yù)算和零基預(yù)算,提高財政支出的規(guī)范性和科學性。另一方面,縣鄉(xiāng)財政支出,首先要保證的是國家公教人員工資的全額發(fā)放。當年新增財力首先用于個人新增補貼部分的開支和消化工資性欠賬。其次是保證國家機關(guān)運轉(zhuǎn)的最低需要。然后是創(chuàng)造條件逐步增加社會保障、農(nóng)業(yè)、科技、教育、環(huán)保等重點支出。3•立足地方實際,明確財政投資范圍,構(gòu)建全新的地方財政投融資體制,實行民主決策,防止在推進工業(yè)化過程中形成新的地方政府欠賬。此外,要轉(zhuǎn)換鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前的“以支定收”觀念,實行“以收定支”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)赤字與負債的一個重要原因是,有些領(lǐng)導(dǎo)喜好“以支定收”,經(jīng)常突破經(jīng)營性收入限制,造成赤字和債務(wù),甚至肆意加重農(nóng)民負擔。一般來說,基層政府擁有的資源有限、回旋余地不大,因此更應(yīng)該遵循謹慎財政原則。