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作者：陳加 單位：南京市玄武區(qū)財政結(jié)算中心
最早關(guān)于“街道財政”概念的提出及理論敘述，要追溯到上世紀(jì)八十年代初的貴州省貴陽市云巖區(qū)，該區(qū)在1983年率先建立城市街道財政；此后陜西省西安市、北京市東城區(qū)也相繼試點(diǎn)；九十年代后，把街道視為一級準(zhǔn)政府、在街道實施區(qū)街財政體制的做法，在全國各地迅速鋪開。筆者所在的南京市也在上世紀(jì)九十年代開始在街道實行區(qū)街財政體制。那么是什么原因創(chuàng)造了街道財政，并給予它如此強(qiáng)大而茂盛的生命力呢？
首先，街道職能的不斷擴(kuò)展直接推動了街道財政的產(chǎn)生。街道辦事處，在三十多年的改革開放過程中，它的性質(zhì)、職能和作用發(fā)生了巨大變化，客觀上提出了建立街道財政的要求。1954年國務(wù)院頒布的《城市街道辦事處組織條例》規(guī)定，設(shè)立街道辦事處的目的是“為了加強(qiáng)城市的居民工作，密切政府和居民的聯(lián)系”；性質(zhì)是“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民委員會的派出機(jī)關(guān)”；基本任務(wù)是“辦理市、市轄區(qū)的人民委員會有關(guān)居民工作的交辦事項，指導(dǎo)居民委員會工作，反映居民意見和要求”。但隨著城市和街道經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，轄區(qū)內(nèi)工廠、商店、機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院及人口越來越多，街道構(gòu)成了城市社會中的基層小社會，成為宏觀管理和微觀管理的結(jié)合點(diǎn)，居民和單位對城市的綜合管理和社會服務(wù)的要求也越來越高。為適應(yīng)這一變化，街道辦事處逐步由“純民政型”的職能向基層政權(quán)的綜合管理和社會服務(wù)的職能擴(kuò)展[1]。街道辦事處事權(quán)的不斷擴(kuò)大，產(chǎn)生了對財權(quán)的更多訴求，因此為了實現(xiàn)事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一，街道財政應(yīng)運(yùn)而生。
第二，街道財政的發(fā)展壯大是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。改革開放后，經(jīng)濟(jì)得到迅猛發(fā)展，各種經(jīng)濟(jì)形式并存，企業(yè)無論從數(shù)量上還是實力上都發(fā)生了質(zhì)變。城市作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前沿，在交通、信息、資金、人才等方面的獨(dú)特優(yōu)勢，對企業(yè)來說非常具有吸引力，成為企業(yè)落戶的首選。另一方面，在分稅制改革后，區(qū)政府徹底脫離了財政包干體制，參與稅收分成，發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)、做大財政蛋糕成為區(qū)級政府的核心任務(wù)。為了調(diào)動街道積極性，區(qū)政府將以分稅制為核心的財政體制向街道延伸，充分發(fā)揮街道貼近一線、熟悉情況、分布廣泛的特點(diǎn)。至此，街道逐步區(qū)別于一般的預(yù)算單位，它既像預(yù)算單位一樣需要編制部門預(yù)算，同時又根據(jù)財政體制和區(qū)政府進(jìn)行財力分成，具備了作為一級財政的基本屬性。
第三，街道財政的產(chǎn)生是街道資金管理的需要。隨著街道在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演越來越重要的角色，街道財力也在不斷增長。以筆者所在的南京市玄武區(qū)為例，1998年實行區(qū)街財政體制的第一年，街道財力為690萬元，2010年街道財力達(dá)到2.6億元，街道財力年均增長率達(dá)35％。街道所掌握的財力，從性質(zhì)上看屬于財政資金，但是又不同于普通的預(yù)算單位通過部門預(yù)算管理的財政資金，在財務(wù)管理上也應(yīng)由行政事業(yè)單位的財務(wù)管理模式轉(zhuǎn)為街道財政的管理體制。因此，從加強(qiáng)財政資金管理的要求出發(fā)，建立街道財政也是符合實際需要的。
二、街道財政的發(fā)展變革
街道辦事處職能的演變推動了街道財政的產(chǎn)生，街道財政的每一步發(fā)展與街道職能密不可分。結(jié)合兩者，街道財政的發(fā)展歷程愈加清晰：
（一）上世紀(jì)八十年代初~九十年代街道作為區(qū)級政府的派出機(jī)關(guān)，還是單純的民政型服務(wù)部門，職能單一，經(jīng)費(fèi)有限，中心工作是密切政府與居民的聯(lián)系。街道主要依靠區(qū)級財政的撥款，“有多少錢、辦多少事”，造成了街道對區(qū)級政府的被動依賴，街道只履行對區(qū)財政撥付資金的財務(wù)管理職能，既沒有組織財政收入的積極性，對支出效益也不關(guān)心。因此，這個階段對街道采取的是統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理辦法。
（二）九十年代～分稅制改革以前隨著改革開放的逐步深入，各級政府逐步將工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，區(qū)級政府開始著力做大財政蛋糕。為了調(diào)動街道積極性，區(qū)政府與街道之間建立了區(qū)街財政體制，其指導(dǎo)思想主要概括為：發(fā)揮街道深入基層、覆蓋面廣的優(yōu)勢，全面參與稅源經(jīng)濟(jì)建設(shè)，區(qū)政府與街道之間進(jìn)行稅收分成，多收多得。區(qū)街財政體制的建立，從根本上扭轉(zhuǎn)了街道“等靠要”的思想，極大地調(diào)動了街道生財、理財、聚財?shù)姆e極性。
（三）分稅制改革～至今分稅制改革確立了中央與地方的共享稅種，以及中央和地方各自的固定稅種，為區(qū)街財政體制的進(jìn)一步完善奠定了基礎(chǔ)。同時，隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，企業(yè)行政隸屬關(guān)系逐步被破除，企業(yè)在區(qū)域之間的流動更加頻繁，街道在稅源建設(shè)中服務(wù)的對象不再是區(qū)辦企業(yè)、街道企業(yè)以及個體工商戶，而是轄區(qū)范圍內(nèi)的所有企業(yè)。街道通過優(yōu)化投資環(huán)境、提升城市建設(shè)水平、加強(qiáng)服務(wù)質(zhì)量，大力開展招商引資。因此，這一階段在分稅制和市場經(jīng)濟(jì)的雙重作用下，區(qū)街財政體制的作用得以全部發(fā)揮。
三、街道財政的現(xiàn)狀
街道財政在街道辦事處職能轉(zhuǎn)變的同時應(yīng)運(yùn)而生，促進(jìn)了街道事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一，區(qū)街財政體制則進(jìn)一步把街道財力與區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)在一起，把街道帶入“提高城市管理水平、優(yōu)化投資環(huán)境、增加稅收收入、提高財力加大投入”的良性循環(huán)中來，有利于街道職能的進(jìn)一步發(fā)揮。從大環(huán)境看，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聚集效應(yīng)日益顯現(xiàn)，企業(yè)尤其是大企業(yè)會本著趨利原則向經(jīng)濟(jì)環(huán)境較好的發(fā)達(dá)地區(qū)流動，區(qū)域競爭日益激烈。在這種情況下，大部分城區(qū)是相當(dāng)認(rèn)可街道財政體制在招商引資中所發(fā)揮出來的積極效應(yīng)的，并結(jié)合各自情況和特點(diǎn)，設(shè)計出各種體制，制定相關(guān)激勵辦法，調(diào)動街道協(xié)稅護(hù)稅及發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的積極性[2]。另一方面，街道從財政體制中獲得了實惠，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時提高了自身財力，增強(qiáng)了辦事能力，極大地改善了區(qū)域面貌、提高了城市管理水平，加大了對社會救濟(jì)、文化體育、居民管理等社會事業(yè)發(fā)展的投入。但是，街道財政在運(yùn)行中也暴露出一些問題，需要進(jìn)一步完善：
一是在財政體制的驅(qū)使下，街道為了增強(qiáng)財力過分關(guān)注經(jīng)濟(jì)工作，把招商引資、穩(wěn)固稅源當(dāng)作核心工作來抓，一定程度上忽略了社會保障、城市管理、社區(qū)建設(shè)等其他方面的工作。雖然經(jīng)濟(jì)工作很重要，但那只是手段不是目的，如果把工作重心只放在通過街道財政提高財力上，那就是本末倒置了。
二是由于街道之間資源稟賦不同、功能定位有別，不可能每個街道都是一個經(jīng)濟(jì)中心，都是稅源大戶的聚集地。如果完全根據(jù)財政體制劃分財力，必然導(dǎo)致街道之間財力不均、發(fā)展不平衡，進(jìn)而影響街道其他方面的發(fā)展。#p#分頁標(biāo)題#e#
三是有關(guān)街道財政方面的制度建設(shè)還不到位，街道的財政行為還缺乏有效監(jiān)督。街道的財力逐步增強(qiáng)，一把手手中的權(quán)力也在不斷膨脹。盡管街道也實行部門預(yù)算管理，但是財力卻和稅收任務(wù)掛鉤，財力在滿足部門預(yù)算需要之后，便缺乏監(jiān)督、不受控制。
四、街道財政的發(fā)展趨勢
街道財政是建立在把街道視為一級準(zhǔn)政權(quán)的基礎(chǔ)之上，因此在行政管理體制尚未把街道明確為一級政府的時候，街道財政的存在就必然飽受爭議。雖然關(guān)于街道辦事處地位的法律文件———《城市街道辦事處組織條例》已于2009年6月22日廢止，街道辦事處的行政地位尚無定論，但是街道辦事處作為城市管理中不可缺少的一個層面，已得到政府、社會、居民的基本認(rèn)同，它的發(fā)展絕不會戛然而止，而是在做出選擇之后向著更加科學(xué)、合理、可持續(xù)的方向邁進(jìn)。既然街道財政伴隨街道職能的轉(zhuǎn)變而產(chǎn)生，那么它的出路也必定與街道辦事處的職能定位密不可分。從目前街道處于“一級準(zhǔn)政權(quán)”的尷尬地位來看，街道職能的發(fā)展不是成為一級真正的政權(quán)，就是成為一個職能部門，那么街道財政的發(fā)展路徑也不外乎有兩條：
一是繼續(xù)視街道為準(zhǔn)政權(quán)，并按照“一級政權(quán)建立一級財政”的要求，不斷健全街道財政。街道辦事處雖然不是一級政權(quán)機(jī)構(gòu)，但是現(xiàn)實中的街道已由單純民政型組織，演變成了集經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會治安、城市管理、精神文化、優(yōu)撫救濟(jì)等多種職能于一身的準(zhǔn)政權(quán)組織。隨著城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的迅速變化,城市管理的一部分事權(quán)逐漸向街道下放和轉(zhuǎn)移,已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。財權(quán)將伴隨著事權(quán)的轉(zhuǎn)移而相應(yīng)下放,這就意味著街道將掌握著日益擴(kuò)大的財力資源。不僅如此,街道已經(jīng)成為一個有著自身利益的經(jīng)濟(jì)主體,它正以嶄新的姿態(tài)直接參與經(jīng)濟(jì)建設(shè),通過整合轄區(qū)資源、優(yōu)化投資環(huán)境等種種靈活的政策手段，吸引越來越多的經(jīng)濟(jì)實體落戶納稅,以壯大其財源,獲得更多可直接支配的財力[3]。因此，在這一路徑選擇上，街道財政建設(shè)的宗旨應(yīng)是：以強(qiáng)化收支管理為核心，以規(guī)范街道收支行為為抓手，有力促進(jìn)街道經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，努力保障街道社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)工作的順利開展，加大轉(zhuǎn)移支付力度，平衡街道之間發(fā)展。
二是精簡街道職能，取消街道財力與稅收掛鉤的內(nèi)容，嚴(yán)格執(zhí)行部門預(yù)算。街道辦事處作為區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，上聯(lián)區(qū)委、區(qū)政府，下接社區(qū)居民，介于政府管理和社區(qū)自治之間的關(guān)鍵地位。長期以來，政府各職能部門習(xí)慣于將一些難事、瑣事交給街道，形成“上面千條線，下面一根針”的現(xiàn)象，街道承擔(dān)了過多的行政事務(wù)，導(dǎo)致管理職能錯位，責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一。因此，應(yīng)按照“政社分開、政事分開、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一”的原則精簡街道職能，將政府職能部門的社會公益性工作從行政職能中剝離出來，將街道承擔(dān)的行政事業(yè)性事務(wù)由職能部門歸口收回[4]。與之配套的街道財政管理方式，應(yīng)取消街道經(jīng)費(fèi)與稅收掛鉤的制度，取而代之的是規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，嚴(yán)格實行部門預(yù)算管理，增加社區(qū)建設(shè)投入，保證街道運(yùn)轉(zhuǎn)。在行政管理體制尚未明確街道的一級政權(quán)地位、但在實踐中街道卻在履行一級行政組織的各項綜合職能的背景下，街道財政不應(yīng)被全盤否定，而應(yīng)深入開展理論研究，以更創(chuàng)新的思維、更務(wù)實的態(tài)度、更包容的心態(tài)去研究街道財政這一全新的現(xiàn)實課題，為城市財政工作開辟新局面，從而推動城市經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。
